Brief regering : Stand van zaken Fit for 55-pakket

Nr. 3461
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juli 2022

Conform het verzoek van uw vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat van 17 september
2021 vindt u hierbij de vijfde van de periodieke brieven omtrent de stand van zaken
van het krachtenveld en het verloop van de onderhandelingen over het Fit for 55-pakket.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

Stand van zaken Fit for 55-pakket

Het kabinet is tevreden met de bereikte resultaten die belangrijke mijlpalen vormen
in het implementeren van het 55%-doel op weg naar klimaatneutraliteit in 2050. Deze
editie van de stand-van-zakenbrief omtrent de onderhandelingen van het Ff55-pakket
geeft een appreciatie van de uitkomsten van de drie Raden en, waar mogelijk, wat deze
uitkomsten betekenen voor de 55% reductiedoelstelling. Daarnaast wordt, indien van
toepassing, ingegaan op moties en toezeggingen met betrekking tot het Ff55-pakket.

Bij de afgelopen milieu, Transport- en Energieraad (juni jl.) zijn er op een groot
aantal onderdelen van het pakket algemene oriëntaties (AO) bereikt, waaronder het
EU emissiehandelssysteem (ETS), de Effort Sharing Regulation (ESR) en de verordening
voor landgebruik, verandering van landgebruik en bosbouw (LULUCF). Deze wetgevingsvoorstellen
borgen samen het reductiedoel van ten minste 55% en zijn volledig overeind gebleven.
Mede dankzij de inzet van Nederland en gelijkgezinde lidstaten verankeren de bereikte
algemene oriëntaties dit doel. Het traditionele EU ETS draagt hier aan bij via zowel
een EU-doelstelling als de borging van deze doelstelling via het emissiehandelssysteem.
De ESR en LULUCF stellen overkoepelende doelen en verplichten de lidstaten hun nationale
bijdragen hieraan voor de daaronder vallende sectoren te halen.

Met de in de algemene oriëntaties overeengekomen inzet voor de herziening van de richtlijn
hernieuwbare energie (RED), energie-efficiëntie (EED), CO2-normen voor auto’s, en het EU ETS (incl. het nieuwe ETS voor gebouwde omgeving en
wegtransport, ETS-BRT) bieden deze voorstellen sterke instrumenten om het 55%-doel
op kosteneffectieve wijze te halen, waarmee de zekerheid dat de doelen worden behaald
aanzienlijk wordt vergroot. Deze instrumenten zijn voor de nationale klimaatopgave
van groot belang. Het is dan ook goed dat de algemene oriëntaties relatief snel zijn
bereikt. De akkoorden uit de Transportraad van 2 juni jl.1 dragen hier ook aan bij, net als een aantal voorstellen, waarover de Raad naar verwachting
later dit jaar een algemene oriëntatie zal aannemen (zoals de Richtlijn Energieprestatie
Gebouwen (EPBD), decarbonisatiepakket, methaanverordening en de Energiebelasting richtlijn
(ETD)). Wel zijn sommige onderdelen van de ondersteunende wetgeving enigszins afgezwakt,
waardoor het op deelterreinen mogelijk lastiger of minder kosteneffectief zal zijn
om de doelstelling te halen. In het bijzonder voor de sectoren lucht- en zeevaart
geldt dat er weliswaar een sterk signaal van het pakket aan maatregelen uitgaat dat
ook deze mondiale sectoren een belangrijke bijdrage aan de transitie moeten leveren,
maar om in deze sectoren de transitie tijdig in gang te kunnen zetten is meer nodig.
Nederland zal zich in EU en mondiaal verband blijven inzetten op vergroten van het
effect op de verduurzaming van deze sectoren. Nederland heeft met alle algemene oriëntaties
op de Milieuraad, Energieraad en Transportraad ingestemd.

Met het bereiken van de algemene oriëntaties, is het afwachten hoe de Tsjechen de
trilogen zullen aanpakken. Nederland zal er op aandringen dat ze zo snel mogelijk
zijn afgerond met behoud van ambitieniveau, zodat het wetgevingspakket zo snel mogelijk
definitief kan worden.

Na vaststelling van het pakket aan het einde van de trilogen zal in kaart worden gebracht,
waar mogelijk, wat de gevolgen van het Ff55-pakket op het nationale beleid zullen
zijn. Hierbij wordt gekeken naar de verdeling van de opgave tussen sectoren, verwachte
CO2-reductie en betaalbaarheid voor huishoudens en het mkb en de financiële impact.

Milieuraad

Op 28 juni zijn de voorstellen met betrekking tot de ETS-herziening, ETS luchtvaart-herziening,
ESR, SCF, CO2-normen auto’s en LULUCF besproken in de Milieuraad, waarover u ook via het verslag
van die raad zal worden geïnformeerd. Er zijn in de Raad op alle Ff55-onderdelen algemene
oriëntaties bereikt.

ETS herziening

Nederland staat achter de bereikte AO op de Milieuraad. Van het bestaande ETS zijn
de hoofdparameters ongewijzigd hierin overgenomen. Dat wil zeggen dat de bijdrage
van het ETS aan de overkoepelende EU-doelstelling van ten minste 55% reductie in 2030
is zeker gesteld. Dit was één van de hoofdprioriteiten van het kabinet. Voor de lucht-
en zeevaart geeft het akkoord een sterk signaal dat ook deze mondiale sectoren een
belangrijke bijdrage aan de transitie moeten leveren, al had het resultaat voor Nederland
ambitieuzer mogen zijn om in deze sectoren een tijdige transitie beter te ondersteunen.
Zo had Nederland graag een ambitieuzer tijdpad en bredere inclusie gezien voor kleinere
schepen (vanaf 400 bruto tonnage) in het ETS. Het nieuwe ETS voor de gebouwde omgeving
en wegtransport wordt ingevoerd en zal een belangrijke bijdrage leveren aan het behalen
van de klimaatdoelen van de EU, zowel richting 2030 als 2050. Er zijn verschillende
verzachtende bepalingen opgenomen, zoals o.a. een jaar uitstel en het aangescherpte
prijsbeheersingsmechanisme, zonder dat deze de ambitie van het voorstel significant
inperken. Hiermee is – conform de motie van de leden Erkens en Leijten2 – tegemoetgekomen aan de zorgen over de mogelijke impact en betaalbaarheid voor huishoudens
en het mkb (zie ook verslag Milieuraad).

Omdat het een ambitieus en verstrekkend voorstel betreft, waren er brede zorgen bij
lidstaten over de impact, zowel in de sectoren die reeds onder het ETS vallen als
de nieuw voorgestelde sectoren (zeevaart, gebouwde omgeving, en wegtransport). Om
hier aan tegemoet te komen, zijn er diverse aanpassingen in het ETS doorgevoerd, waarna
er brede steun was onder lidstaten voor de algemene oriëntatie. Het Europees Parlement
heeft op 22 juni haar standpunt bepaald. Het EP wil de ambitie voor het bestaande
ETS verhogen van de door de Commissie voorgestelde 61% naar ca. 63% reductie in 2030
(t.o.v. 2005) door aanpassingen aan de lineaire reductiefactor. Daarnaast bepleit
het EP o.a. een snellere uitfasering van gratis rechten voor CBAM-sectoren (2027–2032
i.p.v. 2026–2035). Het EP zou het ETS-BRT invoeren per 2025, maar slechts voor brandstoffen
verkocht aan commerciële partijen, wat neerkomt op ca. een derde van de emissies in
het Commissievoorstel. Eventuele verbreding naar particulier brandstoffengebruik zou
op zijn vroegst mogelijk zijn in 2029. Dit is een forse verlaging van de ambitie en
bijdrage aan het 2030 doel en is uitvoeringstechnisch uitermate complex.

ETS luchtvaart herziening

Voor het ETS-luchtvaart voorstel is grotendeels het Commissievoorstel overeind gebleven
waarmee ook deze sector een duidelijke prijsprikkel krijgt om te verduurzamen. In
het kader van de samenhang tussen CORSIA en het ETS is besloten dat luchtvaartmaatschappijen
uit derde landen voor vluchten binnen de EER in beginsel moeten betalen voor zowel
CORSIA én het ETS als zij geen afwijking notificeren bij ICAO. Als deze wel een afwijking
notificeren bij ICAO, is alleen het ETS van toepassing. Het kabinet ziet dat dit mogelijk
een politiek ongewenst signaal af kan geven in ICAO vanwege de dubbele verplichting
en met het oog op het bereiken van een lange termijn reductiedoelstelling3.

Het vastgestelde compromis t.a.v. de uitfasering van gratis rechten is ook in lijn
gebleven met het Commissievoorstel. Het krachtenveld varieerde, zoals eerder gemeld,
tussen lidstaten die een snellere afbouw wensten en lidstaten die langzamere afbouw
wensten. Nederland had graag een uitfasering van gratis rechten gezien in 2026, in
lijn met de motie van de leden Kröger en Boucke4. Het behoud van het Commissievoorstel is een acceptabel compromis omdat gratis rechten
nog steeds binnen afzienbare tijd uitgefaseerd worden.

Het Europees Parlement stemde recent in met haar positie die ook grotendeels overeenkomt
met de positie van de Raad. Het Europees Parlement steunt een uitbreiding van de reikwijdte
van het ETS naar alle vertrekkende vluchten. Dit acht het kabinet onwenselijk. De
invoering van het ETS op vluchten van en naar Europa in 2012 leidde tot grote geopolitieke
discussies en dreiging met represailles. Het kabinet verwacht dat het voorstel van
het Europees Parlement opnieuw tot grote spanningen zal leiden. Het EP wenst verder
snellere uitfasering van de gratis rechten.

Effort Sharing Regulation (ESR)

Europees wordt het doel voor de ESR opgehoogd van 30% naar 40% reductie in 2030 ten
opzichte van 2005. Hiermee is geborgd dat alle lidstaten nationale maatregelen zullen
moeten nemen in de ESR-sectoren in lijn met het opgehoogde doel van ten minste 55%.
De verdeelsleutel voor de nationale doelstellingen blijft ook hetzelfde als de Commissie
had voorgesteld. Dat betekent dat Nederland een doel toebedeeld krijgt van 48% reductie
in 2030 ten opzichte van 2005. Vanaf 2023 zullen de gewijzigde koolstofbudgetten gaan
gelden in lijn met dit doel. In 2025 vindt dan – als het aan de Raad ligt – nog een
aanpassing plaats voor het budget van 2026, op basis van de daadwerkelijke emissies.
Dit om rekening te houden met (onvoorziene) gebeurtenissen die een grote invloed hebben
op emissies, zoals de coronapandemie en de oorlog in Oekraïne. De KEV 2022 geeft een
raming van de cumulatieve uitstoot op grond waarvan bepaald kan worden of deze binnen
het voor Nederland beschikbare emissiebudget blijft of dat er reden is voor aanvullend
beleid.

Nederland had liever gezien dat de nationale opgaven voor lidstaten richting 2030
al meer naar elkaar toe zouden groeien. Dit omdat er voor een aantal lidstaten anders
na 2030 nog een enorme stap te maken is richting klimaatneutraliteit. In de overwegingen
is nu opgenomen dat om het 2050-doel te halen, convergentie tussen lidstaten nodig
is. Nederland zal zich op basis hiervan er in de discussies die nog moeten volgen
over het nieuwe 2040-doel en de implementatie van het 2050-doel hard voor maken dat
alle lidstaten richting netto nul gaan in 2050 en niet alleen de koplopers.

Daarnaast zijn er een aantal wijzigingen ten opzichte van het Commissievoorstel op
het gebied van de flexibiliteitsmechanismen. Deze zijn in lijn met de Nederlandse
inzet. De milieu-integriteit blijft gewaarborgd, maar lidstaten krijgen wat meer flexibiliteit
om hun opgave zo kosteneffectief mogelijk te kunnen invullen. Zo mag Nederland opnieuw
de keuze maken of het ETS-rechten in wil zetten voor de ESR-opgave en mag deze keuze
twee keer zowel omhoog als omlaag worden aangepast. Ook wordt de handel in ESR-rechten
tussen lidstaten transparanter en meer gestimuleerd.

De komende maanden zullen in het teken van de trilogen staan. Het EP is op een aantal
vlakken wat ambitieuzer dan de Raad. Zo wordt er in de artikelen verwezen naar convergentie
in combinatie met een oproep aan de Commissie om met transitiepaden naar netto nul
uitstoot in 2050 te komen voor elke lidstaat.

Social Climate Fund (SCF)

In grote lijnen is het SCF ten opzichte van het Commissievoorstel verkleind van 72,2 mld.
naar 59 mld. euro. De financiële structuur is aangepast zodat het fonds via externe
bestemmingsontvangsten wordt gefinancierd in plaats van via een verhoging van het
MFK-plafond. Daarnaast is een sterke governance gewaarborgd en is het fonds meer transitiegericht
ingekleed door de toevoeging van o.a. een limiet op inkomenssteun van 35%. Daarbij
wordt het fonds deels gefinancierd door een schuif uit de voorgestelde ophoging voor
het Innovatiefonds, ter grootte van circa 11,5 mld. (afhankelijk van de gehanteerde
CO2-prijs in het ETS), waardoor de totale kosten qua fondsen in het Ff55-pakket, alsook
de Nederlandse bijdrage daaraan, lager uitvallen. Doordat het SCF onder de EU-begroting
valt, is de MFK-rechtsstaatsverordening van toepassing. In het verslag van de Milieuraad
worden specifieke elementen van het aangenomen voorstel verder toegelicht. Nederland
maakt (door deze aanpassingen) aanspraak op circa 650 mln. euro uit het fonds.

Het kabinet staat achter het aangenomen voorstel. Het fonds speelde een sleutelrol
tijdens de onderhandelingen en was daarbij van groot belang voor het slagen van het
Ff55-pakket. Het kabinet heeft in de Raad ingezet op een kleiner fonds en het realiseren
van belangrijke randvoorwaarden, zodat het fonds zoveel mogelijk bijdraagt aan de
transitie, beperkt is in omvang, en ingekleed op een manier die de toepasselijkheid
van de MFK-rechtsstaatverordening, een sterke centrale governance en budgetcontrole
waarborgt. Gegeven de ambitie van het Ff55-pakket, dat bijdraagt aan een kosteneffectieve
klimaattransitie in Europa en Nederland, zijn de aangenomen financiële middelen volgens
het kabinet gerechtvaardigd.

De positie die het Europees Parlement in haar recente stemming heeft aangenomen, verschilt
op belangrijke onderdelen van de positie van de Raad. Het EP heeft er onder andere
voor gekozen het SCF niet te verkleinen in lijn met de door het EP gewenste veranderingen
aan het ETS-BRT en de eerder gewenste start van het SCF. Hierbij wordt het SCF automatisch
vergroot als de CO2-prijs van het ETS-BRT te sterk stijgt. Verder heeft het EP gekozen voor een opname
van gedifferentieerde bijdrage door lidstaten aan hun Social Climate Plans, voor het
financieren van het SCF via het wijzigen van het MFK, het toevoegen van een voorschot
tijdens de uitvoering van het fonds, en enkele kleinere wijzigingen. Verder heeft
het EP net als de Raad gekozen voor een toevoeging van een limiet op inkomenssteun,
zij het op 40% in plaats van 35%. Tijdens de trilogen zal het kabinet erop blijven
inzetten dat het SCF aan de voor Nederland geldende randvoorwaarden voldoet. Daarbij
zal het kabinet het SCF ook in samenhang met de ambitie van het Ff55-pakket blijven
bezien.

CO2-normen lichte voertuigen

Tijdens de Raad hebben lidstaten afgesproken om nieuwverkoop van personenvoertuigen
en lichte bedrijfsvoertuigen (busjes) met verbrandingsmotor per 2035 uit te faseren.
Eerder is met uw Kamer de inschatting van het kabinet gedeeld, dat het krachtenveld
zodanig was dat deze niet meer zou kantelen ten gunste van een eerdere uitfaseerdatum,
ondanks de herhaalde inspanningen van Nederland. Het bereikte compromis is het hoogste
haalbare gezien de verhoudingen in de Raad waar een aanzienlijke groep lidstaten inzette
op een latere uitfaseerdatum dan 2035.

Op verzoek van enkele lidstaten wordt de derogatiemogelijkheid voor fabrikanten van
kleine volumes gehandhaafd tot 2036 en wordt de Commissie in de overwegingen gevraagd
om de rol van duurzame brandstoffen en hybride auto’s mee te nemen bij de herziening
in 2026. Ook is de Commissie opgeroepen om een separaat voorstel te doen voor de registratie
na 2035 van voertuigen op zogenoemde CO2 neutrale brandstoffen. Daarnaast zal de Commissie, op verzoek van Nederland, onderzoeken
welke aanvullende maatregelen mogelijk zijn voor lidstaten die een eerdere uitfasering
dan 2035 ambiëren.

LULUCF

Het kabinet is over het algemeen tevreden over de bereikte algemene oriëntatie over
het LULUCF herzieningsvoorstel op de Milieuraad van 28 juni. Met het akkoord is de
Nederlandse onderhandelingsinzet gerealiseerd om de ambitie en doelen in LULUCF in
lijn met de EU-klimaatdoelen in 2030 en 2050 te houden. De compromistekst kent dezelfde
EU-doelstelling als het voorstel van de Commissie: een netto koolstofput van 310 Mton
in 2030. Ook de nationale doelen zijn hetzelfde gebleven, wat voor Nederland een doel
van maximaal 4,5 Mton in 2030 betekent. Nederland ligt op koers om dit doel te behalen,
uitgaande van de KEV2021.

De compromistekst geeft, ten opzichte van het Commissievoorstel, lidstaten meer ruimte
om met flexibiliteitsmechanismen hun nationale doelen in 2030 te bereiken. Deze verruiming
is vooral bedoeld om lidstaten te steunen in het behalen van hun doelstellingen wanneer
zij te maken krijgen met onvermijdelijke emissies uit organische bodems en als gevolg
van klimaatverandering. Hierdoor ondermijnen de vastgelegde flexibiliteitsmechanismen
de milieu-integriteit van de verordening niet en is de Nederlandse inzet om de 2030
en 2050 klimaatdoelen te bewaken gewaarborgd.

Het aandachtspunt over het waarborgen van doelrealisatie door de individuele lidstaten
blijft bestaan. In de compromistekst is de bepaling waarin de gevolgen zijn vastgelegd
als lidstaten hun doelen niet halen verwijderd, zonder daarvoor een alternatief te
introduceren. Hierdoor blijft alleen de mogelijkheid van een inbreukprocedure van
de Commissie over als lidstaten hun doelen niet halen. Een andere zorg in het compromis
ten opzichte van het voorstel van de Commissie, is dat lidstaten een optie hebben
om emissies veroorzaakt door natuurlijke verstoringen niet mee te tellen in hun rapportage.
Hier staat weliswaar tegenover dat als lidstaten aangeven dat zij emissies veroorzaakt
door natuurlijke verstoringen niet rapporteren, zij dan geen aanspraak kunnen maken
op een van de flexibiliteitsmechanismen. Deze twee benoemde zorgpunten leiden ertoe
dat lidstaten minder gestimuleerd worden om hun LULUCF-doelen te bereiken, waardoor
er een groter risico is het EU-doel niet bereikt wordt. Als dit doel in de praktijk
niet wordt gehaald is de 55% nog niet direct in gevaar (het LULUCF-doel is hoger dan
nodig voor 55%) maar betekent dat wel een risico voor klimaatneutraliteit in 2050.

De beslissing over de vormgeving van de LULUCF-verordening na 2030 is doorgeschoven,
waarmee er vooralsnog geen AFOLU-beleidspijler komt na 2030. Wel is bepaald dat de
Commissie in 2023 of 2024 met een rapport zal komen waarin het ingaat op de mogelijkheden
en noodzaak om landbouwemissies ook mee te nemen onder de LULUCF-verordening.

Al met al is het kabinet tevreden met het onderhandelingsresultaat met betrekking
tot LULUCF, ook gezien de inzet van vijftien lidstaten die het ambitieniveau ter discussie
stelden en die de flexibiliteitsmechanismen veel verder wilden verruimen. Bij het
huidige onderhandelingsresultaat levert de LULUCF-sector in 2030 de bijdrage die de
EU nodig heeft om in 2050 het doel van een klimaatneutrale Europese Unie te kunnen
bereiken.

Het Europees Parlement heeft in haar recente stemming een positie ingenomen die op
een aantal belangrijke onderdelen verschilt van de positie van de Raad. Zo stelt het
EP bijvoorbeeld een versterking van de governance voor, legt het meer nadruk op biodiversiteit,
worden de flexibiliteiten enigszins ingeperkt en wordt de inzet van flexibiliteiten
sterker gekoppeld aan natuurlijke verstoringen.

Tijdens de trilogen zal Nederland blijven inzetten op het waarborgen van de doelrealisatie
en de milieu integriteit van de LULUCF-verordening.

Energieraad

Naar aanleiding van de Energieraad van 27 juni (Kamerstuk 21 501-33, nr. 943)zijn onder leiding van het Franse voorzitterschap algemene oriëntaties bereikt voor
de RED en de EED. De onderhandelingen over het decarbonisatie pakket, de methaanverordening
en de EPBD zullen onder Tsjechisch voorzitterschap worden voortgezet. Voor een verdere
inhoudelijke terugkoppeling over de besprekingen in de Energieraad en de bereikte
Algemene Oriëntaties van de RED en EED verwijs ik u graag naar het verslag van de
Energieraad.

RED en EED

Voor beide richtlijnen geldt op hoofdlijnen dat de stevige ambitie voor hernieuwbare
energie en energiebesparing uit de Commissievoorstellen overeind is gebleven in het
standpunt van de Raad. Voor de RED betekent dit dat een overkoepelend EU-breed doel
voor gebruik van hernieuwbare energie van 40% is opgenomen. Voor de EED gaat het om
een hoofddoel van 9% reductie in energieverbruik in de EU in 2030. Daarmee is de voorziene
bijdrage van hernieuwbare energie en energiebesparing aan de algehele doelstelling
van het Ff55-pakket voor CO2-reductie in 2030 geborgd in de Raadspositie.

Het Europees Parlement moet momenteel nog een standpunt vaststellen over beide richtlijnvoorstellen
alvorens de trilogen van start kunnen gaan. Vermoedelijk zullen deze vanaf september
onder het Tsjechisch voorzitterschap starten. De verwachting is dat dan ook het wetgevingsvoorstel
van de Commissie voor aanpassing van de RED en de EED in het kader van het REPowerEU-plan
betrokken zullen worden bij de onderhandelingen. In de eerste plaats betreffen deze
voorstellen een verdere ophoging van de overkoepelende doelen naar 45% hernieuwbare
energie en naar 13% energiebesparing in 2030. Daarnaast bevat dit wetgevingsvoorstel
nieuwe bepalingen gericht op versoepeling en versnelling van vergunningsprocedures
voor hernieuwbare energie in de EU. Voor nadere toelichting en kabinetsappreciatie
van deze voorstellen verwijs ik u naar de brief met een appreciatie van het REPowerEU-plan
aan uw Kamer d.d. 17 juni jl.5.

Decarbonisatie pakket

De Commissie heeft op 15 december jl. haar voorstellen uitgebracht voor herziening
van zowel de richtlijn betreffende gemeenschappelijke regels als voor de verordening
betreffende de interne markten voor hernieuwbaar gas, aardgas en waterstof. Op 11 februari
jl. heeft het kabinet aan uw Kamer een eerste appreciatie gestuurd van dit pakket
middels een BNC-fiche6. Doordat het Franse voorzitterschap prioriteit heeft gegeven aan de behandeling van
de overige Ff55 voorstellen zijn de onderhandelingen in de Raad over het decarbonisatiepakket
nog niet aangevangen. De gesprekken in de Raad over dit pakket zullen vermoedelijk
onder het Tsjechisch voorzitterschap van start gaan. Het aankomend voorzitterschap
zal zich richten op de bespreking van en het behalen van een algemene oriëntatie op
de voorstellen uit het decarbonisatiepakket bestaande uit herziening van de richtlijn
betreffende gemeenschappelijke regels en van de verordening betreffende de interne
markten voor hernieuwbaar gas, aardgas en waterstof. Al deze voorstellen zijn onderdeel
van het Fit-for-55 pakket.

Methaanverordening

Tijdens de Energieraad op 27 juni heeft het Franse voorzitterschap de Europese Raad
een actuele stand van zaken gegeven van de lopende onderhandelingen over de methaanverordening.
De methaanverordening zet in op zeer frequent monitoren van lekkages. Nederland heeft
in het verleden aangetoond dat het risicogestuurd monitoren van mogelijke methaanemissies
in Nederland goed werkt. De vraag is of de milieubelasting die ontstaat door het zeer
frequent uitvoeren van metingen aan alle mogelijke methaanemissiebronnen opweegt tegen
de milieuwinst die wordt geboekt door het ontdekken van mogelijke lekkages. Er lijken
meer landen te zijn die in de richting van een risicogestuurde aanpak willen werken.

EPBD

Tijdens de Energieraad op 27 juni heeft het Franse voorzitterschap een actuele stand
van zaken gegeven van de lopende onderhandelingen over het EPBD-voorstel. Ter voorbereiding
heeft zij een voortgangsrapportage gemaakt over de stand van zaken tot dusver. De
onderhandelingen worden ambtelijk voortgezet in juli. Het Tsjechisch voorzitterschap
streeft vervolgens naar het bereiken van een Algemene Oriëntatie op het EPBD-voorstel
onder haar voorzitterschap.

Het krachtenveld krijgt ondertussen steeds meer vorm. Er is eensgezindheid tussen
lidstaten dat de reikwijdte van de EPBD verbreed wordt naar broeikasgas-emissiereductie.
Een deel van de lidstaten, waaronder Nederland, is gericht op het behouden van het
ambitieniveau en pleit voor meer flexibiliteit om zelf te kunnen bepalen hoe ze de
hogere doelstellingen in de gebouwde omgeving gaat behalen. Een ander deel van de
lidstaten pleit ook voor meer flexibiliteit, maar roept tegelijkertijd op tot afzwakking
van de ambitie op onderdelen. Een voorbeeld hiervan is de emissievrije standaard voor
nieuwbouw per 2030 (en per 2027 voor publieke instellingen) en bestaande bouw per
2050. Nederland ondersteunt deze oproep tot afzwakking niet wanneer dit tot verzwakking
van de algemene ambitie in de EPBD leidt. Wel blijft het belangrijk dat de plannen
in de komende jaren ook uitgevoerd kunnen worden, gegeven de ambitie. Een aantal randvoorwaarden
in termen van bijvoorbeeld beschikbaarheid van materialen en personeel is van cruciaal
belang. Op dit moment wordt er voor een aantal onderdelen van het EPBD-voorstel aan
alternatieven gewerkt. Specifiek ten aanzien van het energielabel pleit het kabinet
voor een alternatieve formulering waarbij het primair energiegebruik verder gespecificeerd
wordt naar primair fossiel energiegebruik. Hiermee geeft het kabinet uitvoering aan
de motie van het lid Grinwis c.s. om in Europees verband in te zetten op het blijven
koppelen van het energielabel aan het primair fossiel energiegebruik7.

Tot slot is het RePowerEU-plan relevant voor de lopende onderhandelingen. Dit plan is op 18 mei jl. gepubliceerd
door de Commissie en bevat een wetgevingsvoorstel om de EPBD te wijzigen, alsook een
EU-strategie voor zonne-energie. Uw Kamer heeft recentelijk de kabinetsreactie op
dit plan ontvangen via de Kamerbrief over appreciatie van het REPowerEU-plan en een
BNC-fiche over de EU-strategie voor zonne-energie8. Het Tsjechisch voorzitterschap heeft aangegeven dat zij de voorstellen om de EPBD
te wijzigen mee zullen nemen in de lopende onderhandelingen, omdat deze zich nog in
een relatief vroeg stadium bevinden. Het is vooralsnog onduidelijk wanneer en op welke
wijze deze wijzigingen precies worden doorgevoerd. Uw Kamer zal hierover worden geïnformeerd
wanneer er meer duidelijkheid is.

Transportraad

Op de Transportraad van 2 juni jl. is het gelukt een algemene oriëntatie te bereiken
op de onderdelen van het Ff55-pakket die spelen binnen de Transportraad: FuelEU Maritime, ReFuelEU Aviation, en de Alternative Fuels Infrastructure Regulation (AFIR). Over deze Transportraad en de uitkomsten ervan is uw Kamer geïnformeerd via
het verslag van de Transportraad9. Voor een uitgebreidere toelichting, verwijs ik u daarom graag naar deze brief.

FuelEU Maritime

De ambitie van de reductiedoelen van de Commissie is overeind gebleven. Hierbij had
Nederland echter ingezet op aanscherping van de reductiedoelen in (aanloop naar) 2030.

Nederland onderschrijft het algemene doel van FuelEU Maritime, waardeert de voortgang die onder meer op publiek toezicht is gemaakt en heeft in
dit kader haar steun uitgesproken voor het voorliggende compromisvoorstel. Nederland
heeft samen met Denemarken, België, Duitsland, Ierland, Luxemburg en Zweden een gemeenschappelijke
verklaring gedeeld met het voorzitterschap voor aanvang van de Raad10. Met deze verklaring spraken deze lidstaten hun waardering uit voor het huidige compromisvoorstel,
maar gaven aan uit te zien naar het ophogen van de ambities tijdens de onderhandelingen
met het Europees Parlement.

Vanwege een minderheid voor directe uitbreiding van scope naar schepen vanaf 400 bruto
tonnage (GT), heeft Nederland voorgesteld om dit gefaseerd uit te breiden. Wel is
directe uitbreiding van de Monitoring Rapportage en Verificatie (MRV)-verordening
naar 400 GT bereikt. Dit is nuttig voor het verkrijgen van monitoringdata als onderbouwing
van uitbreiding van de scope binnen FuelEU en voor de herziening in FuelEU. Positief
is in dit opzicht dat de evaluatie van de herziening is vervroegd van begin 2030 naar
eind 2027 en dat hierin specifiek de scope-kwestie is benoemd. Herziening MRV-verordening
verloopt via Milieuraad.

De inzet van het Europees Parlement is nog onduidelijk. De trilogen zullen naar verwachting
dit najaar aanvangen. Stemming in de TRAN Commissie van het Europees Parlement staat
voor nu gepland in juli. Plenaire stemming vindt naar verwachting plaats in september.

Refuel Aviation

De definitie van duurzame brandstoffen is uitgebreid om zo beter in lijn te zijn met
de bestaande definitie van duurzame brandstoffen uit de Richtlijn Hernieuwbare Energie
(RED). Het gebruik van voedsel- en voedergewassen blijft uitgesloten en low carbon
waterstof is toegevoegd aan de lijst toegestane grondstoffen.

Tijdens de onderhandelingen is het gelukt om de doelstelling in 2030 op te hogen van
5% naar 6%. De doelstelling blijft daarmee wel lager dan de nationale doelstelling
van 14% in 2030. Het is niet gelukt om tijdens de onderhandelingen de ruimte te creëren
om nationaal een hogere bijmengverplichting in te voeren. Hiervoor was het krachtenveld
al langere tijd ongunstig t.o.v. de Nederlandse positie, zoals eerder met uw Kamer
gedeeld.

Voor de subdoelstelling van synthetische kerosine is het wel gelukt om tijdelijk de
flexibiliteit te krijgen om nationaal een hogere bijmengverplichting in te voeren.
Hierdoor kan Nederland al eerder inzetten op de productie van synthetische kerosine.

De trilogen zullen naar verwachting dit najaar aanvangen. Stemming in de TRAN Commissie
van het Europees Parlement heeft eind juni plaatsgevonden. Opvallend hierbij is dat
de TRAN Commissie in haar voorstel de bijmengverplichting vanaf 2035 wezenlijk verhoogt
t.o.v. het Commissievoorstel. De TRAN Commissie is daarmee ook ambitieuzer dan de
Raad en hun voorstel ligt meer in lijn met het Nederlandse ambitieniveau. In juli
zal een plenaire stemming plaatsvinden over dit voorstel.

AFIR

Met het akkoord op het AFIR-voorstel wordt een dekkend Europees netwerk aan alternatieve
laad-en tankinfrastructuur gerealiseerd.

Het kabinet is tevreden dat er bindende doelstellingen voor de uitrol van alternatieve
laad- en tankinfrastructuur opgenomen zijn. Hiermee wordt een belangrijke impuls gegeven
aan de realisatie van een EU-dekkend netwerk.

Het kabinet is tevreden dat de flexibiliteit voor lidstaten om af te wijken van deze
bindende doelstellingen beperkt is gebleven. In het kader van trajecten met een lage
verkeersintensiteit, 10.000 voertuigen per dag, is er voor lidstaten de flexibiliteit
om op laadcapaciteit af te schalen, en bij een verkeersintensiteit van minder dan
4.000 voertuigen per dag kan ook afgeschaald worden op afstand tussen laadinfrastructuur.
Het aantal trajecten waarop deze flexibiliteit van toepassing zou kunnen zijn beslaat
slechts een klein deel van het Europese netwerk, en geen van deze trajecten bevinden
zich in Nederland.

Het is daarnaast positief dat er bindende doelstellingen zijn opgenomen voor het realiseren
van laadinfrastructuur voor zware voertuigen (HDV). Ondanks dat Nederland een voorkeur
had voor ambitieuzere doelstellingen is Nederland van mening dat het realiseren van
een basisnetwerk voor HDV van groter belang is. Een aanzienlijke groep lidstaten heeft
ook hier flexibiliteit bedongen voor trajecten met een lage verkeerintensiteit.

Het aangenomen compromis stelt daarnaast voor een basisnet voor waterstoftankinfrastructuur
te realiseren door verplichtingen mee te nemen voor het TEN-T netwerk in 2030 (elke
200 km een waterstofstation met een capaciteit van 700 bar).

De inzet van het Europees Parlement is nog niet vastgesteld. Naar verwachting zullen
de trilogen in september aanvangen. Het ligt in de lijn der verwachting dat het EP
een hogere ambitie zal hebben dan de Raad.

ECOFIN

Tijdens de Ecofinraad van 15 maart jl. is overeenstemming bereikt over een algemene
oriëntatie ten aanzien van het voorstel voor een verordening voor een mechanisme voor
koolstofcorrectie aan de grens (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)11. Op 22 juni heeft het Europees Parlement (EP) een positie ingenomen. Nu bij de Milieuraad
ook een akkoord is bereikt over het afbouwpad van de gratis allocatie van CBAM-sectoren
kunnen de trilogen starten. Tijdens de Ecofinraad van 17 juni jl. stond een voortgangsverslag
over de herziening van de Richtlijn Energiebelastingen (Energy Taxation Directive,
ETD) als hamerstuk geagendeerd12.

Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)

Het laatste punt waar de Raad nog geen akkoord op had bereikt, was het tempo van de
uitfasering van gratis rechten voor CBAM-sectoren. Dit is namelijk onderdeel van de
ETS-richtlijn, die bij de Milieuraad van 28 juni jl. op de agenda stond (zie ook onder
ETS). In de algemene oriëntatie die is overeengekomen tijdens deze Milieuraad is opgenomen
om gratis ETS-rechten voor CBAM-sectoren geleidelijk te beëindigen, over een periode
van tien jaar tussen 2026 en 2035. In vergelijking met het Commissievoorstel heeft
de Milieuraad, op verzoek van een grote groep lidstaten, gekozen voor een langzamere
vermindering van gratis ETS-rechten aan het begin en een versnelde vermindering van
gratis ETS-rechten aan het einde van deze periode van 10 jaar. Dit om het risico op
exportlekkage meer te beperken. Tevens is opgenomen dat er speciale aandacht wordt
gegeven aan ondersteuning voor het koolstofarm maken van de CBAM-sectoren via het
Innovatiefonds. Tot slot heeft de Milieuraad de Commissie verzocht de impact van de
CBAM te monitoren, waarbij ook het risico op koolstoflekkage op exportmarkten wordt
meegenomen, en te beoordelen of aanvullende maatregelen nodig zijn.

Tijdens het tweeminutendebat Fit for 55 – CBAM en ETS van 6 april d.d. (Handelingen
II 2021/22, nr. 69, item 3) zijn een aantal moties die zien op de CBAM aangenomen13. Het kabinet zal hieronder terugkomen op deze moties.

De motie van het lid Boucke14 heeft de regering verzocht te onderzoeken in welke sectoren de gratis emissierechten
versneld kunnen worden afgebouwd, bijvoorbeeld sectoren die een relatief lager exportlekkagerisico
hebben en in deze sectoren versnelde afbouw te bepleiten in Europees verband. De CBAM
zal gratis allocatie vervangen als instrument om koolstoflekkage te voorkomen. Deze
vervanging is wenselijk omdat gratis allocatie op termijn steeds minder effectief
wordt als instrument om koolstoflekkage te voorkomen als gevolg van het dalende plafond
van het EU ETS en de daaruit voortvloeiende beperktere beschikbaarheid van gratis
rechten. Daarnaast zorgt de CBAM als alternatief voor gratis allocatie voor een sterker
prijssignaal en dus voor een sterkere prikkel om te investeren in CO2-reductie, niet alleen voor EU-producenten maar ook wereldwijd. Door de voorgestelde
CBAM-vormgeving in combinatie met de uitfasering van gratis ETS-rechten voor CBAM-sectoren
ontstaat een risico op koolstoflekkage op exportmarkten buiten de EU. Onder meer om
een beeld te krijgen van het koolstoflekkagerisico op exportmarkten, heeft het Ministerie
van Financiën onderzoeksbureau Trinomics voorafgaand aan publicatie van het Commissievoorstel
voor een CBAM gevraagd te onderzoeken wat de nationale effecten zouden zijn van de
invoering van een CBAM15. Trinomics concludeerde dat bij het voorstel van de Commissie in Nederland vooral
de ijzer- en staalsector en de kunstmestindustrie een concurrentienadeel ondervinden
op de markt buiten de EU en in de latere jaren van de uitfasering van gratis rechten
een verhoogd risico lopen op koolstoflekkage op exportmarkten. De combinatie van hoge
koolstofkosten door hoge CO2-intensiteit die vooralsnog kenmerkend is voor productie in deze sectoren en de relatief
grote exportvolumes veroorzaken dit verhoogde risico. De elektriciteitssector ontvangt
geen gratis rechten. Hoewel voor Nederland het risico op koolstoflekkage op exportmarkten
voor de cementsector beperkt lijkt, is dit in andere delen van de EU anders, ook omdat
de handelsstromen op Europees niveau van elkaar verschillen. Daardoor is het Europese
krachtenveld op dit punt divers. Nederland heeft tijdens de onderhandelingen over
de CBAM de Commissie gevraagd om de te verwachten ontwikkeling van de omvang van het
exportlekkagerisico in kaart te brengen, mede in het licht van het gekozen afbouwpad
van gratis ETS-rechten voor CBAM-sectoren. Zo is in de algemene oriëntatie die is
overeengekomen op de Ecofinraad van 15 maart opgenomen dat de Commissie de CBAM voor
1 januari 2026 moet evalueren en daarbij ook informatie moet verzamelen die noodzakelijk
is om het toepassingsgebied van de CBAM zo snel mogelijk uit te breiden tot indirecte
emissies en tot andere sectoren waarvoor een risico van koolstoflekkage bestaat. Het
verslag van de Commissie moet een beoordeling bevatten van het effect van de CBAM
op koolstoflekkage, onder meer in verband met export. Daarnaast is in de algemene
oriëntatie van de Ecofinraad opgenomen dat de Commissie voor 1 januari 2028, en daarna
om de twee jaar, een verslag indient over de toepassing van de CBAM met o.a. een beoordeling
van het effect van de CBAM op koolstoflekkage, onder meer in verband met uitvoer,
op de betrokken sectoren en, in voorkomend geval, op downstreamsectoren die hun goederen
als inputs gebruiken. Het kabinet steunt deze bepalingen om zicht te krijgen op de
verdere ontwikkeling van het koolstoflekkagerisico op exportmarkten en zal tijdens
de trilogen inzetten op het behoud van deze bepalingen. Nederland heeft verder altijd
aangegeven dat differentiatie tussen sectoren, waarbij sommige sectoren sneller gaan
dan was voorgesteld door de Commissie, ook een optie is. Gezien het lastige krachtenveld
in de Raad, is het echter niet haalbaar gebleken deze differentiatie door te voeren
in de algemene oriëntatie die is overeengekomen tijdens de Milieuraad van 28 juni
jl.

De motie van de leden Erkens en Bontenbal16 heeft de regering verzocht om in de onderhandelingen over Fit for 55 proactief te
handelen om weglek van export en CO2 te voorkomen en om het Commissievoorstel te steunen om dit te bereiken via het Moderniseringsfonds,
het Innovatiefonds en de voorgestelde uitfaseerperiode van gratis rechten. Zoals ook
in voorgaande Kamerbrief over de stand van zaken van het Ff55-pakket is aangegeven,
is het risico op koolstoflekkage op exportmarkten ook voor het kabinet een aandachtspunt.
Daarbij lijken vooral het Innovatiefonds en de geleidelijke uitfaseerperiode van gratis
rechten de meest logische route, zoals ook hierboven is aangegeven. De specifieke
doelstelling en vormgeving van het Innovatiefonds sluiten namelijk het beste aan bij
bovengenoemde doelstelling. In het vervolg van de onderhandelingen, tijdens de trilogen,
zal het kabinet zich verder inzetten hiervoor, conform motie van de leden Erkens en
Bontenbal.

De motie van de leden Kröger en Thijssen17 verzoekt de regering te onderzoeken in hoeverre de invoering van CBAM een obstakel
vormt voor ontwikkelingslanden en welke oplossingsrichtingen hiervoor zijn. Zoals
aangegeven in het BNC-fiche over het Commissievoorstel voor een CBAM18 heeft de Europese Commissie een Impact Assessment laten uitvoeren waarin de verwachte
effecten op minst ontwikkelde landen worden geanalyseerd. In het geheel bezien is
de export van producten die vooralsnog onder de voorgestelde CBAM-verordening zullen
vallen vanuit minst ontwikkelde landen naar de EU beperkt. Wel zijn de kosten om aan
CBAM vereisten te voldoen naar verwachting relatief hoger voor overheden en bedrijven
in minst ontwikkelde landen. Het is niet wenselijk om bepaalde derde landen, inclusief
ontwikkelingslanden, onder de CBAM-verordening gunstiger te behandelen dan andere
derde landen omdat dit contraproductief kan werken voor de klimaatdoelstelling. Het
uitzonderen van landen kan tot de perverse prikkel leiden om energie-intensieve productie
te verplaatsen naar deze landen. Het geniet de voorkeur om ontwikkelingslanden en
minst ontwikkelde landen gericht te ondersteunen bij de invoering van de CBAM. Die
ondersteuning kan bestaan uit vormen van technische assistentie, overdracht van technologieën,
ondersteuning van de opbouw van CO2-arme productiecapaciteit en financiële ondersteuning. Het kabinet heeft tijdens de
onderhandelingen in de Raad aangegeven dat het van belang is dat de Commissie in de
uitwerking en uitrol van CBAM deze landen ondersteunt. De exacte consequenties van
de CBAM-verordening voor ontwikkelingslanden zullen afhankelijk zijn van de definitieve
vormgeving en implementatie. De transitieperiode (2023–2026) en de evaluatie die voorzien
is, kunnen helpen dit in kaart te brengen. Zo is in de algemene oriëntatie die is
overeengekomen op de Ecofinraad van 15 maart jl. opgenomen dat het effect van de CBAM
op de internationale handel en op ontwikkelingslanden en de minst ontwikkelde landen
door de Commissie moet worden meegenomen in de evaluatie van de CBAM en in regelmatig
verslag over toepassing van de verordening. Het kabinet zal tijdens de trilogen binnen
de Raad blijven inzetten op het rekening houden met de effecten voor ontwikkelingslanden
en minst ontwikkelde landen. Ten slotte doen verschillende organisaties, zoals de
Wereldbank en de European Centre for Development Policy Management met financiering van Nederland, doorlopend onderzoek naar de gevolgen van de CBAM
minst ontwikkelde landen steeds scherper te krijgen. Het kabinet zal ook blijven inzetten
op meenemen van belangen van minst ontwikkelde landen in relevante internationale
organisaties zoals de Wereldbank, de OESO en discussies binnen de Wereldhandelsorganisatie.
Hiermee geef ik uitvoering aan de motie van de leden Kröger en Thijssen.

Het kabinet heeft motie van de leden Thijssen en Kröger19 waarin de regering wordt verzocht te onderzoeken wat de gevolgen zijn van inclusie
van de chemische sector in CBAM inmiddels opgepakt. Het kabinet is bezig met het uitzetten
van dit onderzoek. In een volgende Kamerbrief over de stand van zaken van het Ff55-pakket
zal uw Kamer hierover verder worden geïnformeerd.

Tot slot heb ik in het Commissiedebat Milieuraad van 22 juni jl. toegezegd uw Kamer
een update te geven van de ontwikkelingen in het EP. Het EP heeft op 22 juni jl. een
standpunt ingenomen ten aanzien van de CBAM. Het EP pleit o.a. voor de infasering
van de CBAM in 2027 en een uitfasering van gratis rechten in 2032. Daarnaast is het
EP voorstander van uitbreiding van de reikwijdte van de CBAM naar organische chemicaliën,
kunststoffen, waterstof en ammoniak, evenals indirecte emissies. Ook zet het EP in
op een gecentraliseerde Europese CBAM-autoriteit. De trilogen zullen naar verwachting
op korte termijn starten.

Energy Taxation Directive (ETD)

Tijdens de Ecofinraad van 17 juni jl. (Kamerstuk 21 501-07, nr. 1864) stond een voortgangsverslag over de herziening van de ETD als hamerstuk op de agenda.
Tot nu toe is met name op technisch niveau gesproken over het voorstel. De huidige
energiecrisis heeft geleid tot verlagingen van de tarieven van energiebelastingen
in de meeste lidstaten. Veel lidstaten zijn daarom op dit moment terughoudend over
een aanscherping van de ETD. In het voortgangsverslag is een overzicht gegeven van
het verloop van de technische besprekingen. In het voorgangsverslag wordt het Tsjechisch
voorzitterschap geadviseerd verder te gaan met de technische behandeling van onderdelen
van het voorstel.

In het algemeen plaatsen lidstaten vraagtekens bij verschillende aspecten van het
voorstel, zoals de verhoging van de minimumtarieven en de lastenverzwaring die dit
met zich meebrengt voor veel van de andere lidstaten, de zogenoemde «ranking» en de
verplichting om binnen een categorie in de ranking één uniform tarief te hanteren,
het belasten van nieuwe energieproducten zoals biomassa en hout en de indexatie van
de minimumtarieven. Daarnaast vragen veel lidstaten, waaronder Nederland, aandacht
voor de samenhang met andere onderdelen van het Ff55-pakket, zoals bij de transportsector
(lucht- en scheepvaart), industrie en huishoudens. Nederland, gesteund door een aantal
andere landen, heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de herziening van
de ETD.

Het aankomend Tsjechisch voorzitterschap heeft aangegeven de onderhandelingen over
de ETD te zullen voortzetten. Gegeven de uiteenlopende standpunten op veel van de
onderdelen van het voorstel en de huidige situatie op de energiemarkt is op dit moment
de verwachting dat onder het Tsjechisch voorzitterschap nog geen akkoord zal worden
bereikt op het voorstel.