Brief regering : Aanpassing EU Slotverordening vanwege Covid-19 en de militaire agressie van Rusland in Oekraïne

Nr. 3475
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 augustus 2022

Op 12 juli 2022 heeft de Europese Commissie (hierna: de Commissie) een voorstel gedaan
voor aanpassing van de verordening (EEG) Nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993
betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van slots op communautaire
luchthavens (hierna: slotverordening) vanwege Covid-19 en militaire agressie van Rusland
in Oekraïne1.

De slotverordening heeft als doel om de beschikbare capaciteit op overbelaste luchthavens
in de Europese Unie volgens onpartijdige transparante en niet-discriminerende regels
te verdelen. Slots geven luchtvaartmaatschappijen de toestemming om op bepaalde data
en tijdstippen gebruik te maken van de luchthaveninfrastructuur op gecoördineerde
luchthavens om te landen en op te stijgen. Wanneer een luchtvaartmaatschappij ten
minste 80% van haar slotreeks daadwerkelijk heeft gevlogen maakt zij aanspraak op
dezelfde slotreeks in de eerstvolgende overeenkomstige dienstregelingsperiode. Deze
zogenaamde «use-it-or-lose-it»-regel bepaalt in feite de gebruiksdrempel om vast te
kunnen stellen of luchtvaartmaatschappijen aanspraak kunnen blijven maken op een slotreeks
(historische slots). Deze brief vervangt een BNC-fiche, gezien de snelheid van het
Europese onderhandelingsproces.

De slotverordening is op 30 maart 2020 en op 16 februari 2021 vanwege de Covid-19
pandemie gewijzigd om te voorkomen dat luchtvaartmaatschappijen met (vrijwel) lege
vliegtuigen moeten vliegen om hun historische slots te kunnen behouden. De Kamer is
daarover schriftelijk geïnformeerd2. De gewijzigde verordeningen gaven de Commissie onder meer de mogelijkheid om door
middel van een gedelegeerde handeling een lager percentage van de «use-it-or-lose-it»-regel
vast te stellen als de vermindering van het luchtverkeer vanwege Covid-19 aanhield.
De Commissie heeft hier drie keer gebruik van gemaakt3. De laatste keer, half december 2021, heeft de Commissie het percentage vastgesteld
op 64% voor het lopende IATA-zomerseizoen. Dat betekent dat luchtvaartmaatschappijen
dit zomerseizoen minimaal 64% van een aan hen toegekende slotreeks moeten gebruiken
om aanspraak te kunnen blijven maken op dezelfde reeks in het zomerseizoen 2023.

De termijn waarbinnen de Commissie bevoegd was om dergelijke gedelegeerde handelingen
vast te stellen is op 21 februari 2022 verlopen. De overige Covid-19 bepalingen vervallen
met ingang van het komende winterseizoen 2022/2023 (dat zondag 29 oktober 2022 van
start gaat). Een belangrijke Covid-19 bepaling betreft de «Justified Non-Utilisation
of Slots» (hierna: JNUS). Dit houdt in dat wanneer overheden sanitaire maatregelen
opleggen die het vliegverkeer beperken of passagiers ernstig belemmeren om te reizen
per vliegtuig, luchtvaartmaatschappijen voor die slots «Force Majeure» kunnen aanvragen
bij de slotcoördinator. Wanneer de slotcoördinator hiermee instemt tellen deze slots
in de huidige situatie mee voor het te behalen percentage om aanspraak te kunnen blijven
maken op de betreffende slotreeks.

De Commissie stelt in het voorstel van 12 juli jl. voor om het «use-it-or-lose-it»-percentage
terug te brengen naar het normale pre-Covid niveau van 80% en de JNUS-bepaling uit
te breiden voor alle maatregelen die zijn opgelegd vanwege epidemiologische situaties,
natuurrampen en politieke onrust die luchthavens raken. Het voorstel stelt dat deze
slots – anders dan nu het geval is – buiten de berekening gelaten moeten worden, het
te behalen percentage geldt voor de resterende slots in de betreffende reeks.

Het voorstel geeft de Commissie opnieuw de mogelijkheid om door middel van een gedelegeerde
handeling het percentage van de zogenaamde «use-it-or-lose-it»- regel aan te passen
(tussen 0% en 70%), alleen dit keer pas zodra het vliegverkeer voor vier opeenvolgende
weken onder de 80% van het niveau van 2019 komt. Dat betekent dat de Commissie – anders
dan nu het geval is – gedurende een seizoen het percentage naar beneden bij kan stellen.
Ook nieuw is de grens van (een terugval van het vliegverkeer onder de) 80% voordat
de Commissie over kan gaan tot gedelegeerde handelingen. De Commissie zal dit percentage
onder meer baseren op objectieve data van Eurocontrol, maatregelen van lidstaten en
data van de «European Center for Disease Control» en de World Health Organisation
(WHO) inzake Covid-19 of andere epidemiologische situaties.

De termijn waarbinnen de Commissie bevoegd zal zijn om dergelijke gedelegeerde handelingen
vast te stellen – indien nodig door middel van een spoedprocedure – wordt vastgesteld
op drie opeenvolgende IATA-seizoenen (van 29 oktober 2022 tot en met 26 maart 2024).
Deze termijn geldt ook voor de Covid-19 bepalingen die ongewijzigd worden overgenomen,
zoals de definitie van nieuwe gegadigden en de drie weken termijn voor het teruggeven
van slots.

Het voorstel bevat ook een verduidelijking van de impact van de militaire agressie
van Rusland in Oekraïne op de slotsystematiek. Het voorstel regelt onder meer dat
voor verbindingen tussen Oekraïne en de EU «force majeure» moet worden toegekend zolang
het luchtruim van Oekraïne gesloten is. Zodra het luchtruim van Oekraïne weer toegankelijk
is voor burgerluchtvaart geldt een herstelperiode van 16 weken voordat de reguliere
slotregels gelden. Ook krijgt de Commissie de mogelijkheid om door middel van een
gedelegeerde handeling een afwijkend «use-it-or-lose-it»-percentage vast te stellen
voor specifieke routes tussen de EU en Oekraïne. Het voorstel geeft ook aan dat luchtvaartmaatschappijen
die op de sanctielijst staan of op de EU-veiligheidslijst geen aanspraak kunnen maken
op de JNUS-bepaling en hun slots moeten worden ingetrokken door de coördinatoren om
te voorkomen dat schaarse luchthavencapaciteit geblokkeerd wordt.

De Commissie heeft in het voorstel ook artikelen opgenomen om de rol van coördinatoren,
voor wat betreft de uniforme interpretatie van de JNUS-bepaling, te versterken. Transparantie
bij de toepassing van JNUS-uitzonderingen is erg belangrijk voor luchtvaartmaatschappijen.
Coördinatoren worden daarom geacht periodiek «best practices» uit te wisselen. Het
voorstel regelt ook dat als een meerderheid van de EU-bevolking wordt getroffen door
maatregelen die het vliegverkeer ernstig belemmeren de coördinatoren op basis van
unanimiteit en na informeren van de Commissie JNUS-uitzonderingen mogen verlenen aan
alle slots.

Reactie slotcoördinatoren op het voorstel van de Commissie

De Nederlandse slotcoördinator (ACNL) heeft mij geïnformeerd dat de EU-slotcoördinatoren
(hierna: EUACA) de Commissie hebben laten weten dat het voorstel uitvoerbaar is en
hebben daarbij enkele aandachtspunten gemaakt. Waarvan de belangrijkste is dat voor
het hele seizoen één gebruikspercentage zou moeten gelden.

Appreciatie

Het kabinet onderschrijft de noodzaak voor tijdelijke aanpassing van de slotverordening
in verband met pandemieën (waaronder: Covid-19) en de militaire agressie van Rusland
in Oekraïne. Met het voorstel wordt bestaande tijdelijke regelgeving geactualiseerd
en uitgebreid zodat er duidelijkheid gegeven kan worden hoe er gehandeld moet worden
in geval van een pandemie maar ook in relatie tot de militaire agressie van Rusland
in Oekraïne. Het kabinet kan zich hierin vinden.

Het kabinet heeft wel twee aandachtspunten bij het voorstel. Ten eerste de keuze van
de Commissie om slots waarvoor «force-majeure» wordt toegekend buiten de berekening
van het te behalen percentage te houden. Die interpretatie wijkt af van de mondiale
afspraken die hierover zijn gemaakt om slots waarvoor force majeure wordt toegekend
als gevlogen te beschouwen en mee te tellen in de berekening van het percentage dat
behaald moet worden4. Ten tweede de keuze van de Commissie om gedurende een seizoen het percentage aan
te kunnen passen. Dat zorgt voor onzekerheid bij luchtvaartmaatschappijen. Het kabinet
zal daarom inzetten op aansluiting bij de mondiale afspraken en duidelijkheid voorafgaand
aan het seizoen over het te behalen percentage voor het gehele seizoen.

Dit voorstel zal via een versnelde procedure worden behandeld. Zowel binnen de Raad
als het Europees parlement is de urgentie van deze wijziging bekend en wordt ingezet
op afronding voor ingang van het komende winterseizoen 2022/2023.

Bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

Het kabinet beoordeelt de bevoegdheid van de EU als positief. Het voorstel is gebaseerd
op artikel 100(2) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Op basis van dit artikel is de EU bevoegd om passende bepalingen op het gebied van
luchtvaart vast te stellen. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. Op
het gebied van vervoer heeft de EU een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid (artikel 4,
lid 2, sub g, VWEU).

Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorstel positief omdat het grensoverschrijdende
karakter van luchtvaart een Europese benadering vereist. Daarnaast betreft het hier
een wijziging van bestaande EU-wetgeving, dit kan uitsluitend op het niveau van de
EU plaatsvinden.

Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit positief. De voorgestelde wijzigingen
zijn geschikt om rekening te houden met Covid-19, toekomstige pandemieën, politieke
onrust en natuurrampen in het slotallocatieproces. De voortzetting van de reeds bestaande
mogelijkheid voor de Commissie om gedelegeerde handelingen vast te stellen als het
vliegverkeer significant terugvalt is proportioneel omdat hiermee adequaat kan worden
gereageerd op plotselinge fluctuaties in de burgerluchtvaart als gevolg van bovengenoemde
oorzaken. Echter zijn er wel een tweetal aandachtspunten. Zoals hierboven aangegeven
ten eerste de keuze van de Commissie om slots waarvoor «force-majeure» wordt toegekend
buiten de berekening van het te behalen percentage te houden. Ten tweede de keuze
van de Commissie om tijdens het seizoen het percentage aan te kunnen passen. Het kabinet
zal daarom pleiten voor aansluiting bij de mondiale afspraken om slots waarvoor force
majeure wordt toegekend als gevlogen te beschouwen in plaats van buiten de berekening
van het percentage te houden en voor duidelijkheid voorafgaand aan het seizoen over
het te behalen percentage voor het gehele seizoen.

Budgettaire gevolgen

Het voorstel heeft geen financiële gevolgen voor de EU-begroting. Het kabinet is van
mening dat – indien nodig – de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van het Meerjarig Financieel Kader 2021–2027,
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting van de
EU.

Het voorstel heeft eveneens geen gevolgen voor de Rijksbegroting. Eventuele budgettaire
gevolgen voor de nationale begroting worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

Tot slot wil ik benadrukken dat deze tijdelijke herziening van de slotverordening
in verband met pandemieën (waaronder: Covid-19) en de militaire agressie van Rusland
in Oekraïne los staat van de geplande algehele herziening van de slotverordening.
Ik zal uw Kamer daarover uiteraard via de gebruikelijke BNC-procedure informeren zodra
die herziening in EU verband van start gaat.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers