Brief regering : Voortgangsrapportage Actieplan Strafrechtketen

Nr. 730 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juli 2022

De doorlooptijden van strafzaken moeten korter. Slachtoffers, verdachten en samenleving
zijn gebaat bij een strafrechtketen die strafzaken efficiënt en effectief behandelt.
Daarom heeft het Bestuurlijk Ketenberaad (BKB), naar aanleiding van de doorlichting
van de strafrechtketen, het Actieplan Strafrechtketen (Actieplan) opgesteld, dat door
ons wordt ondersteund.

Recent bleek weer dat het belang om de doorlooptijden in de strafrechtketen te verbeteren
onverminderd groot is. Enkele weken geleden werd bekend dat door personeelstekorten
bij de rechtbank Gelderland het OM noodgedwongen besloot om ongeveer 1.500 strafzaken
niet voor de rechter te brengen. Het OM en de Rechtspraak zetten alles op alles om
de instroom van nieuwe zaken bij te houden en sepotbeslissingen van deze omvang te
voorkomen. Het belang om de doorlooptijden te verkorten klinkt ook door in de motie
van de leden Mutluer (PvdA) en Ellian (VVD) «over in gesprek gaan met de strafrechtketen
over de verwachten bottlenecks»1, ingediend tijdens het Wetgevingsoverleg over de slotwet en jaarverslag van het Ministerie
van Justitie en Veiligheid op 22 juni jl. Zoals toegezegd aan uw Kamer2, informeren we u bij deze over de voortgang van het Actieplan.

Naast het versterken van de samenwerking binnen de strafrechtketen in het algemeen
is de focus van het Actieplan gericht op het verkorten van de doorlooptijden van strafzaken
betreffende veel voorkomende criminaliteit (VVC) en de lichtere vormen van high impact
crime (HIC), die samen circa 70% van alle misdrijven vertegenwoordigen. Het betreft
delicten als diefstal, heling, mishandeling, openlijke geweldpleging, belediging,
bedreiging en woninginbraak. Het Actieplan sluit aan bij andere verbeteringen in de
strafrechtketen, waaronder de aanpak van de doorlooptijden op andere zaakstromen,
zoals die van zedenzaken3 en de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (USB). Het Actieplan
wordt uitgevoerd binnen deze brede context.

Stand van zaken Actieplan

Het is positief dat met het Actieplan strafrechtketen maatregelen in gang zijn gezet
die kunnen bijdragen aan het verkorten van de doorlooptijden van VVC-zaken. Het betreft
een betere benutting van snelrecht(zittingen), procesverbeteringen binnen ZSM (Zorgvuldig
Snel en op Maat) en in aansluiting hierop procesaanpassingen in de tenuitvoerlegging,
waardoor straffen sneller en effectiever worden toegepast. Ook de mogelijkheden van
het herstelrecht bieden perspectief, zoals in de voortgangsbrief van 17 juni jl. aan
uw Kamer is toegelicht.4

Om al deze ontwikkelingen verder te faciliteren zal het BKB de strafrechtketenpartners
in de arrondissementen/regio’s binnenkort in de gelegenheid stellen te gaan werken
met ketencoördinatoren. Deze krijgen als hoofdtaak te stimuleren dat de bovengenoemde
verbetermogelijkheden zo goed mogelijk worden toegepast, zodat de doorlooptijden kunnen
worden verkort.

Inmiddels wordt ook voorzien in informatie over de voorraden ZSM-zaken, doorlooptijden
per zaakstroom en afdoeningsvarianten, met behulp van de in ontwikkeling zijnde Monitor
Actieplan. Naast actueel inzicht biedt deze monitor in de nabije toekomst ook de basis
voor de strafrechtketenpartners in de arrondissementen/regio’s om bij te sturen. Aan
het einde van dit jaar zullen wij uw Kamer uitgebreid informeren over de bevindingen
op basis van de monitor.

In de bijlage wordt de stand van zaken van het Actieplan uitgebreid toegelicht.

Tot slot

Met het Actieplan is de goede weg ingeslagen en is een stevige basis gelegd voor verdere
verbeteringen. Samen met het BKB realiseren wij ons dat in de komende periode extra
inspanningen nodig zijn om in de arrondissementen/regio’s de verbetervoorstellen te
laten renderen.

De uitdaging is groot om de doorlooptijden van strafzaken structureel te verkorten.
Tegelijkertijd zijn we verplicht aan slachtoffers, betrokkenen, verdachten en de samenleving
om ons hier onverminderd voor in te zetten. Op de langere termijn zullen de gelden
uit het coalitieakkoord leiden tot de inzet van extra menskracht. Voor de korte termijn
houden wij met het BKB de vinger aan de pols en overleggen periodiek over de voortgang
van het Actieplan en bespreken welke impulsen extra nodig zijn. Uw Kamer wordt hierover
nader geïnformeerd.

Het is cruciaal voor de slachtoffers, de verdachten en de samenleving dat zo snel
mogelijk een betekenisvolle interventie plaatsvindt, zodat slachtoffers verder kunnen
met hun leven en de mogelijkheden worden benut het gedrag van daders te sanctioneren
en te veranderen. Hier doen we het voor.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind

Bijlage

1. Voortgang Actieplan

Deze bijlage bevat een tussenbericht over de voortgang van het Actieplan van het BKB.
Ondersteund door het Realisatieteam Actieplan strafrechtketen5 loopt het Actieplan door tot eind 2022.

De bijlage is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2.1 wordt de voortgang in het realiseren
van de doelstellingen van het Actieplan besproken. In paragraaf 2.2 komt de voortgang
in de ondersteunende maatregelen aan bod. In paragraaf 2.3 wordt de inzet van de meerjarenagenda
van het BKB toegelicht.

2.1 Doelstellingen Actieplan

In het Actieplan zijn de onderstaande doelstellingen geformuleerd in relatie tot de
overkoepelende doelen de doorlooptijden van strafzaken te versnellen en de onderlinge
afstemming en samenwerking in de keten te verbeteren:

• De inzet van (super)snelrecht en de optimalisering van de ZSM-werkwijze wordt gefaseerd
in het gehele land ingevoerd. Het doel is eind 2022 een landelijke dekking te hebben
gerealiseerd. Het streven is om de gemiddelde doorlooptijd bij VVC- en HIC-zaken te
verkorten door een groter gedeelte van die zaakstromen via (super)snelrecht af te
handelen.

• In de tenuitvoerleggingsfase wordt vanuit dezelfde focus primair ingezet op versnelling
van de processen rond taakstraffen en vrijheidsstraffen.

2.1.1. Stand van zaken ZSM, snelrecht en tenuitvoerlegging

Stand van zaken ZSM

De ZSM-aanpak is een structurele manier van werken geworden, maar de zichtbaarheid
van de resultaten van de aanpak kan worden vergroot. Om ervoor te zorgen dat ZSM aan
effectiviteit wint, zijn met de arrondissementen/regio’s en de Vereniging van Eigenaren
(VVE) ZSM, waarin de ZSM-partners landelijk afspraken maken over de inrichting van
ZSM, mogelijke verbeteringen geïdentificeerd. Deze zien op het scherper selecteren
van die zaken waarbij de strafrechtelijke interventie nodig is en waarbij een snelle
afdoening voorop staat.

In samenspraak tussen de ketenpartners worden momenteel verbetermogelijkheden voor
ZSM doorgesproken en beproefd. Zo wordt bijvoorbeeld gekeken naar de mogelijkheid
van het kunnen voegen van openstaande zaken, naar tenuitvoerleggingen van eerder voorwaardelijk
opgelegde sancties en naar het meewegen van een kansrijke tenuitvoerlegging bij het
kiezen voor snelrecht.

Stand van zaken snelrecht

Binnen alle arrondissementen worden op dit moment een of meerdere vormen van snelrecht
aangeboden. De inventarisatie laat zien dat sprake is van een voorzichtige stijging
van het aantal afgedane zaken via het snelrecht. Om deze stijging verder te bewerkstelligen
wordt de samenwerking tussen OM en Rechtspraak geïntensiveerd. Met name om het gebruik
te optimaliseren van de aangeboden zittingsruimte voor zaken die afgedaan kunnen worden
via het snelrecht.

Inmiddels vindt intensiever overleg plaats op regionaal niveau om het gebruik van
afdoening via het snelrecht te realiseren. Het is van belang deze overleggen frequent
te laten plaatsvinden op basis van actuele sturingsinformatie, zoals deze onder meer
in de Monitor Actieplan wordt verzameld. Recent heeft het BKB handelingsperspectieven
besproken die kunnen bijdragen aan een verdere verhoging van het percentage snelrechtzaken
en het efficiënter benutten van de beschikbare zittingscapaciteit.

Stand van zaken tenuitvoerlegging

Versnelling op zaken die vanuit ZSM/snelrecht in de tenuitvoerleggingsfase komen,
vindt via diverse lijnen plaats. Versnelling op taakstraffen krijgt vorm via de pilots
van het project «Future Proof» en de taakstraf met zorg. Beide trajecten voorkomen
uitval bij het uitvoeren van de taakstraf door toegeleiding op maat. De doorlooptijd
verbetert door het voorkomen van rework en het tijdig afronden van het strafrechtelijke
traject met een succesvolle tenuitvoerlegging. Op de processen rondom arrestanten
en zelfmelders zijn stappen gezet op het gebied van procesverbetering en het steeds
beter op elkaar afstemmen van capaciteitsvraagstukken. Ten slotte wordt gewerkt aan
het steeds meer betrekken van executie-informatie bij de behandeling van zaken, waardoor
de kans op een succesvolle tenuitvoerlegging wordt vergroot.

2.1.2 Monitoring Actieplan

De voortgang op de doelstellingen van het Actieplan wordt periodiek in beeld gebracht
en besproken in het BKB op basis van de Monitor Actieplan. Aan bod komen onder meer
de doorlooptijden en de voorraden in de strafrechtketen en het vraagstuk wat per zaakstroom
een passende reguliere werkvoorraad is.

Wat betreft de toepassing van het (super)snelrecht blijkt, zoals hierboven al gesteld,
dat het aandeel (super)snelrechtzaken in de eerste maanden van 2022 is gestegen ten
opzichte van het totaal aantal enkelvoudige vonnissen.

Daarnaast is één van de doelstellingen van het Actieplan het verhogen van het aandeel
buitengerechtelijke afdoeningen bij ZSM. Immers, niet alle aangedragen zaken lenen
zich voor het strafrecht en de praktijk laat zien dat een deel beter op een andere
wijze kan worden afgedaan. Hierdoor wordt de beschikbare capaciteit beter benut met
een positieve uitwerking op de doorlooptijden. In de onderstaande taartdiagram is
weergegeven op welke wijze in 20216binnen ZSM zaken zijn afgedaan.7

Om sturing op de doorlooptijden directer mogelijk te maken wordt nadrukkelijk gekeken
naar het aantal openstaande zaken, aangezien hier nog direct kan worden ingegrepen
als overschrijding van de gewenste termijnen dreigt.

Afgesproken is dat de sturing van OM en politie op de VVC-stroom meer prioriteit krijgt,
mede op basis van het kwaliteitsdashboard BOSZ (Betere Opsporing door Sturing op Zaken),
waarin de dagelijkse stand van zaken wordt weergegeven. Dit moet in de nabije toekomst
leiden tot kortere doorlooptijden.

In de komende periode vinden met de strafrechtketenpartners uit de arrondissementen/regio’s
verdere gesprekken plaats over de betekenis van de gegevens uit de Monitor Actieplan
Strafrechtketen. Op grond hiervan en de ontwikkelingen gedurende 2022 wordt aan het
einde van dit jaar nader geduid wat de effecten van genomen maatregelen op de doorlooptijden
zijn.

2.2 Maatregelen ter ondersteuning van het Actieplan

Het bereiken van bovenstaande doelstellingen van het Actieplan in relatie tot het
verkorten van de doorlooptijden en het versterken van de samenwerking wordt ondersteund
door een set van maatregelen. Onderstaand worden de vorderingen toegelicht.

2.2.1 Beleid en regelgeving: integraal overzicht en zicht op consequenties strafrechtketen

Deze maatregel richt zich primair op een betere informatiepositie ter ondersteuning
van de onderlinge samenwerking en het versterken van het ketenperspectief. In dit
kader werkt het Ministerie van Justitie en Veiligheid nauw samen met organisaties
in de strafrechtketen aan een overzicht van nieuwe beleids- en wetgevingsinitiatieven
op grond waarvan de samenhang en de uitvoerbaarheid scherper in beeld kunnen worden
gebracht. Getoetst wordt wat hiervoor binnen het ministerie en bij de organisaties
in de strafrechtketen georganiseerd dient te worden. Goede inpassing in de planning
& control cyclus (jaarplannen) van zowel het ministerie als die van de strafrechtketen
is hier van belang, zodat een goede prioritering van de initiatieven kan plaatsvinden
en kan worden toegewerkt naar een realistisch portfolio voor de strafrechtketen.

De informatie over de uitvoeringsconsequenties uit het overzicht wordt betrokken in
de meerjarenagenda van het BKB.

2.2.2 Datagedreven werken en ketenbreed informatie beschikbaar stellen

Datagedreven werken ondersteunt besluitvorming in de strafrechtketen, met behulp van
inzichten uit data-analyses. Het BKB heeft hierin in de afgelopen periode belangrijke
stappen gezet. Het aanstellen van een kwartiermaker «Datagedreven werken en monitoring»
per medio maart 2022 past in die lijn. In de door het BKB gegeven opdracht aan de
kwartiermaker vloeit voort om reeds ingezette lijnen op monitoring nadrukkelijk te
verbinden en daarmee eenduidigheid te creëren in de informatieproducten van de strafrechtketen.
Tot de scope van de opdracht hoort ook om de Data Alliantie Strafrechtketen i.o. (DAS)
en het ten tijde van de Corona-aanpak geformeerde Ketendatateam (bestaande uit analisten
van de strafrechtketenpartners) tot een structureel samenwerkingsverband te smeden.
Sinds begin 2022 is voorts in opdracht van het BKB de «0-meting (Monitor) Actieplan
Strafrechtketen» in ontwikkeling, die nu als vast informatieproduct van het BKB wordt
gehanteerd om duurzaam te sturen op de doelen van het Actieplan.

2.2.3 Afweging inzet strafrecht of andere instrumenten

Steeds nadrukkelijker komt naar voren dat het strafrecht in specifieke gevallen niet
per definitie de meest passende reactie is op normoverschrijdend gedrag. De inzet
van het strafrecht als normhandhaving moet gereserveerd blijven voor bewijsbare zaken
die zich bij uitstek ook lenen voor een strafrechtelijke interventie en waarvan de
inschatting is dat de interventie daarnaast zal leiden tot een adequate oplossing
voor (in de eerste plaats) het slachtoffer, de dader en eventuele andere betrokkenen.
Andere, niet-strafrechtelijke, interventies kunnen ook aan de orde zijn zoals herstelrecht,
bemiddeling door de wijkpolitie, HALT, Slachtofferhulp, Veilig Thuis of via het Zorg-
en Veiligheidshuis, die meer «recht» doen aan de ontstane situatie.

Met de ketenpartners wordt een kader ontwikkeld om te komen tot triage/een regiemoment
aan de voorkant (van de strafrechtketen) gericht op het bewuster kiezen voor de meest
betekenisvolle interventie in termen van duurzaam effect op alle betrokkenen bij een
incident en het helpen oplossen van achterliggende problematiek binnen of buiten het
strafrecht.

2.2.4 Betrekken tenuitvoerleggingsinformatie bij afdoeningsbeslissingen

Het BKB stelt in het Actieplan dat de beschikbaarheid van een volledig persoonsbeeld
van de dader of verdachte behulpzaam kan zijn voor de keuze van afdoening door de
officier van justitie of de rechter. Het kan ook helpen om vast te stellen of de beslissing
inderdaad te executeren is. Om dit perspectief van de tenuitvoerlegging tijdig te
presenteren, ontwikkelt het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) een digitaal
instrument genaamd TOP-service (Totaal Overzicht Persoon). De basisvoorziening van
de TOP-service bevat een persoonsbeeld met NAW (naam, adres, woonplaats)-gegevens,
insolventies, (betalings-)regelingen en openstaande en gesloten sancties, die aan
partners beschikbaar worden gesteld via het CJIB-ketenportaal. De voorziening wordt
stapsgewijs geïmplementeerd en verfijnd, mits aan voorwaarden zoals privacywetgeving
wordt voldaan.

2.2.5 Inzet op versnelling processen taakstraf

In het Actieplan stelt het BKB dat de strafrechtketen inzet op een efficiëntieslag
rondom de taakstraffen: versnelling van de uitvoering en het voorkomen van «rework»
en retourstromen. Reclassering Nederland heeft een nieuwe werkwijze genaamd «Futureproof»
ontwikkeld om de tenuitvoerlegging van taakstraffen te kunnen versnellen. De ervaringen
uit de pilotlocaties zijn afgelopen maanden vertaald in een landelijk transitieplan
en businesscase waarover op korte termijn een definitief besluit genomen wordt. Daarnaast
wordt voor werkgestraften met multiproblematiek verkend hoe de toepassing van een
taakstraf «met zorg» kan leiden tot minder rework binnen de keten door een afname
van de retourstroom. De taakstraf met zorg is niet alleen gericht op de succesvolle
afronding van de taakstraf, maar ook op een vervolg gericht op zorg, schuldhulpverlening
of dagbesteding. In o.a. de regio Eindhoven heeft een succesvolle pilot gelopen, waarvoor
inmiddels andere regio’s interesse hebben getoond.

De screening van reclassanten voorafgaand aan de afdoening en betere beschikbaarheid
van hun daadwerkelijke (adres)gegevens binnen de strafrechtketen heeft ook tot doel
om het aantal opdrachten dat als «niet uitvoerbaar» retour wordt gestuurd te verminderen.
Dit betreft een regionale aanpak in samenwerking met de ketenpartners en in samenhang
met de doorontwikkeling van ZSM en de toepassing van snelrecht en supersnelrecht.

2.2.6 Inzet op proces vrijheidsbenemende straffen: zelfmelders en arrestanten

In het Actieplan staat dat de strafrechtketen wil inzetten op een versnelling van
het proces voor vrijheidsbenemende straffen. Een belangrijke factor hierin is de benutting
van capaciteit. De in het Actieplan genoemde verkeerstoren voor arrestanten is na
een projectfase geïmplementeerd en heeft de vorm gekregen van een intensieve samenwerking
tussen Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), CJIB en politie. Tijdens een wekelijks
«Verkeerstoren Arrestantenoverleg» vindt afstemming over aanhoudingen in relatie tot
capaciteit plaats, waarbij gekeken wordt naar prioritering en routering van vonnissen.
De samenwerking heeft ertoe geleid dat de arrestantencapaciteit maximaal wordt benut.
Met deze ontwikkeling en uitkomst is de doelstelling van het Actieplan op het onderwerp
arrestanten behaald.

Als gevolg van de lockdown van afgelopen winter ligt de prioriteit van DJI op het
terugbrengen van het volume aan op te roepen zelfmelders naar een niveau onder de
periode vóór de coronapandemie. Tevens werkt DJI voor deze zelfmelders aan een verbetering
van het zelfmeldproces, door gedragskundige analyse naar oproepbrieven en onderzoek
door het WODC naar de drijfveren van gestraften om al dan niet mee te werken aan de
zelfmeldprocedure. Op basis hiervan is een pilot digitaal zelfmelden te overwegen.

2.2.7 Aandacht voor (logistieke) kwaliteit

De procesgang van een dossier (zaak) door de strafrechtketen wordt primair bepaald
door het Wetboek van Strafvordering en heeft zich in de afgelopen decennia ontwikkeld
tot het huidige werkproces.

Naast het wegwerken van de achterstanden en voorkomen van nieuwe achterstanden, is
het van belang ketenbreed te analyseren waar knelpunten zitten in de strafrechtelijke
«logistieke» keten die een snellere doorlooptijd verhinderen, zeker waar het gaat
om de koppelvlakken tussen organisaties. Het gaat dan om analyse die zowel oog heeft
voor organisatie-interne als organisatie-externe factoren, die op de doorlooptijden
in de gehele keten van invloed zijn. Dit alles zonder af te doen aan de eigen verantwoordelijkheid
en positie van de betrokken organisaties en zonder te treden in de autonome bevoegdheden
van deze organisaties.

Voor de zaakstroom zeden is dit, mede in reactie op de motie van het lid Van Nispen
c.s.8, al in gang gezet. Ook bij de inzet van (super)snelrecht en de doorontwikkeling van
ZSM wordt met een logistieke bril gekeken hoe de ketenprocessen geoptimaliseerd kunnen
worden.

2.2.8 Digitalisering

De digitalisering vormt een belangrijk onderdeel van het ambitietraject van het BKB
en een belangrijke randvoorwaarde om de ambities van het Actieplan te realiseren en
de prestaties van de strafrechtketen te verbeteren. Over de voortgang van de digitalisering
informeerden wij uw Kamer op 9 maart 20229. Het is cruciaal dat de digitaliseringstrajecten de operationele ambities (doorontwikkeling
ZSM, snelrecht en supersnelrecht en de versnelling van het tenuitvoerleggingstraject)
faciliteren. Prioritering van de digitaliseringtrajecten vindt derhalve in goed overleg
met het Realisatieteam plaats.

Trajecten als het Digitaal Procesdossier (DPD), waarmee processen-verbaal digitaal
de keten ingaan, Multimedia voorzieningen voor de ketenpartners en een Digitale Samenwerkingsruimte
voor de partners in het ZSM proces zijn randvoorwaardelijk voor het verkorten van
de doorlooptijden. Ditzelfde geldt voor de ketenbrede aandacht voor datakwaliteit
en afsprakenstelsel voor onder meer (uitwisselings) standaarden. De voortgang van
deze trajecten krijgt expliciete aandacht van het BKB.

2.2.9 Versterking actieve en resultaatgerichte samenwerking

Bovenal is een goede samenwerking en verbinding tussen het landelijke en regionale
niveau van groot belang. Het BKB ziet het als zijn taak hieraan een impuls te geven.
Concreet gaat het daarbij om:

• Een periodiek overleg per arrondissement tussen de president, de hoofdofficier en
de politiechef (snelrecht) en de hoofdofficier en de politiechef (ZSM) over de concrete
stand van zaken in de versnellingsaanpak, op basis waarvan de bestuurders dwingende
(operationele) afspraken in hun eigen organisatie en met de executiepartners maken;

• Het daarbij leren van ervaringen in andere arrondissementen waar versnelling succesvol
wordt ingezet;

• Het ontwikkelen van een methode om de gemaakte afspraken te verankeren in een vaste
werkwijze en daar aandacht aan te blijven geven in opleidingen en trainingen.

2.3 Meerjarenagenda BKB

Het realiseren van duurzame verbeteringen in de (samenwerking binnen de) strafrechtketen
is een zaak van de langere termijn. De meerjarenagenda geeft de organisaties uit de
strafrechtketen zicht op datgene wat de komende jaren de keten te doen staat. Het
brengt op die wijze voor de betrokken organisaties en professionals focus aan.

Inzet meerjarenagenda

Het belangrijkste onderwerp voor de meerjarenagenda bij uitstek is de invoering van
het nieuwe Wetboek van Strafvordering. De invoering daarvan vraagt erg veel van de
organisaties in de strafrechtketen in de komende jaren. Vooruitlopend op de invoering
van het nieuwe wetboek zijn als andere prioriteiten opgenomen het wegwerken van de
voorraden, verkorting van de doorlooptijden, verdergaande digitalisering en het verkrijgen
van inzicht en overzicht met behulp van datagedreven werken.

Het BKB verwacht dat de onderwerpen uit de vast te stellen meerjarenagenda in het
komend najaar leidend zijn voor de planvorming voor 2023 van de verschillende organisaties
in de strafrechtketen.