Brief regering : Uitgangspunten implementatie herziene Eurovignetrichtlijn in vrachtwagenheffing

Nr. 109 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2022

Op 24 maart jl. is de Europese richtlijn1 tot wijziging van de Eurovignetrichtlijn in werking getreden. De herziene Eurovignetrichtlijn
bevat het Europese kader voor wegbeprijzing voor zowel personen- als vrachtverkeer
en stelt voorwaarden en beperkingen aan de hoogte en differentiatie van toltarieven
en gebruiksrechten (vignetten). De keuze of wegbeprijzing wordt ingevoerd is en blijft
aan de lidstaat, maar als die keuze wordt gemaakt geldt het kader in de herziene richtlijn.
De Kamer is de afgelopen maanden geïnformeerd over de gevolgen van de herziene richtlijn
voor de Westerscheldetunnel en Kiltunnel,2 de tijdelijke tolheffing op de Blankenburgverbinding en de ViA15,3 en het Eurovignetverdrag.4 Met deze brief wordt u geïnformeerd over de gevolgen voor de vrachtwagenheffing en
de wijze waarop de herziene richtlijn in de vrachtwagenheffing wordt geïmplementeerd.

In deze brief wordt eerst ingegaan op de belangrijkste wijzigingen van de herziene
richtlijn die relevant zijn voor de vrachtwagenheffing. Dit betreft hoofdzakelijk
wijzigingen aan de tarieven. Daarbij worden de keuzemogelijkheden in de richtlijn
benoemd. Vervolgens wordt ingegaan op de overwegingen en uitgangspunten die ik voornemens
ben te hanteren bij de implementatie van de herziene richtlijn. Tot slot wordt het
vervolgproces toegelicht.

Met deze brief wordt voldaan aan de toezegging uit het Wetgevingsoverleg Wet vrachtwagenheffing
van 14 maart jl. (Kamerstuk 35 910, nr. 21), om de Kamer voor de zomer te informeren over de beleidskeuzes en uitgangspunten
bij de tarieven van de vrachtwagenheffing. Daarnaast gaat deze brief in op de voortgang
van de motie van het lid Grinwis c.s.5, die de regering verzoekt «om bij de invoering van de vrachtwagenheffing de maximaal
mogelijke korting op basis van de herziene Eurovignetrichtlijn in te stellen voor
zero-emissievoertuigen».

De herziene Eurovignetrichtlijn

De herziene richtlijn beoogt de emissies van voertuigen te verminderen door de principes
«de gebruiker betaalt» en «de vervuiler betaalt» sterker te verankeren. Zoals toegelicht
in de brief van 11 mei jl. over de Nederlandse inzet bij de onderhandelingen inzake
de implementatie van de herziene richtlijn in het Eurovignetverdrag, worden tijdsgebonden
gebruiksrechten (vignetten) voor vrachtvoertuigen op termijn uitgefaseerd en zijn
ze alleen onder zeer specifieke voorwaarden mogelijk. De al beschikbare mogelijkheden
om een infrastructuur- of externekostenheffing in te zetten zijn aangepast. De infrastructuurheffing
moet worden gebaseerd op CO2-emissies en de externekostenheffing op luchtverontreiniging wordt verplicht. Dit
wordt hieronder toegelicht.

Infrastructuurheffing

De tariefstructuur van de vrachtwagenheffing in het door de Kamer aangenomen wetsvoorstel6 is een zogeheten «infrastructuurheffing». Deze heffing voorziet nu in differentiatie
op basis van het gewicht en de euro-emissieklasse van voertuigen. In diverse Europese
lidstaten heeft het differentiëren van infrastructuurheffingen op basis van euro-emissieklassen
in de afgelopen jaren het gebruik van schonere voertuigen bevorderd. In Nederland
bestaat het grootste deel (ca. 85%) van het huidige wagenpark uit voertuigen met de
euro-emissieklassen V en VI (de schoonste klassen).7 Naar verwachting is dit aandeel bij de start van de vrachtwagenheffing, nu voorzien
in 2026, verder gegroeid. Gelet op de vernieuwing van het wagenpark wordt verwacht
dat differentiatie van heffingen op basis van euro-emissieklassen op middellange termijn
minder resultaat oplevert.8

