Brief regering : Appreciatie winterpakket aardgas van de Europese Commissie

21 501-33
Raad voor Vervoer, Telecommunicatie en Energie

Nr. 338
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 juli 2022

Op woensdag 20 juli jl. heeft de Europese Commissie het zogenaamde winterpakket gepresenteerd
(«Save gas for a safe winter») om het gasverbruik in Europa tegen volgend voorjaar met 15% te verminderen. Naast
een overkoepelende mededeling bevat het pakket een nieuwe verordening en het European Gas Demand Reduction Plan.

Omdat dit pakket besproken zal worden op de ingelaste Energieraad van 26 juli a.s.
en er mogelijk besluitvorming plaatsvindt over de voorgestelde verordening, informeer
ik u Kamer middels deze brief over de kabinetsappreciatie van deze voorstellen. Deze
brief komt in de plaats van het gebruikelijke BNC-fiche.

Eerder heb ik uw Kamer op 15 juli jl. met een geannoteerde agenda geïnformeerd over
deze Raad (Kamerstuk 21 501-33, nr. 946).

Uw Kamer heeft op 22 juli jl. nog een aantal vragen voorgelegd naar aanleiding van
het pakket «Save Gas for a Safe Winter» van de Commissie. Middels deze brief met appreciatie
van het winterpakket beantwoord ik een deel van uw vragen. Daarnaast is een deel van
de vragen al beantwoord in het verslag van het SO Energieraad dat ik uw Kamer 22 juli
jl. heb toegezonden (Kamerstuk 21 501-33, nr. 947). Een deel van de vragen zal meer tijd kosten om te beantwoorden. Deze beantwoording
zal ik u voor het einde van het zomerreces doen toekomen. Hieronder zet ik kort uiteen
welke vragen middels deze brief worden beantwoord, welke vragen al aan bod zijn gekomen
in het SO Energieraad en op welke vragen uw Kamer nog een antwoord zal krijgen.

De volgende vragen worden beantwoord in deze appreciatie:

VVD-fractie: vraag 4 t/m 10, D66-fractie: vraag 14 en 15, PVV-fractie: vraag 28, SP-fractie:
vraag 44, 47, 48 en 55, PvdA-fractie en GroenLinks-fractie: vraag 56, 64 t/m 67, PvdD-fractie:
vraag 70 t/m 72, SGP-fractie en Groep Van Haga: vraag 86 t/m 92. In het verslag van
de Energieraad zal ik verder in kunnen gaan op deze vragen.

De volgende vragen zijn al beantwoord door middel van het SO Energieraad:

D66-fractie: vraag 20, PvdA-fractie en GroenLinks-fractie: vraag 61 t/m 63.

De overige vragen die door uw Kamer zijn gesteld zal ik voor het einde van het zomerreces
beantwoorden.

Inhoud voorstel:

De Europese Commissie heeft een pakket gepresenteerd dat de Europese Unie moet voorbereiden
op een mogelijk verdere, dan wel totale verstoring in de levering van Russisch gas.
Voornaamste onderdelen van het pakket zijn een 1) een verordening voor een gecoördineerde
besparing van gas en 2) het zogenaamde European Gas Demand Reduction Plan. De appreciatie in deze brief ziet primair op de voorgestelde verordening omdat deze
nieuw beleid bevat.

Doel van het pakket is om EU-breed gasverbruik tussen 1 augustus 2022 en 31 maart
2023 met 15% te verminderen. Lidstaten krijgen in principe vrijheid bij het nemen
van maatregelen, het is wel noodzaak dat de hele samenleving hier aan bijdraagt: van
overheid tot huishoudens, van energieleveranciers tot industrie.

De verordening bepaalt dat lidstaten hun best doen om in de periode 1 augustus 2022
tot 31 maart 2023 15% gasreductie te realiseren ten opzichte van hun gemiddeld verbruik
tussen 1 augustus en 31 maart in de afgelopen vijf jaar. Deze doelstelling is in eerste
instantie een vrijwillige doelstelling. Maar de nieuwe verordening stelt voor de Commissie
de bevoegdheid te geven om, na consultatie van lidstaten, een zogenaamd «Unie-Alert»
af te kondigen. De Commissie kan een «Unie-Alert» ook afkondigen op verzoek van de
bevoegde autoriteiten van tenminste drie lidstaten. De consequentie van de Unie-Alert,
is dat de doelstelling van 15% verplicht wordt voor alle lidstaten. Dit «Unie-Alert»
kan afgekondigd worden indien er sprake is van een wezenlijk risico dat een verstoring
in vraag of aanbod van gas zal optreden, wat door de vrijwillige reductie niet voldoende
kan worden opgevangen en waardoor er aanzienlijke verstoring van het aanbod in de
Unie ontstaat of bij een extreem hoge gasvraag, maar waarbij de markt nog in staat
is om dit op te vangen.

In het voorstel is een mogelijkheid voor uitzondering opgenomen voor landen die door
beperkte interconnectiecapaciteit niet wezenlijk bij kunnen dragen aan het verhogen
van de levering van gas aan andere lidstaten.

Verder noopt de verordening tot een update van de nationale noodplannen in uiterlijk
september om te laten zien hoe het besparingsdoel behaald gaat worden. Daarnaast wordt
ook een rapportageplicht met betrekking tot de voortgang van de besparing opgenomen.

Lidstaten zijn vrij om geschikte maatregelen te kiezen die tot vermindering van de
vraag leiden. Die maatregelen moeten duidelijk gedefinieerd, transparant, geschikt,
non-discriminatoir en verifieerbaar zijn. Daarbij wordt rekening gehouden met de principes
die in Verordening 2017/1938/EU zijn opgenomen.

De Commissie geeft voor dit besparingsdoel ook richtsnoeren mee in het European Gas Demand Reduction Plan. Het plan focust op vervanging van gas door andere brandstoffen en het streeft naar
veiligstelling van gaslevering aan huishoudens en andere essentiële gebruikers, zoals
ziekenhuizen en sommige industrieën die essentiële producten produceren. De Commissies
doet verschillende suggesties zoals het tenderen van rechten om minder gas te gebruiken
en promoten en activeren van afschakelbare contracten. Dit zijn niet-bindende richtsnoeren
die de lidstaten kunnen hanteren bij het nemen van gasbesparingsmaatregelen.

Nederlandse positie:

Het kabinet steunt de kern van de voorgestelde verordening, namelijk dat er binnen
de Europese Unie eerst vrijwillig en mogelijk later verplicht gas bespaard moet worden.
Gezien de situatie op de gasmarkt en de verwachting dat deze situatie nog een tijd
aan zal houden, kan het belang van gasbesparing niet onderschat worden. Het is ook
belangrijk dat alle lidstaten uiteindelijk verplicht worden zich in te spannen, om
als Europese Unie als geheel een vuist te maken en effectief gas te besparen. Het
voorstel dat de lidstaten zelf hun gasbesparingsmaatregelen kunnen vormgeven op een
manier die past bij de situatie in die lidstaat, kan het kabinet steunen. Nationaal
zijn deze maatregelen onder meer onderdeel van het Bescherm- en Herstelplan Gas waarin
ook aspecten met betrekking tot de nationale veiligheid worden meegewogen.

Het kabinet is kritisch op de bevoegdheid die in het voorstel aan de Commissie wordt
gegeven om zelf het zogenaamde Unie-Alert in te kunnen roepen. De erkenning of er
sprake is van een noodsituatie en de vraag of het passend is om als economische maatregel
bindende gasbesparingsdoelen te activeren, is vanwege de grote maatschappelijke impact
in lidstaten een besluit dat een politieke afweging vereist en dient daarmee voorbehouden
te blijven aan de Raad. Het kabinet zal zich er dan ook voor inzetten dat de Raad
de bevoegdheid krijgt om het zogenaamde Unie-Alert in te roepen.

De doelstelling van 15% gasbesparing kan het kabinet steunen. De inzet blijft om als
Nederland en de gehele Europese Unie, omwille van de weerbaarheid van de Unie, zo
snel als mogelijk onafhankelijk te worden van Russisch gas. Het kabinet had daarom
een hoger percentage ook kunnen steunen. Het kabinet steunt ook de insteek van de
verordening dat de maatregelen zo veel mogelijk markt gebaseerd moeten zijn. Het kabinet
deelt het streven naar veiligstelling van gaslevering aan huishoudens en andere essentiële
gebruikers.

Het kabinet zal de voorgestelde uitzondering voor landen met beperkte interconnectiecapaciteit
scherp bezien. Het kabinet ziet de gasbesparing als opgave voor alle landen van de
Europese Unie, ook om een maximaal effect te bereiken door als Europa als geheel de
vraag naar gas te verminderen, los van wat de (potentiële) oorsprong is. Er kunnen
inhoudelijke redenen voor een uitzondering zijn, maar deze moeten duidelijk onderbouwd
en ingekaderd zijn. Het kabinet zal bij de uiteindelijke beoordeling meewegen of de
bindende besparingsdoelstellingen voldoende ambitieus zijn en deze het risico van
het wegvallen van de aanvoer van Russisch gas voldoende afdekken.

Ook heeft het kabinet nog een aantal meer technische vragen en verbeterpunten. Zo
wil het kabinet meer tijd voor het aanpassen van het Bescherm- en Herstelplan – ook
in verband met het opnemen van andere wijzigingen, zoals die volgen uit de verordening
gasopslag –, een grotere rol voor de Gas Coordination Group en dat de besparing wordt
berekend op het gemiddelde verbruik van de afgelopen vijf hele jaren. Verder zal kritisch
gekeken worden naar de aanvullende administratieve lasten.

Het kabinet steunt ook de looptermijn van twee jaar voor deze verordening, met de
verplichte evaluatie na één jaar.

Het kabinet verwelkomt het European Gas Demand Reduction Plan en de daarin opgenomen
mogelijke instrumenten tot vermindering van vraag en gebruik van gas. Bij het nastreven
van het besparingsdoel zal het kabinet zoveel mogelijk kijken naar maatregelen die
geen verstorende werking op de markt hebben en die passen in het nationale beleid.
Nader onderzoek naar welke instrumenten het beste zouden werken, is nog noodzakelijk.

Krachtenveld:

Het eerste beeld is dat het merendeel van de lidstaten bereid is om snel over deze
verordening te onderhandelen en de uitgangspunten kan steunen mits er voldoende rekening
gehouden wordt met hun specifieke situatie. Daarbij zoekt een aantal lidstaten naar
meer uitzonderingen dan oorspronkelijk opgenomen in het voorstel. Ook lidstaten die
twijfelen of een akkoord haalbaar is, hebben uitgesproken dat zij zich (politiek)
willen inzetten voor een akkoord. Naar verwachting zal dit kunnen leiden tot een akkoord
op de Energieraad van 26 juli. Zeer veel lidstaten maken zich evenwel net als Nederland
zorgen over de wijze waarop het zogenaamde Unie-Alert kan worden ingeroepen. Het lijkt
erop dat de Commissie aan deze zorgen tegemoet wil komen.

Ook de opgenomen mogelijkheid van een uitzondering voor de vereisten onder deze verordening
roept onder de lidstaten discussie op. Een groep lidstaten wijst er op dat bij hen
gasbesparing beperkte effecten zal hebben op hun buurlanden vanwege beperkte handelsvolumes
en/ of interconnectiecapaciteit. Verder geven zij aan dat een verplicht besparingsdoel
onnodig importvolumes zou kunnen verlagen. Daarbij is het voor een aantal lidstaten,
waaronder Nederland, van belang dat er sprake blijft van een besparing die het risico
van het wegvallen van de aanvoer van Russisch gas voldoende afdekt.

Bevoegdheid:

Het oordeel van het kabinet over de bevoegdheid is positief. Het voorstel voor de
verordening is gebaseerd op artikel 122, eerste lid, VWEU. Op grond van artikel 122,
eerste lid, VWEU kan de Raad op voorstel van de Commissie, zonder rol voor het Europees
parlement, in een geest van solidariteit tussen lidstaten de voor de economische situatie
passende maatregelen bij besluit vaststellen, met name indien zich bij de voorziening
van bepaalde producten, in het bijzonder op energiegebied, ernstige moeilijkheden
voordoen. Het gebruik van deze rechtsbasis is volgens het kabinet gerechtvaardigd
gelet op de huidige situatie op de gasmarkt.

Subsidiariteit:

Het oordeel van het kabinet over de subsidiariteit van de voorgestelde verordening
is positief. Het voorstel heeft tot doel op korte termijn gasbesparing in de gehele
EU te bewerkstelligen om zo de afhankelijkheid van de Russisch gas te verminderen.
Gezien de grensoverschrijdende aard van de Europese gasmarkt, inclusief de onderlinge
afhankelijkheden tussen lidstaten en gedeelde belangen, kan dit onvoldoende enkel
door de lidstaten worden verwezenlijkt. Om deze reden is optreden op het niveau van
de EU gerechtvaardigd. Door besparingsmaatregelen in alle lidstaten te nemen, wordt
het gelijk speelveld zoveel mogelijk geborgd en kan op gedegen wijze de grensoverschrijdende
problematiek aangepakt worden.

Proportionaliteit:

Het oordeel van het kabinet over de proportionaliteit van de voorgestelde verordening
is positief. In deze tijden van energiecrisis is een begin met vrijwillige besparing,
met een mogelijke escalatie naar een verplichting geschikt om de huidige situatie
omtrent gasleveringszekerheid te adresseren. Deze benadering gaat daarbij niet verder
dan noodzakelijk gelet op het tijdelijke karakter van de voorgestelde verordening
en de gefaseerde aanpak in het voorstel.

Financiële gevolgen:

Het voorstel van de Europese Commissie heeft geen directe gevolgen voor de begroting
van de Europese Unie. Het is een oproep aan en mogelijk later een verplichting voor
de lidstaten. Er zijn mogelijk gevolgen voor de nationale begroting afhankelijk van
de wijze waarop het kabinet invulling gaat geven aan de gasbesparingsmaatregelen.
Als het kabinet kiest voor maatregelen voor gasbesparing in bijvoorbeeld de sfeer
van stimulering of subsidiering dan zal er ook dekking moeten zijn. Budgettaire gevolgen
voor de nationale begroting worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen.

Gedelegeerde en uitvoeringsbevoegdheden

Het kabinet is kritisch op de wijze waarop er kan worden overgegaan tot het afkondigen
van een zogenaamd Unie Alert. Hoewel art. 122, eerste lid, VWEU volgens het kabinet
een correcte rechtsgrondslag is, is het kabinet kritisch over de bevoegdheden die
de Europese Commissie ingevolge het voorstel zou krijgen. Hierbij zou volgens het
kabinet het primaat bij de Raad moeten liggen.

Regeldruk, geopolitieke gevolgen en concurrentiekracht:

De Commissie heeft vanwege de hoge urgentie geen impactassessment uitgevoerd. De impact
op (de concurrentiekracht van) het Nederlandse en Europese bedrijfsleven hangt voornamelijk
af van de (geopolitieke) ontwikkelingen op energiegebied en daarmee of het zogenaamd
«Unie-Alert» zal worden afgekondigd. Hoe het bedrijfsleven getroffen zal worden hangt
daarnaast af van de nationale invulling van maatregelen om 15% gasbesparing te behalen.
Het is zaak dat onnodige regeldrukkosten daarbij zoveel mogelijk voorkomen worden.
Indien bedrijven gevraagd of verplicht (afhankelijk van de ernst van de leveringszekerheidssituatie)
worden af te schakelen, zal dit een negatief effect hebben op hun concurrentiepositie
en de concurrentiekracht van de EU als geheel. Wel wordt met dit voorstel zoveel mogelijk
voorkomen dat bedrijven onverwacht moeten afschakelen (in geval zij plotseling geen
gasleveringen meer zouden ontvangen) en daarmee wordt de negatieve impact op de (Europese)
concurrentiepositie zoveel mogelijk beperkt. Ook hier hangt de grootte van de impact
af van de ernst van de leveringszekerheidssituatie.

Geopolitiek heeft het voorstel gevolgen voor hoe Europa zich positioneert op het wereldtoneel
en hoe het zich verhoudt ten opzichte van landen waar het nu afhankelijk van is bij
leveringen van energie. Het voorstel is direct bedoeld de afhankelijkheden van de
Russisch gas op korte termijn af te bouwen in aanvulling op het REPowerEU-plan wat
zich ook op diversificatie van energiebronnen en eigen opwek van energie richt. Dit
verandert de relatie met de Russische Federatie.

Afsluiting:

Gezien de situatie op de gasmarkt is het goed dat de Europese Unie laat zien dat zij
actief optreedt en gezamenlijk voor een aanpak kiest, die eenheid en solidariteit
laat zien. Het kabinet zal zich inzetten voor de genoemde verbeterpunten in het voorstel,
maar beoordeelt het voorstel in de basis positief.

In het verslag van deze Energieraad zal ik uw Kamer informeren over de uitkomsten.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten