Brief regering : Voortgang implementatie van het Verbeterplan n.a.v. de evacuatieoperatie vanuit Afghanistan

Nr. 914
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN DEFENSIE EN DE STAATSSECRETARIS
VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juli 2022

Uw Kamer heeft op 16 december 2021 het rapport van Crisisplan BV naar de evacuatie
uit Afghanistan, samen met de kabinetsreactie, ontvangen (Kamerstuk 27 925, nr. 882). Met het rapport gaf het kabinet uitvoering aan de motie van de leden Kuzu en Simons
(Kamerstuk 27 925, nr. 817), de moties van het lid Van Wijngaarden c.s. (Kamerstuk 27 925, nrs. 818 en 819) en de motie van het lid Simons (Kamerstuk 27 925, nr. 851).

Zoals het kabinet per brief van 16 december 2021 aankondigde, is het kabinet direct
aan het werk gegaan met de verbeterpunten die in het rapport benoemd staan. Het rapport
helpt het kabinet beter toegerust te zijn voor toekomstige crises. Niet alleen wordt
de crisisparaatheid vergroot maar deze wordt ook na elke crisis weer tegen het licht
gehouden.

Belangrijke elementen in de opvolging van de aanbevelingen van Crisisplan zijn de
structurele versterking van de crisisorganisatie van Buitenlandse Zaken met de oprichting
van een Departementaal Crisiscentrum (DCC) met een vaste bezetting tot 8 fte. Ook
is gewerkt aan verbeteringen op het gebied van informatiestromen. Bijvoorbeeld de
investeringen die Buitenlandse Zaken en Defensie doen in beveiligde informatieverbindingen
om te borgen dat het in tijden van crisis mogelijk blijft om via beveiligde verbindingen
te communiceren. En het beter voor het voetlicht krijgen van de situatie ter plaatse
door op meer momenten beelden uit te wisselen tussen de posten in het buitenland en
Den Haag, en vaker gezamenlijk scenario’s te doorlopen.

Ten aanzien van het verbeteren van de voorbereiding en uitvoering van een evacuatie
heeft Defensie verbeteringen doorgevoerd in de registratie van lokale medewerkers
in missiegebieden en is Defensie van plan te investeren in vervanging en uitbreiding
van tactische luchttransportcapaciteit. Ook wordt de crisisstructuur van Nederland
Wereldwijd – het contactcenter van Buitenlandse Zaken – verder uitgewerkt om beter
voorbereid te zijn op situaties waarin weer veelvuldige inzet van belteams nodig is.
En hebben de partijen in de migratieketen aanpassingen gedaan in voorlichting aan
evacuees om tijdige en realistische voorlichting te geven over wat hen in Nederland
te wachten staat.

Met voorliggende brief brengt het kabinet verslag uit van de voortgang op deze en
andere verbeterpunten. De adviezen en suggesties die Crisisplan in het rapport doet
en de opvolging die daaraan is en wordt gegeven, zijn weergegeven in de bijlage bij
deze brief.

Het rapport van Crisisplan bevat de eerste lessen die getrokken kunnen worden uit
het verloop van de evacuatie. 1 april 2022 is een externe en onafhankelijke onderzoekscommissie
gestart die nader onderzoek doet naar de evacuatieoperatie vanuit Kaboel. Deze commissie
zal uiterlijk 31 mei 2023 zijn rapport uitbrengen.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

De Minister van Defensie,
K.H. Ollongren

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg

Bijlage

Het rapport van Crisisplan bestaat uit drie onderdelen: 1. crisisbesluitvorming en
informatiestromen, 2. detectie van een crisis en 3. de voorbereiding en uitvoering
van de evacuatie uit Afghanistan. Crisisplan heeft per onderdeel aanbevelingen geformuleerd
die door de betrokken ministeries ter harte zijn genomen om beter toegerust te zijn
voor een volgende crisis. Hieronder wordt ingegaan op de aanbevelingen en de opvolging
die daaraan is en wordt gegeven.

Crisisbesluitvorming en informatiestromen

Crisisplan concludeert dat de bezetting van de crisisorganisatie van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken in vergelijking met andere departementale crisisorganisaties
heel beperkt is en adviseert deze te versterken, ook door mensen met crisiservaring
blijvend bij crisissituaties te betrekken. Crisisplan beveelt daarnaast aan het Departementaal
Handboek bij te werken en bij te houden. Het adviseert de wijze waarop de nationale
crisisbeheersingsstructuur kan worden geïnitieerd opnieuw te bezien en indien mogelijk
te verduidelijken en/of aan te scherpen, evenals een verduidelijking van de politieke
besluitvormingsstructuur. Tot slot adviseert het ten aanzien van de informatiestromen
om de beveiligde informatiecircuits te verbeteren, de crisisvergadertechniek te verduidelijken
en het situationeel inzicht te vergroten.

Versterken van de crisisorganisatie BZ

Om toegerust te zijn voor een volgende crisis, heeft Buitenlandse Zaken met een deel
van de in het coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) opgenomen middelen ter versterking van het postennet, prioriteit gegeven aan het
structureel en significant verhogen van de bezetting van het crisisteam. Buitenlandse
Zaken implementeert een structurele versterking van de crisisorganisatie met de oprichting
van een Departementaal Crisiscentrum (DCC) met een vaste bezetting tot 8 fte, onder
leiding van een vrijgestelde Centrale Crisiscoördinator. Met de bezetting van het
DCC wordt ingezet op het structureel borgen van een mix van interne en externe deskundigheid
en ervaring op het gebied van crisisbeheersing.

Ook worden mensen met crisiservaring, in lijn met wat Crisisplan aanbeveelt, blijvend
betrokken bij crisissituaties, zodat zij vanuit hun ervaring kunnen adviseren en bijstaan.
Na de Afghanistancrisis heeft Buitenlandse Zaken een «flexibele schil» opgezet, waarmee
blijvend gebruikgemaakt wordt van de inzet van medewerkers die reeds in andere crises
hebben gefunctioneerd (waaronder COVID-19, Afghanistan, Libanon, MH17, Syrië). Deze
flexibele schil maakt het mogelijk dat medewerkers die onderdeel waren van de crisisorganisatie,
maar dat inmiddels niet meer zijn of van functie zijn gewisseld, toch ingezet kunnen
worden bij een nieuwe crisis. Deze aanpak is recentelijk toegepast bij het uitbreken
van de Oekraïne-crisis, waarbij (een deel van) het crisisteam bestond uit collega’s
die reeds in eerdere crises, zoals Afghanistan, hebben meegedraaid. Ook andere medewerkers
van de flexibele schil, die hiertoe zijn en worden opgeleid, worden ingezet om zo
nodig tijdelijk – bijvoorbeeld bij een grote crisis – het DCC verder op te schalen.

Daarnaast versterkt de departementale crisiscoördinator de structurele crisisparaatheid
door te voorzien in opleiding en training, evaluatie, monitoring en informatievoorziening.
Het opleidings- en trainings- en oefenaanbod voor zowel posten als directies wordt
uitgebreid en waar nodig verplicht gesteld. Ook zullen er aanzienlijk meer oefeningen
plaatsvinden. Het uitgebreide aanbod omvat trainingen, table-top-oefeningen, semi-live-crisisoefeningen en scenario-exercities (vooral in de precrisisfase).
Aandacht voor niet-wenselijke scenario’s of worst-case-scenarioplanning vormt hier
onderdeel van. Zo spoedig mogelijk na afloop van een crisis wordt een BZ-brede evaluatie
uitgevoerd, waarbij de posten actief worden betrokken. Het doel van een evaluatie
is tweeledig: verantwoording afleggen voor het optreden van de crisisbeheersingsorganisatie
tegenover de eigen organisatie en andere betrokken partijen; en het boven tafel krijgen
van lessons learned en best practices op basis waarvan verbeteringen kunnen worden aangebracht in de opzet en werkwijze
van de crisisbeheersingsorganisatie.

Om de ervaringen en lessons learned uit de Afghanistancrisis en andere crises mee te nemen in volgende crises, zijn deze
opgenomen in het departementale handboek crisisbeheersing BZ. Het regelmatig up-to-date
houden van het handboek is belegd binnen het DCC van Buitenlandse Zaken.

Verduidelijken van de te hanteren crisisbeheersingsstructuur

In het aangepaste departementale handboek crisisbeheersing BZ is opgenomen dat het
(pre)crisisberaad de noodzaak tot interdepartementale opschaling beziet. Indien hiertoe
noodzaak wordt gezien, of indien het noodzakelijk is de bestaande opschaling te heroverwegen
of op te schorten, kan de ambtelijke leiding dit tijdens de (pre)crisisfase aan de
bewindspersoon voorstellen.

In lijn met het nationaal handboek crisisbesluitvorming kan de nationale crisisstructuur
worden ingezet bij (dreigende) situaties in het buitenland met (mogelijke) gevolgen
voor Nederland. Ook kan deze crisisstructuur worden geactiveerd bij situaties in een
conflictgebied met gevolgen voor Nederland. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken
heeft een bijzondere rol in deze situaties. Andere ministeries kunnen ook betrokken
zijn omdat zij een specifieke (eerste) verantwoordelijkheid hebben, of vanwege hun
inhoudelijke kennis, expertise of middelen (bijstand).

Iedere Minister of Staatssecretaris kan de Minister van Justitie en Veiligheid verzoeken
de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCB) in vergadering bijeen te roepen.
De voorzitter van de Commissie besluit over het verzoek in overeenstemming met de
Minister-President en na overleg met de Minister of Staatssecretaris, die als eerste
verantwoordelijk is voor de aangelegenheid waarop het verzoek betrekking heeft. Of
ten aanzien van een crisis in het buitenland daadwerkelijk wordt opgeschaald, kan
afhangen van specifieke omstandigheden. In alle gevallen vindt besluitvorming en verslaglegging
hierover op transparante wijze plaats.

Politieke besluitvorming

In de voorafgaande paragraaf is het besluitvormingstraject ten aanzien van nationale
opschaling beschreven. De ministerraad wordt zo spoedig mogelijk geïnformeerd over
het besluit van de politieke besluitvormingsstructuur. Deze structuur hangt af van
specifieke omstandigheden. Zo is in 2014 is besloten voor de MH17-crisis op te schalen
naar de nationale crisisstructuur en de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCB),
terwijl voor de oorlog in de Oekraïne is besloten de besluitvorming te laten plaatsvinden
binnen de Raad voor Veiligheid en Inlichtingen, in speciale samenstelling (RVI-OEK).
Tijdens de Afghanistancrisis vond op basis van de genoemde overwegingen besluitvorming
plaats door individuele bewindspersonen, al dan niet in intensief overleg met één
of meer van de meest betrokken bewindspersonen. Naar aanleiding van de aanbeveling
van Crisisplan zal Buitenlandse Zaken een toekomstige keuze voor opschaling explicieter
vastleggen en interdepartementaal terugkoppelen, zo is ook vastgelegd in het aangepaste
departementale handboek crisisbeheersing BZ.

Crisisplan beveelt daarnaast aan dat de ambtelijke leiding bewindslieden zou kunnen
adviseren detailbemoeienis achterwege te laten tijdens een crisis. In het departementale
en nationale crisishandboek zijn ten aanzien van de crisisstructuur de rollen en verantwoordelijkheden
van bewindspersonen vastgelegd. Daarin staat dat de bewindspersoon als politiek eindverantwoordelijke
in alle crisisfasen besluit over beslispunten die door de ambtelijke leiding worden
voorgelegd. Daarbij is nu ook in het departementale crisishandboek opgenomen dat de
ambtelijke leiding het gesprek voert met de politieke leiding ten aanzien van de mate
van betrokkenheid en hen daarover zal adviseren.

Verbeteren van de informatiedeling

Beveiligde informatiecircuits

Zoals Crisisplan vaststelt, was het tijdens de crisissituatie in Afghanistan niet
altijd mogelijk om via een beveiligde verbinding te communiceren. Gedurende de evacuatie
van de post zijn de e-mailservers meegenomen naar het vliegveld en waren de e-mailaccounts
tijdelijk offline. Om te borgen dat het in tijden van crisis mogelijk blijft om via
beveiligde verbindingen met medewerkers op posten te communiceren, investeert Buitenlandse
Zaken een deel van de in het coalitieakkoord opgenomen middelen ter versterking van
het postennet in beveiligde informatieverbindingen. Zo past Buitenlandse Zaken zijn
ICT-architectuur aan door de afhankelijkheid van e-mailservers op de posten te reduceren.
Buitenlandse Zaken centraliseert hiervoor de servers op drie stabiele locaties. Randvoorwaardelijk
is de lopende implementatie van een netwerk met een hogere bandbreedte. De afronding
van het nieuwe netwerk is voor eind 2022 gepland, waarbij hoogrisicoposten (posten
in bijvoorbeeld Bagdad en Tripoli) voorrang krijgen. Ook komt er op meer plaatsen
een ICT-noodvoorziening die ingezet kan worden indien lokale overheden het internet
buiten gebruik stellen. En ten slotte versterkt het ministerie de capaciteit om cyberaanvallen
beter te kunnen detecteren.

Crisisvergadertechniek

Met betrekking tot het efficiënt en effectief delen van informatie in een gremium
waar functionarissen met verschillende achtergronden bij elkaar komen, stelt Crisisplan
dat dit een speciale vergadertechniek vereist. Crisisplan benoemt dat het belangrijk
is dat alle deelnemers begrijpen hoe de gehanteerde techniek werkt, en dat het de
aanbeveling verdient op nationaal niveau te doordenken of één crisisvergadertechniek
wenselijk is en of dit dan de BOB-methode zou moeten zijn.

Met de BOB-methode worden vergaderingen gevoerd aan de hand van het beeld, de oordeelsvorming
en de besluitvorming. De BOB-methode wordt inmiddels enkele jaren bij diverse crises
toegepast en heeft haar meerwaarde bewezen. Met name bij aanvang van een crisis blijkt
deze methode waardevol, omdat in die gevallen een onderscheid tussen wat feitelijk
bekend is (beeldvorming), en hoe dit te duiden (oordeelsvorming), duidelijk van elkaar
gescheiden moeten worden. Vaak zijn aan het begin van een crisis de feiten onvoldoende
duidelijk of bekend bij eenieder en bestaat het risico dat op basis van (verkeerde)
aannames wordt gehandeld. Met de BOB-methode wordt geprobeerd dit te ondervangen.
De BOB-methode biedt ook ruimte om nieuwe onverwachte informatie voor het voetlicht
te brengen en mee te nemen in de oordeels- en besluitvorming. In het aangepaste departementale
handboek crisisbeheersing BZ wordt deze functie van de «beeldvormingsfase» in het
crisisberaad expliciet gemaakt.

Hoewel bij het verdere verloop van een crisis ook gebruik zou kunnen worden gemaakt
van andere crisisvergadermethoden, blijkt de BOB-methode ook in latere fasen een nuttig
kader te bieden. Indien een crisis langer duurt, wordt bij beeldvorming meer gekeken
naar wat er is veranderd. En wordt bij oordeelsvorming meer stilgestaan bij het bespreken
van de opvolging van eerder genomen besluiten. Deze verandering in de onderdelen «beeldvorming»
en «besluitvorming» is ter verduidelijking nu expliciet opgenomen in het departementale
handboek crisisbeheersing BZ.

Naar aanleiding van de aanbeveling van Crisisplan is een nieuwe weging gemaakt en
is besloten om – vanwege bovenstaande redenen – de BOB-methode te blijven hanteren.
Het gebruik van deze methode sluit ook aan bij de methode die interdepartementaal
wordt gebruikt, waaronder bij het Nationaal CrisisCentrum (NCC). Zodoende draagt dit
ook bij aan een uniforme en efficiënte structuur van crisisberaden indien meerdere
departementen aan het beraad deelnemen. Om de effectiviteit van deze methode verder
te vergroten, wordt hiermee vaker geoefend en getraind bij Buitenlandse Zaken. Tevens
wordt bij aanvang van een nieuwe crisis herhaald wat de methode inhoudt.

Situationeel inzicht

Op het gebied van informatiedeling vraagt Crisisplan ook aandacht voor het omgaan
met situationeel inzicht. Crisisplan stelt dat de beleidsdomeinen van Buitenlandse
Zaken en Defensie een fundamentele uitdaging kennen met betrekking tot de kloof tussen
de politiek-ambtelijke realiteit in Den Haag en de realiteit van hen die in gevaarzones
moeten functioneren. Het verkrijgen van situationeel inzicht, inclusief de verschillende
percepties daarvan, wordt door Buitenlandse Zaken gerealiseerd door de opzet van een
crisisoverleg conform de BOB-methode. Een crisisoverleg begint altijd met het verkrijgen
van een gezamenlijk beeld van de situatie. Het beeld van de posten in het buitenland,
de situatie ter plaatse, is daarin een essentieel onderdeel. Uiteindelijk gaat het
om een totaalbeeld van het beeld van de posten, het beeld van de inlichtingendiensten,
informatie van internationale partners, alsmede het beeld dat er in Nederland is.
Door het uitwisselen van die beelden aan het begin van het crisisoverleg, wordt geborgd
dat er een gedeeld beeld is op basis waarvan vervolgens tot oordeelsvorming en besluitvorming
overgegaan kan worden.

Ter versterking van het situationeel inzicht worden betrokken posten ook buiten de
beraden om verzocht input te leveren voor het algemene beeld ten behoeve van de bewindspersonen.
Tijdens de oorlog in Oekraïne gebeurde dit in de eerste maanden op dagelijkse basis.

In situaties waar er sprake is van een plotselinge onvoorspelbare situatie, en er
geen ruimte meer is voor overleg tussen de post en de politiek-ambtelijke lijn, is
nadrukkelijk beslisruimte neergelegd op de post. Indien de Brigade Speciale Beveiligingsopdrachten
(BSB) van de Koninklijke Marechaussee zorgt voor de beveiliging van de post, kan deze
de postleiding ook van adviezen met betrekking tot persoonlijke veiligheid voorzien.

Detectie

Crisisplan stelt dat een tijdige detectie van een sluimerende crisis een van de grootste
uitdagingen is voor het domein van veiligheids- en crisismanagement. Crisisplan heeft
de vraag geprobeerd te beantwoorden hoe betrokken ministeries zich ondanks die constatering
beter kunnen voorbereiden om crises die moeilijk of niet voorstelbaar zijn tijdig
te herkennen. Het rapport geeft enkele suggesties die de kans op tijdige herkenning
kunnen vergroten.

Inzichtelijk maken van meer soorten scenario’s

Crisisplan doet de suggestie om ook niet-wenselijke scenario’s expliciet te overwegen
en daar indicatoren voor te formuleren. In het departementale handboek crisisbeheersing
BZ is het aspect van niet-wenselijke scenario’s of worst-case-scenarioplanning opgenomen.
Met name in zogenoemde triggerdocumenten is hier aandacht voor. In deze documenten
worden scenario’s en sleutelmomenten – ook wel ook wel precursor events; gebeurtenissen of incidenten die duiden op een mogelijkheid van een scenario dat
absoluut moet worden vermeden – gekoppeld aan acties of mitigerende maatregelen. Indien
zo’n scenario of moment zich voordoet, worden acties of mitigerende maatregelen genomen.
Ook wordt besproken of er sprake is van een verergerd scenario. In dat geval worden
direct additionele mitigerende maatregelen genomen.

De triggerdocumenten worden in samenspraak tussen Den Haag en de post ten tijde van
een crisis wekelijks besproken en geactualiseerd. Tegenwoordig wordt het triggerdocument
ook voorafgaand aan een crisisberaad in kleiner verband tussen relevante directies
en de post(en), eventueel aangevuld met aanwezigheid van andere ministeries, uitvoeriger
besproken. Door dit in kleiner verband te doen en meer tijd te nemen, wordt de specialistische
kennis van het departement en het situationeel inzicht van de posten gecombineerd.

Om de aandacht voor de niet-wenselijke scenario’s en worst-case-scenarioplanning sterker
in te bedden, wordt dit ook onderdeel van de opleidingen, trainingen en oefeningen
die verzorgd zullen worden ten behoeve van verdere versterking van de BZ-crisisgereedstelling.
Om ook de bewindspersonen hierin mee te nemen worden tijdens een (pre)crisis vaker
inhoudelijke bijeenkomsten of andere vormen van informatie-uitwisseling georganiseerd,
waarbij strategisch over onder meer de beeldvorming, aannames, duiding en handelingsperspectieven
wordt overlegd.

Crisisplan benoemt daarnaast dat voor de detectie van een crisis het ook belangrijk
kan zijn de posities van «afwijkende landen» te bestuderen, en te bespreken waarom
«wij» niet zouden doen wat «zij» doen. Dit kan helpen bij het vormen van scenario’s
die mogelijk niet in eerste instantie zijn meegenomen. Naar aanleiding van deze aanbeveling
worden posten in landen die doorgaans niet behoren tot gelijkgestemde landen, en de
daarbij behorende regiodirecties in Den Haag, vanuit het DCC actiever bevraagd op
posities. Deze werkwijze is opgenomen in het departementale handboek crisisbeheersing
BZ.

Condities die evacuatie noodzakelijk maken

Crisisplan beveelt in het licht van de opgedane ervaringen aan verder na te denken
over de precieze condities die een evacuatie noodzakelijk maken.

Crises in het buitenland die tot een evacuatie kunnen leiden, verschillen van aard,
context en snelheid. Het besluit om te gaan evacueren is contextafhankelijk. Hierbij
kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het verschil tussen natuurrampen, oorlogshandelingen
en/of politiek geweld. Posten waarvan Buitenlandse Zaken dit nodig acht dienen te
beschikken over een uitgebreid evacuatieplan als onderdeel van de veiligheidsplannen
van de post. Voor de overige posten volstaat een basisevacuatieplan, of wordt door
Buitenlandse Zaken vastgesteld dat een evacuatieplan niet nodig is. Buitenlandse Zaken
monitort wereldwijd het veiligheidsbeeld en informeert mensen hierover via de reisadviezen.
In een pre-crisisfase wordt in samenspraak met de post verder gekeken naar de situatie
in een land. Indien nodig organiseren Buitenlandse Zaken en Defensie gezamenlijke
«validatiemissies». Daarin kunnen de (on)mogelijkheden en noodzaak van een evacuatie
nader onderzocht en uitgewerkt worden.

Buitenlandse Zaken heeft ten aanzien van de noodzaak tot evacueren ook een aantal
algemene uitgangspunten benoemd. Buitenlandse Zaken gaat bij een crisissituatie in
het buitenland uitsluitend over tot evacuatie indien de situatie levensgevaarlijk
is of naar verwachting levensgevaarlijk wordt voor de beoogde evacuees, er geen andere
mogelijkheden meer zijn om het land te verlaten (er zijn geen commerciële middelen
beschikbaar en er is geen partnerland waarmee de Nederlandse doelgroep kan worden
geëvacueerd), en het uitvoeren van een evacuatie verantwoord is gezien de veiligheidssituatie
en praktisch haalbaar is. Als lokale overheden bijvoorbeeld geen landingsrechten verlenen
zal het niet altijd mogelijk zijn om een evacuatie via de lucht uit te voeren.

De voorbereiding en uitvoering van de evacuatie uit Afghanistan

Crisisplan heeft de planning en organisatie van de evacuatie, de wijze waarop de evacuatie
is uitgevoerd, en de tijdsdruk en omstandigheden waaronder dit gebeurde geanalyseerd.
Op basis van die analyse komt het tot de volgende aanbevelingen.

Planning en organisatie

Registratie van werknemers en Nederlanders in het buitenland

Crisisplan doet de aanbeveling buitenlandse werknemers vanaf het begin van een Nederlandse
missie in het buitenland nauwkeuriger te registreren. Daartoe heeft het Ministerie
van Defensie de registratie van lokale medewerkers in missiegebieden verbeterd. Zo
zijn alle missiegebieden geïnstrueerd om standaard over te gaan tot registratie van
lokale medewerkers. Sinds 1 februari 2022 wordt lokaal ingehuurd personeel geregistreerd
volgens het afgesproken proces. Voor toekomstige missies is een standaard instructie
opgesteld. Ook wordt de registratie van lokale medewerkers in missies met terugwerkende
kracht bijgewerkt op basis van het archief. Voor Irak en Mali is dit proces reeds
respectievelijk februari en mei jl. afgerond.

Het personeel dat in dienst is van de Staat der Nederlanden en geplaatst is bij een
ambassade en personeel dat lokaal ingehuurd wordt door Buitenlandse Zaken staan geregistreerd
in de personeelssystemen van Buitenlandse Zaken. Dit geldt zowel voor uitgezonden
medewerkers als voor lokale medewerkers.

Met betrekking tot de registratie van personen beveelt Crisisplan tevens aan de registratie
van Nederlanders in het buitenland te verbeteren. Via de informatieservice van Buitenlandse
Zaken kunnen Nederlanders zich online registreren. Mensen kunnen daarbij kiezen tussen
een beperkte en een uitgebreide registratie, afhankelijk van de informatie die ze
willen ontvangen. Bij een beperkte registratie ontvangen mensen alleen informatie
over wijzigingen in het reisadvies. Via een uitgebreide registratie maakt men kenbaar
dat men in een land verblijft en meer informatie wil ontvangen van de ambassade. De
informatieservice wordt vermeld in het reisadvies en regelmatig onder de aandacht
gebracht, onder meer vanuit de posten. De reisadviezen zijn een belangrijk instrument
in het bijdragen aan de voorbereiding en zelfredzaamheid van een reiziger. Ze helpen
voorkomen dat een reiziger in nood komt en bieden handelingsperspectief als die alsnog
in de problemen komt.

Registratie van Nederlanders kan vanwege de AVG niet verplicht worden. Het is de eigen
verantwoordelijkheid van reizigers om goed voorbereid en geïnformeerd op reis te gaan.
Ook is het aan de reiziger die zich heeft aangemeld om zich eventueel weer af te melden.
Om Nederlanders aan te moedigen gebruik te maken van de informatieservice zal in aanloop
naar een crisis nog vaker via verschillende communicatiekanalen worden gewezen op
het belang van registratie via de informatieservice en ook op het uitschrijven uit
de informatieservice zodra de betrokkene niet meer in dat land verblijft.

Mogelijk te evacueren groepen

Crisisplan geeft het advies om vooraf duidelijk te hebben voor welke groepen mensen
het kabinet in tijden van een crisis een bijzondere verantwoordelijkheid regardeert.
Deze verantwoordelijkheid is afhankelijk van het type crisis dat zich voordoet. Een
crisis als gevolg van een gewelddadige machtswisseling is anders dan een crisis als
gevolg van een oorlog, een aanslag of een natuurramp. Wel zijn er groepen te identificeren
waarnaar mogelijk aandacht moet uitgaan in geval van een crisis. Daar waar van toepassing
komen deze groepen en de te nemen acties ten aanzien van deze groepen aan de orde
in (pre)crisisberaden en bijvoorbeeld ook ter voorbereiding op een evacuatie.

Indien sprake is van voorbereiding en uitvoering van evacuatie, heeft de evacuatie
van Nederlanders zoals altijd zeer hoge prioriteit. Bij een consulaire evacuatie –
een evacuatie gericht op het evacueren van Nederlanders onder regie van de Nederlandse
overheid – betreft dit personen met de Nederlandse nationaliteit, gezinsleden van
Nederlanders – de partner (huwelijkspartner, geregistreerde partner, partner met wie
een ongehuwde Nederlander een notariële akte heeft en gemeenschappelijke huishouding
voert) en de afhankelijke kinderen (ook adoptie- en stiefkinderen) – en personen die
een vergunning hebben tot rechtmatig verblijf in Nederland of een geldige vergunning
voor Aruba, Curaçao, Sint Maarten, Bonaire, St. Eustatius of Saba. Een inschatting
van de doelgroep bij een consulaire evacuatie maakt expliciet onderdeel uit van het
evacuatieplan dat aanwezig is op posten in meer risicovolle landen.

Daarnaast gaat vanzelfsprekend aandacht uit naar de evacuatie van Nederlands personeel
dat is ingezet in een (inter)nationale militaire of politiemissie. Deze groep wordt
in principe door zorg van Defensie «geëxtraheerd» uit het inzetgebied. Het overige
defensiepersoneel wordt in deze plannen meegenomen of via een regulier proces uit
het crisisgebied geëvacueerd.

In het geval van Afghanistan werd ook besloten tot evacuatie van lokaal ambassadepersoneel,
tolken die voor militaire en politiemissies hebben gewerkt, personen die onder de
motie van het lid Belhaj c.s. vielen (Kamerstuk 27 925, nr. 788) en eventuele kerngezinsleden. Momenteel worden, conform de motie van het lid Belhaj
c.s. (Kamerstuk 35 925 X, nr. 29), kaders opgesteld omtrent de eventuele evacuatie van lokale medewerkers, zowel onder
arbeidscontract als op freelancebasis, bij toekomstige militaire missies en op Nederlandse
ambassades en consulaten, waarbij ook wordt vastgelegd welke verantwoordelijkheden
de Nederlandse Staat wel of niet ten opzichte van deze personen heeft. Uw Kamer wordt
hierover zo spoedig mogelijk geïnformeerd.

Daarnaast zet het kabinet zich conform het mensenrechtenbeleid in om mensenrechtenverdedigers
en journalisten die gevaar lopen te helpen. Indien sprake is van de voorbereiding
en uitvoering van evacuatie, en als het type crisis maakt dat deze groep hoog risico
loopt en de urgentie hoog is, zal ook aandacht uitgaan naar deze groep. In dergelijke
situatie zal in eerste instantie gekeken moeten worden naar personen met een duidelijke
band met Nederland, bij voorkeur via financiering van activiteiten, en met een zichtbaar
profiel.

Indien een crisis vraagt om het bijhouden van lijsten van personen die in aanmerking
komen voor evacuatie, zoals het geval was bij de Afghanistancrisis, werkt Buitenlandse
Zaken momenteel aan een nieuw casemanagementsysteem voor Nederlanders in het buitenland.
Voor de Afghanistancrisis en evacuatie uit Afghanistan kon dit systeem nog niet ingezet
worden. Ook wordt bekeken hoe het casemanagementsysteem als model kan fungeren indien
sprake is van het evacueren van meerdere groepen.

Doordenken van evacuatiescenario’s

Crisisplan geeft het advies de evacuatiescenario’s verder uit te werken op de vraag
welke barrières zouden kunnen optreden (in termen van bereikbaarheid en toegang tot
een vliegveld bijvoorbeeld) en geeft de aanbeveling dat Buitenlandse Zaken en Defensie
kunnen overwegen hechter samen te werken in het doordenken van evacuatiescenario’s
en de bijbehorende planning voor dit soort complexe operaties.

Buitenlandse Zaken en Defensie werken nauw samen waar het gaat om evacuaties uit het
buitenland. Deze samenwerking is naar aanleiding van de ervaringen tijdens de crisis
in Afghanistan, en ook tijdens de crises in Ethiopië (eind 2021) en Oekraïne (2022),
verder geïntensiveerd. Een belangrijk onderdeel daarvan is de gezamenlijke voorbereiding
op mogelijke evacuaties. In het evacuatieplan dat beschikbaar is op de meer risicovolle
posten wordt aandacht besteed aan praktische barrières die per scenario zouden kunnen
optreden. Om onder andere deze barrières in kaart te brengen en zicht te krijgen op
hoe daar het best mee omgegaan kan worden, voeren Buitenlandse Zaken en Defensie gezamenlijk
validatiemissies uit naar de posten waar het risico op een crisis aannemelijk is en
evacuatie denkbaar zou kunnen zijn. Ook werken Buitenlandse Zaken en Defensie samen
bij relevante trainingen en oefeningen, zoals bij table-top-oefeningen, semi-live-crisisoefeningen
en scenario-exercities met bijzondere aandacht voor de posten.

Momenteel is er voor de meest risicovolle landen een uitgebreid evacuatieplanformat
in ontwikkeling dat ziet op een meer gedetailleerde uitwerking van het meest waarschijnlijke
scenario of, indien van toepassing, meerdere scenario’s. De aanwezigheid en de actualiteit
van evacuatieplannen wordt regelmatig gemonitord.

Daarnaast geeft Crisisplan aan dat in de voorbereiding op een evacuatie de overwegingen
van «gelijkgestemde landen» wellicht een minder dominante rol zouden moeten spelen.
Wat gelijkgestemde landen en andere landen voornemens zijn te doen of reeds hebben
gedaan, wordt tezamen met andere indicatoren, zoals de mate waarin de lokale autoriteiten
de situatie onder controle hebben en in hoeverre noodzakelijke voorzieningen beschikbaar
zijn, meegenomen in de besluitvorming. In sommige situaties kan het voorkomen dat
hetgeen andere landen doen zwaarder meeweegt. Bijvoorbeeld wanneer Nederland voor
essentiële veiligheidsvoorzieningen ter plaatse afhankelijk is van een bepaald land
of wanneer er met een land afspraken zijn gemaakt over evacuatie. Uiteindelijk is
het proces echter zo ingericht dat Nederland zelf op basis van alle beschikbare informatie
een integrale afweging maakt over hoe te handelen. Aan deze integrale afweging wordt
nadrukkelijker aandacht besteed in de besluitvorming.

Ondersteuningsmiddelen

Crisisplan geeft aan dat bezien moet worden of Defensie over voldoende middelen beschikt
om toekomstige evacuatieoperaties te ondersteunen. Het kabinet onderschrijft dat het
essentieel is dat militairen in de frontlinie over adequate beschermings-, transport-
en communicatiemiddelen beschikken. Uit een interne inventarisatie bij het Ministerie
van Defensie is gebleken dat tijdens de evacuatie uit Afghanistan door Defensie voornamelijk
een tekort aan strategische luchttransportcapaciteit werd ervaren. Om over voldoende
luchttransportcapaciteit te kunnen beschikken neemt Nederland deel aan internationale
samenwerkingsverbanden waarbinnen deze strategische capaciteit gepoold wordt. Bij
reguliere bedrijfsvoering heeft het samenwerken in een internationaal verband veel
voordelen. Zo zijn de deelnemende landen gezamenlijk verantwoordelijk voor de financiering
van de verwerving, het beheer, de exploitatie en de ondersteuning van de vloot. Een
nadeel van een dergelijk internationaal poulesysteem is echter dat de capaciteit op
piekmomenten – bijvoorbeeld tijdens een grootschalige internationale evacuatie – snel
overbelast is. Dit betekent dat ook geïnvesteerd moet worden in voldoende basiscapaciteit.

Met het oog op eventuele toekomstige evacuatieoperaties heeft de werkgroep strategisch
luchttransport oplossingsrichtingen voor deze tekortkoming onderzocht. Hieruit blijkt
dat investeringen in nationale luchtsteuncapaciteit nodig zijn om toekomstige evacuatieoperaties
naar behoren uit te kunnen voeren. Over de wijze waarop deze investeringen de komende
jaren worden vormgegeven, is de Kamer op 1 juni geïnformeerd via de Defensienota 2022
(Kamerstuk 36 124, nr. 1). Daarnaast heeft de Kamer op 16 juni een B-brief over vervanging van de capaciteit
tactisch luchttransport ontvangen (Kamerstuk 27 830, nr. 360). Hierin wordt aangegeven dat Defensie van plan is om vijf toestellen van het type
C-390M van Embraer te bestellen plus de simulatoren. Dit aantal is inclusief een extra
toestel naar aanleiding van de ophoging van het aantal vlieguren voor de gehele vloot.
De brief beschrijft dat de behoefte aan vlieguren stijgt van 2400 naar 4.000 uur.

Naast investeringen in luchtsteuncapaciteit zijn investeringen in beveiligde verbindingen
en infrastructuur wenselijk voor toekomstige evacuatieoperaties. Hiertoe worden mobiele
communicatiemiddelen vervangen, zodat eenheden ook in de toekomst veilig met elkaar
en internationale partners en bondgenoten kunnen blijven communiceren. Verder worden
communicatiemogelijkheden over langere afstanden verbeterd door investeringen in satellietcommunicatiecapaciteit.

Een andere vorm van ondersteuning bij evacuatieoperaties waaraan Crisisplan aandacht
besteedt, is het Union
Civil Protection Mechanism (UCPM) van de Europese Commissie. Crisisplan raadt Buitenlandse Zaken aan te verkennen
hoe het Civil Protection Mechanism, een financieringsmechanisme, behulpzaam kan zijn bij een evacuatie.

Consulaire dienstverlening is een nationale verantwoordelijkheid, maar uiteraard streeft
Nederland zoveel mogelijke naar pragmatische en praktische samenwerking met andere
EU-lidstaten. In dit kader is UCPM een instrument. Het UCPM bevordert samenwerking
op het terrein van burgerbescherming tussen de EU en lidstaten. Aandacht gaat naar
preventie van, paraatheid voor en respons op rampen en noodsituaties. Het UCPM maakt
het mogelijk om op een gecoördineerde wijze hulp en expertise van lidstaten te mobiliseren
Het UCPM wordt geactiveerd door middel van een verzoek van getroffen landen (ook buiten
de EU). In het kader van inzet via het UCPM vergoedt de EU maximaal 75% van de transport
en/of operationele kosten.

Het UCPM voorziet sinds enige jaren ook in de mogelijkheid om transport in het kader
van consulaire crises(evacuaties) mede te financieren als landen ook andere EU-burgers
mee-evacueren. Ten tijde van de Bijzondere Bijstand Buitenland in 2020 is daar door
veel lidstaten, waaronder Nederland, veelvuldig gebruik van gemaakt. De crisis in
Afghanistan was van een andere orde en betrof niet alleen consulaire evacuaties (van
Nederlandse en andere EU-burgers), maar ook overbrengingen van Afghaanse burgers.
Desalniettemin is er ook in de crisisaanpak in Afghanistan – zij het in beperktere
mate – gebruik van gemaakt.

Het blijft uiteindelijk een verantwoordelijkheid van de lidstaten om evacuaties te
organiseren. Daarbij wordt zoveel mogelijk ingezet op het delen van informatie met
andere lidstaten, op het meenemen van elkaars burgers en het eventueel gezamenlijk
organiseren van snel inzetbare teams, voorlichting en evacuaties. Met het UCPM, beoogt
de Europese Commissie een deel van die samenwerking te stimuleren.

De bereikbaarheid en respons van hulpverzoeken

Crisisplan concludeert dat vele nuttige lessen zijn geleerd tijdens de inzet van medewerkers
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, het Ministerie van Defensie en de IND in
de bereikbaarheid en respons van hulpverzoeken.

Met betrekking tot de belteams beveelt Crisisplan aan om een plan voor oprichting
en opschaling te formuleren. Ten tijde van de Afghanistancrisis heeft Nederland Wereldwijd,
het contactcenter van het Ministerie van Buitenlandse Zaken dat 24/7 bereikbaar is,
een groot gedeelte van het telefoonverkeer verzorgd. Nederland Wereldwijd (NWW) bestaat
uit een klantcontactomgeving met opgeleid personeel en managers en kan in geval van
crisis met extra capaciteit worden opgeschaald, al dan niet in samenwerking met andere
partijen. Naast deze belteams zijn er tijdens de Afghanistancrisis ook andere belteams
ingezet, die bijvoorbeeld de tolken en Afghaanse burgers begeleidden. Om te borgen
dat er in het vervolg, wanneer er weer veelvuldige inzet nodig is van belteams, voor
de verschillende doelgroepen eenzelfde werkwijze is, wordt de Nederland Wereldwijd-crisisstructuur
verder uitgewerkt.

Voor de medewerkers van de betrokken ministeries die tijdens de crisis deelnamen aan
de belteams om onder andere mensen naar de luchthaven in Kaboel te begeleiden, is
en wordt in nazorg voorzien. De bedrijfsmaatschappelijk werkers die bij Buitenlandse
Zaken en Defensie aanwezig zijn, bieden onafhankelijke en professionele hulp en zorg
aan alle medewerkers, ook aan de leden van de belteams. Medewerkers kunnen te allen
tijde een beroep doen op individuele begeleiding voor een op maat gemaakt traject.
Specifiek voor de belteams waren de bedrijfsmaatschappelijk medewerkers tijdens en
in de periode kort na de acute crisisfase zichtbaar aanwezig en bieden ondersteuning
in groepsverband en individueel. Zo werden bij Buitenlandse Zaken inloopsessies georganiseerd
om ervaringen uit te wisselen en krijgen de belteams psycho-educatie en training in
mentale weerbaarheid. Ook het management van Buitenlandse Zaken ontvangt tips, adviezen
en informatie over op welke signalen gelet kan worden in de begeleiding van medewerkers.

Bij Defensie maakt de personele gezondheidszorg – bij een normale inzet in het buitenland
– onderdeel uit van het operatieplan. Op deze manier is nazorg bij inzet in het buitenland
altijd geborgd. De inzet in de belteams vond echter buiten deze bestaande structuur
plaats. Hierdoor maakte personele gezondheidszorg – los van de altijd beschikbare
bedrijfsmaatschappelijk werkers – niet automatisch deel uit van de opdracht. Om de
leden van de belteams toch op korte termijn extra toegang tot personele gezondheidszorg
te kunnen bieden, is kort na de start van de evacuatie uit Afghanistan een bedrijfsmaatschappelijk
werker ingezet om presentaties te geven en proactief gesprekken aan te gaan met leden
van de belteams. Deze bedrijfsmaatschappelijk werker blijft ook nu beschikbaar voor
de leden van de belteams. Momenteel wordt nagedacht over hoe personele gezondheidszorg
in de toekomst, buiten de bestaande missiestructuren en bij dergelijke ingrijpende
opdrachten, consequent geborgd kan worden.

Opvang van evacuees in Nederland

Crisisplan heeft tot slot drie aanbevelingen met betrekking tot opvang van evacuees
in Nederland geformuleerd. Zo geeft Crisisplan aan dat het behulpzaam kan zijn de
organisaties die de opvang in Nederland moeten regelen al in een vroeg stadium van
de evacuatieplanning te betrekken. Dit belang wordt onderstreept. Daarom zal het DCC
van Buitenlandse Zaken bewaken dat deze organisaties in een vroeg stadium van evacuatieplanning
worden betrokken. Dit beleid wordt inmiddels bij Buitenlandse Zaken toegepast en is
opgenomen in het departementale handboek crisisbeheersing BZ. Dit staat ook reeds
vermeld in het nationaal handboek crisisbeheersing; het NCC is steevast aangehaakt
bij crisis.

Ook benoemt Crisisplan dat de samenwerking tussen Schiphol, de IND, het COA en de
Koninklijke Marechaussee waardevolle lessen op heeft geleverd en deze ervaringen vastgelegd
moeten worden. De opvangprocedure op Schiphol, waarnaar verwezen wordt in het rapport,
is vooral opgezet in een samenwerking met de luchthaven Schiphol en het LOCC (Landelijk
Operationeel Coördinatiecentrum van het Ministerie van Justitie en Veiligheid). Het
LOCC heeft bij de inrichting van de opvang op Schiphol, samen met Schiphol vooral
voor de opvang gezorgd – van landingsrechten voor de charters tot het reserveren van
een aparte gate voor de opvang. Tevens hebben zij gezorgd voor de aanwezigheid van
alle benodigde zaken bij die gate, zoals vervoer van toestel naar gate, medische voorzieningen
en PCR-testvoorzieningen, catering en geestelijke bijstand. Het draaiboek dat het
LOCC hiervoor heeft, is hierbij gevolgd. Op basis van de opgedane ervaringen met het
reeds bestaande draaiboek, ligt een aanpassing hiervan niet in de rede.

Crisisplan adviseert te zorgen voor een tijdige en realistische voorlichting aan evacuees
over wat hen in Nederland te wachten staat. Ook door de verschillende partijen in
de migratieketen (onder meer COA en IND) zelf is geconstateerd dat het van belang
is om goede en realistische voorlichting te geven vóór de evacuatie. Dat heeft ertoe
geleid dat de informatie die in dergelijke gevallen wordt gegeven is aangepast en
ook is voorzien van afbeeldingen om meer beeld te geven bij wat personen te wachten
staat. Omdat de situatie in Nederland ook kan veranderen, zal de informatie die wordt
gegeven iedere keer worden aangepast aan de actuele situatie van dat moment.