De herziene richtlijn introduceert de verplichting om de infrastructuurheffing te
baseren op CO2-emissies van voertuigen.9 Hiermee wordt beoogd bij te dragen aan de verdere verduurzaming van de vervoerssector
en het behalen van de Europese klimaatdoelstellingen. In de nieuwe opzet worden voertuigen
ingedeeld in vijf CO2-emissieklassen. CO2-emissieklasse 1 bevat het grootste gedeelte van het huidige wagenpark (voertuigen
die meer CO2 uitstoten dan de norm zoals vastgesteld in of op basis van relevante milieuverordeningen).
CO2-emissieklassen 2 tot en met 5 bestaan uit voertuigen die in oplopende mate schoner
zijn dan de norm. Emissieloze voertuigen zijn ingedeeld in CO2-emissieklasse 5.

De herziene richtlijn biedt keuzeruimte voor de korting voor CO2-emissieklassen 2 tot en met 5 ten opzichte van CO2-emissieklasse 1. Onderstaande tabel bevat de indeling in klassen en de bijbehorende
keuzes die de richtlijn geeft. Voor emissievrije voertuigen kan dus gekozen voor een
korting tussen 50 en 75%.

CO2- klasse

Uitstoot

Kortingsmogelijkheid

1

Niet schoner dan de norm

Geen kortingsmogelijkheid

2

<5% minder uitstoot dan de norm

5–15% t.o.v. klasse 1

3

<8% minder uitstoot dan de norm

15–30% t.o.v. klasse 1

4

<50% minder uitstoot dan de norm

30–50% t.o.v. klasse 1

5

Emissievrij

50–75% t.o.v. klasse 1

Net als in de tot dusverre geldende richtlijn, kan de infrastructuurheffing ook op
euro-emissieklassen gedifferentieerd worden. Dit kan echter alleen binnen CO2-emissieklasse 1. Daarnaast kan (nog steeds) worden gedifferentieerd naar gewicht
(dit is mogelijk binnen alle emissieklassen). De infrastructuurheffing kan daarmee
gebaseerd worden op CO2-emissies, euro-emissieklassen en gewicht.

Externekostenheffing

Naast de infrastructuurheffing kent de herziene richtlijn een zogeheten «externekostenheffing».
Hiermee worden de door het verkeer veroorzaakte externe kosten in rekening gebracht.
Dit betreft kosten op basis van luchtverontreiniging (met name stikstofdioxide en
fijnstof), geluidshinder of CO2-emissies, of een combinatie hiervan. In de tot dusverre geldende richtlijn was deze
heffing niet verplicht. Er is bij het opstellen van het wetsvoorstel vrachtwagenheffing
gekozen om geen externekostenheffing toe te passen. De herziene richtlijn stelt de
externekostenheffing op basis van luchtverontreiniging verplicht; uitbreiding met
de kosten voor geluidshinder en/of CO2-emissies is optioneel.10 Er zal daarmee zowel een infrastructuurheffing als een externekostenheffing in rekening
worden gebracht, die beide een bedrag per kilometer bevatten en bij elkaar opgeteld
de vrachtwagenheffing zullen vormen.

De herziene richtlijn bevat een berekeningsmethode en referentietarieven voor de externekostenheffing.11 Hierbij wordt gekeken naar de emissies van het voertuig, het gewicht en de bevolkingsdichtheid
van het gebied waarin heffingsplichtige wegen liggen. De herziene richtlijn onderscheidt
hierbij «interlokale wegen» en «voorstedelijke wegen».12 Gelet op de bevolkingsdichtheid van de meeste Nederlandse regio’s zijn de meeste
wegen in het heffingsnetwerk van de vrachtwagenheffing voorstedelijke wegen. Hierbij
gelden hogere referentietarieven dan voor interlokale wegen. Deze tarieven zijn voor
voertuigen in lagere euro-emissieklassen al hoger dan de tarieven van de infrastructuurheffing
in het wetsvoorstel vrachtwagenheffing. Er wordt nog onderzocht hoe het onderscheid
naar interlokale wegen en voorstedelijke wegen in de praktijk uitpakt en hoe daarmee
om moet worden gegaan bij het opstellen van de nieuwe tariefstructuur.

De externekostenheffing moet worden vastgesteld met inachtneming van de berekeningsmethode
en referentietarieven uit de herziene richtlijn. Lidstaten kunnen ervoor kiezen slechts
een percentage van de externe kosten in rekening te brengen.13 Gelet op de hoge referentietarieven ligt het voor de hand om niet de volledige externe
kosten in rekening te brengen, maar te bezien welk percentage reëel is. Dat gebeurt
in samenhang met de hoogte van de infrastructuurheffing, aangezien de vrachtwagenheffing
uit beide onderdelen wordt opgebouwd.

Gewicht

Zoals hiervoor toegelicht kunnen zowel de infrastructuurheffing als de externekostenheffing
gedifferentieerd worden op het gewicht van voertuigen. In aanvulling daarop bevat
de herziene richtlijn een nieuwe mogelijkheid om emissieloze voertuigen tot maximaal
4.250 kg volledig vrij te stellen van heffingen.14 Zoals toegelicht in de nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel
vrachtwagenheffing15, heeft Nederland hiervoor gepleit. Het ligt daarmee voor de hand om van deze uitzonderingsmogelijkheid
gebruik te maken. Elektrische bestelwagens tot 4.250 kg betalen daarmee geen vrachtwagenheffing,
zoals ook al niet was beoogd bij het vormgeven van de vrachtwagenheffing.

De herziene richtlijn bevat niet langer de mogelijkheid om voertuigen tussen 3,5 en
12 ton volledig vrij te stellen van de infrastructuur- en externekostenheffing. Aangezien
de vrachtwagenheffing al was voorzien voor alle voertuigen boven de 3,5 ton, heeft
het vervallen van deze uitzonderingsmogelijkheid geen directe gevolgen voor de vrachtwagenheffing.
Wel speelt mee dat de uitzondering in het Eurovignetverdrag voor voertuigen onder
12 ton per uiterlijk 25 maart 2027 komt te vervallen. Zoals toegelicht in de eerdergenoemde
brief van 11 mei jl., is de inzet erop gericht dat de uitbreiding van het Eurovignetverdrag
in de Nederlandse praktijk niet van kracht wordt omdat de vrachtwagenheffing eerder
van start gaat dan de wijziging van het verdrag in werking treedt. Er wordt aan gehecht
dat de doelgroep van voertuigen tussen 3,5 en 12 ton niet eerst wordt geconfronteerd
met het Eurovignet en een korte tijd later met de vrachtwagenheffing, gelet op de
administratieve lasten voor zowel voertuighouders als bedrijven.

Overwegingen en uitgangspunten bij de implementatie

In het voorgaande is toegelicht welke wijzigingen de herziene richtlijn met zich meebrengt
en welke keuzemogelijkheden de herziene richtlijn bevat. Bij het uitwerken van de
nieuwe tariefstructuur van de vrachtwagenheffing is het van belang te kiezen welke
uitgangspunten centraal staan. De Kamer heeft hier in het WGO Wet vrachtwagenheffing
op 14 maart jl. ook om gevraagd.

Verschillende invalshoeken zijn mogelijk. Er kan, in lijn met de motie van het lid
Grinwis c.s., voor gekozen worden om de maximale korting toe te passen voor voertuigen
in CO2-emissieklasse 5. Dit betekent een korting van 75% ten opzichte van het tarief voor
voertuigen in CO2-emissieklasse 1, hetgeen zal bijdragen aan de transitie naar zero-emissie vervoer.
Als hier geen verhoging van de tarieven voor minder schone voertuigen (CO2-emissieklasse 1) tegenover staat, heeft deze keuze als gevolg dat lagere opbrengsten
van de vrachtwagenheffing worden verwacht. De consequentie hiervan is dat de terugsluismiddelen
ook lager worden. Naar verwachting stijgt het aantal voertuigen in hogere CO2-emissieklassen jaarlijks, waardoor de afname van de terugsluismiddelen steeds groter
wordt als de tarieven voor minder schone voertuigen niet worden verhoogd.

Een alternatief is om te sturen op het stabiel houden van de verwachte opbrengsten,
om daarmee ook de terugsluismiddelen stabiel te houden. Deze optie betekent dat het
minder schone wagenpark naar rato meer moet gaan betalen als de omvang en het gebruik
van het wagenpark in hogere CO2-emissieklassen groter wordt. Ook diverse tussenvormen zijn mogelijk, zoals bijvoorbeeld
een beperkte verhoging van de tarieven in lagere emissieklassen met als gevolg een
beperktere afname van de terugsluismiddelen. Ook kan worden gedacht aan het geleidelijk
afbouwen van de korting voor voertuigen in CO2-emissieklasse 5 van 75% naar 50% (de minimale korting op grond van de herziene richtlijn),
zodat de terugsluismiddelen minder sterk teruglopen.

Bovenstaande maakt duidelijk dat vele keuzes mogelijk zijn en dat het van belang is
in de verdere uitwerking aandacht te hebben voor de relatie tussen de hoogte van de
tarieven en de omvang van de terugsluismiddelen. Tegelijkertijd is het wenselijk om
nu al uitgangspunten te formuleren waarmee de tariefstructuur kan worden opgesteld.
Met onderstaande uitgangspunten wordt hierin een eerste stap gezet. Deze uitgangspunten
vormen het kader waarbinnen de tariefstructuur verder wordt uitgewerkt tot concrete
tarieven per categorie vrachtwagens.

Voorgestelde uitgangspunten:

1. Er wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid om emissieloze voertuigen tot maximaal
4.250 kg vrij te stellen van de infrastructuurheffing en de externekostenheffing.
Hierdoor vallen elektrische bestelwagens tot 4.250 kg niet onder de vrachtwagenheffing.

2. In lijn met de motie Grinwis c.s. is het uitgangspunt om bij de infrastructuurheffing
in de eerste jaren van de vrachtwagenheffing het maximale kortingspercentage van 75%
toe te passen voor emissieloze voertuigen in CO2-emissieklasse 5. Afhankelijk van het ingroeitempo van voertuigen in CO2-emissieklasse 5 wordt bepaald tot welk jaar de maximale korting toegepast wordt.
Om dezelfde reden worden de kortingspercentages voor CO2-emissieklassen 2 tot en 4 op dit moment nog niet vastgesteld.

3. Bij de infrastructuurheffing blijft differentiatie op gewicht bestaan. Daarnaast blijft
binnen CO2-emissieklasse 1 differentiatie op grond van euro-emissieklassen bestaan. De reden
hiervoor is dat het overgrote deel van het huidige wagenpark in deze klasse valt en
er wordt beoogd zoveel mogelijk aan te sluiten bij de oorspronkelijke tariefstructuur
van de vrachtwagenheffing.

4. Met de implementatie van herziene richtlijn wordt niet beoogd om de opbrengsten van
de vrachtwagenheffing te verhogen. Het gemiddelde tarief van de vrachtwagenheffing
stijgt derhalve niet ten opzichte van de tarieven in het wetsvoorstel vrachtwagenheffing
(behoudens inflatiecorrecties).

5. Binnen de tariefstructuur treden wel verschuivingen op. De tarieven voor het bestaande,
minder schone, wagenpark stijgen in beperkte mate om daarmee te borgen dat de korting
die wordt gegeven op basis van CO2-emissies niet in te grote mate ten koste gaat van de omvang van de terugsluismiddelen.
In het vervolg kan ervoor gekozen worden de terugsluismiddelen geleidelijk lager te
laten worden om daarmee de tariefverhoging voor voertuigen in lagere emissieklassen
te beperken. In de uitwerking wordt geborgd dat de terugsluismiddelen substantieel
blijven, zodat de vervoerssector middelen ter beschikking heeft om de benodigde investeringen
in innovatie en verduurzaming te bekostigen. Ik ga graag met de vervoerssector in
overleg over het vormgeven van de tarieven in relatie tot de terugsluismiddelen.

6. De externekostenheffing zal alleen betrekking hebben op luchtverontreiniging (stikstofdioxide
en fijnstof) en niet ook op geluidshinder of CO2-emissies. Hiermee wordt beoogd zoveel mogelijk aan te sluiten bij de oorspronkelijke
tariefstructuur van de vrachtwagenheffing.

7. Het is niet beoogd de volledige externe kosten voor luchtverontreiniging in rekening
te brengen, maar om gebruik te maken van de mogelijkheid dat ook slechts «een percentage»
in rekening gebracht kan worden. Er wordt bezien welk percentage reëel is. Dat gebeurt
in samenhang met de hoogte van de infrastructuurheffing, aangezien de vrachtwagenheffing
uit beide onderdelen moet worden opgebouwd.

8. Het uitgangspunt is dat de nieuwe tariefstructuur niet mag leiden tot substantiële
verhoging van de uitwijk van het verkeer naar wegen die nu nog niet onder het heffingsnetwerk
van de vrachtwagenheffing vallen. Dit wordt, zoals reeds was voorzien, gemonitord.

9. Het is beoogd de tariefstructuur voor een aantal jaren vast te leggen (behoudens inflatiecorrecties),
zodat de vervoerssector duidelijkheid heeft en de tariefhoogte mee kan wegen bij het
nemen van investeringsbeslissingen. Hierbij wordt waar mogelijk aangesloten bij de
vierjaarscyclus van de ramingen van de Rijksbegroting. De precieze wijze waarop dit
wordt vastgelegd wordt nader uitgewerkt.

Tot slot

In deze brief zijn de overwegingen en uitgangspunten van de implementatie van de herziene
Eurovignetrichtlijn in de vrachtwagenheffing toegelicht. De volgende stap is om deze
uitgangspunten uit te werken tot concrete tarieven voor zowel de infrastructuurheffing
als de externekostenheffing. Zoals toegelicht in deze brief wordt daarbij rekening
gehouden met onder meer de verwachte wagenparkontwikkeling, budgettaire gevolgen en
de omvang van de terugsluismiddelen. Hiervoor zal aanvullend onderzoek en overleg
met de vervoerssector plaatsvinden.

De nieuwe tariefstructuur wordt vervolgens verwerkt in een wetsvoorstel ter implementatie
van de herziene richtlijn in de vrachtwagenheffing. Dit wetsvoorstel doorloopt de
gebruikelijke consultaties en adviesprocedures voordat het bij de Kamer wordt ingediend.
Naar verwachting is het wetsvoorstel eind 2023 gereed voor aanbieding aan de Kamer,
ruim voor de beoogde start van de vrachtwagenheffing in 2026. Waar nodig wordt de
Kamer tussentijds geïnformeerd over de voortgang van de implementatie van de herziene
richtlijn.

Zoals benoemd in de inleiding van deze brief is de Kamer eerder geïnformeerd over
de gevolgen van de herziene richtlijn voor de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding
en ViA15 (Wet TTH). Gezien de beperkte impact van de herziene richtlijn op deze wet
is nu besloten de omzetting beleidsarm uit te voeren. De Kamer krijgt de implementatiewet
naar verwachting medio 2023 voorgelegd.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers