Brief regering : Besluit verlaagde omzetdrempels zorg

Nr. 275
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 juli 2022

Op 1 januari 2023 verloopt de algemene maatregel van bestuur (hierna: AMvB) die regelt
dat de omzetdrempels voor het concentratietoezicht in de zorg op grond van de Mededingingswet
(hierna: Mw) tijdelijk zijn verlaagd (Stb. 2017, nr. 503). Hierbij informeer ik uw Kamer, mede namens de Staatssecretaris Mijnbouw, dat ik
niet voornemens ben deze maatregel te verlengen of structureel in regelgeving te verankeren.
Dat betekent dat vanaf 1 januari 2023 de generieke omzetdrempels (artikel 29 Mw),
zoals die ook in andere economische sectoren gelden, van toepassing zijn op ondernemingen
die zorg verlenen.

Achtergrond

Concentratietoezicht op grond van de Mw beoogt fusies of overnames te voorkomen die
nadelig zijn voor de mededinging (keuzemogelijkheden). Fusies en overnames kunnen
bijvoorbeeld nadelig zijn als een partij daardoor substantiële marktmacht verkrijgt
(of versterkt) die de positie van de consument/patiënt schaadt. Dit toezicht is belegd
bij de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM).

Het toepassingsbereik van dit concentratietoezicht wordt begrensd door omzetdrempels.
In het algemeen geldt dat partijen een concentratie bij de ACM moeten melden wanneer
de betrokken ondernemingen bij elkaar een jaaromzet van meer dan € 150 miljoen hebben
én wanneer minstens twee van de betrokken ondernemingen in Nederland ieder een jaaromzet
van € 30 miljoen of meer hebben in het voorafgaande kalenderjaar (artikel 29 Mw).
De gedachte achter deze omzetdrempels is dat een te ruime toepassing van het concentratietoezicht
ten koste gaat van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het toezicht. Een te ruime
toepassing betekent immers dat de toezichtlasten, administratieve lasten en beperkingen
voor ondernemingen om het aanbod naar eigen inzicht vorm te geven, die allen samenhangen
met concentratietoezicht, niet in verhouding staan tot het doel van het concentratietoezicht.
Daarbij wordt in het algemeen bovendien verondersteld dat het risico dat de mededinging
(keuzemogelijkheden) in het gedrang komt bij concentraties tussen ondernemingen met
een omzet lager dan de omzetdrempels kleiner is.

Voor de zorgsector gelden sinds 2008 verlaagde omzetdrempels. Die verlaging kan bij
AMvB voor een periode van vijf jaar ingevoerd worden (derde lid artikel 29 Mw). Sinds
2008 zijn de verlaagde omzetdrempels twee keer voor eenzelfde periode verlengd. De
wetgever hanteerde hiervoor drie argumenten. Ten eerste kunnen concentraties die nadelig
zijn voor de mededinging verhinderen dat de betrokken zorgondernemingen de zorg doelmatig
inrichten in termen van kwaliteit, betaalbaarheid en toegankelijkheid. Ten tweede
kan de transitie van centrale aanbodsturing naar decentrale vraagsturing zorgondernemingen
tot ongewenste concentraties aanzetten. Tot slot heeft de lokale aard van zorgmarkten
tot gevolg dat concentraties tussen aanbieders met relatief kleine omzetten tot ongewenste
marktmacht kunnen leiden, terwijl deze concentraties niet onder het toezicht van de
ACM vallen doordat zij onder de generieke omzetdrempels blijven.

Geen verdere verlenging van de verlaagde omzetdrempels gewenst

Met het oog op het aflopen van de huidige verlengde periode van lagere omzetdrempels
voor fusietoetsing in de zorg heb ik er, in overleg met de Staatssecretaris Mijnbouw,
alles afwegend voor gekozen om dit niet te continueren na 1 januari 2023. Dat licht
ik hieronder nader toe.

Om meer inzicht te verkrijgen in de werking van de verlaagde omzetdrempels heb ik
onderzoeksbureau AEF in 2021 een evaluatie laten uitvoeren naar de werking van de
verlaagde omzetdrempels1. Daaruit blijkt dat jaarlijks circa tien zaken in het verlaagde segment bij de ACM
gemeld worden. Bij gemiddeld negen van die meldingen wordt uiteindelijk goedkeuring
verleend; jaarlijks wordt dus gemiddeld één zaak verboden, toegestaan onder voorwaarden,
of ingetrokken. Op basis daarvan concludeert AEF dat de verlaagde omzetdrempels bijdragen
aan het beschermen van de mededinging in de zorg. Daarnaast blijkt dat de administratieve
lasten hoger uitvallen dan in 2007 geraamd. AEF geeft daarbij aan dat naar het oordeel
van de onderzoekers wel sprake is van procesmatige proportionaliteit, omdat de meerderheid
van de meldingen met een verkort besluit wordt afgedaan en de hoeveelheid aan te leveren
informatie toeneemt naarmate een concentratie meer risico meebrengt voor de mededinging
en dus voor de maatschappelijke zorgbelangen. AEF gaat verder niet in op de politiek-maatschappelijke
afweging tussen de voor- en nadelen. Aanvullend heb ik vorige maand over een mogelijke
verlenging van de verlaagde omzetdrempels gesproken met de ACM en de NZa.

Het uitgangspunt voor het kabinet is dat de uitdagingen waar de zorg op dit moment
voor staat, zoals op het gebied van de arbeidsmarkt, financiële houdbaarheid, ICT
en kwaliteit van zorg, nopen tot nieuwe accenten. Daarin staan enkele doelstellingen
van dit kabinet voor de zorgsector centraal:

• Bevordering van samenwerking tussen zorgaanbieders.

• Verlagen van administratieve lasten voor zorgaanbieders.

• Tegengaan van versnippering in bepaalde zorgsectoren.

Alles in overweging nemend, ben ik tot de conclusie gekomen dat de beperkte impact
van de verlaagde omzetdrempels, met gemiddeld één voorkomen of aangepaste nadelige
concentratie per jaar, onvoldoende opweegt tegen de (administratieve) drempels die
het voor aanbieders in dit segment op kan werpen om bovengenoemde uitdagingen aan
te gaan. Daarbij is in het bijzonder overwogen dat uitdagingen op het gebied van versnippering
in bepaalde zorgsectoren en het bevorderen van goede samenwerking (in de regio) bij
onder andere het aantrekken en behouden van personeel of het aanschaffen en inrichten
van goede ICT-voorzieningen sterker gelden voor kleine dan voor grote aanbieders.
Tegelijkertijd wegen de administratieve lasten ten gevolge van het concentratietoezicht
voor kleinere aanbieders naar verhouding zwaarder. Hiermee neemt het risico op ondoelmatigheid
en ondoeltreffendheid van het instrument in het verlaagde segment toe.

Een risico van dit besluit is dat het aanbieders extra aan kan zetten om over te gaan
tot ongewenste concentraties. Naast de feitelijke werking van het instrument gaat
er nu immers ook een preventieve werking van uit: partijen die de kans op toestemming
van de ACM op voorhand als laag inschatten, beginnen niet eens aan een traject of
passen hun plannen voorafgaand aan. Het is onzeker hoe groot dit effect in de zorg
precies is. Daarom ben ik van plan de komende jaren actief te monitoren wat de effecten
van het wegvallen van de verlaagde omzetdrempels zijn. Ik ga met de ACM en de NZa
in gesprek over hoe dit het beste vormgegeven kan worden. Op die manier kan ik zonodig
maatregelen treffen indien zich negatieve marktontwikkelingen voordoen.

Tot slot

Als gevolg van dit besluit gelden in de zorg de generieke omzetdrempels voor het concentratietoezicht
per 1 januari 2023. Het besluit heeft als zodanig geen andere gevolgen voor de algemene
toepassing van de Mw in de zorg.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers