Brief regering : Gasopslag Bergermeer

Nr. 1056
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE EN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE
ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2022

Om de gasleveringszekerheid komende winter te garanderen is het van belang dat de
gasopslagen nu voldoende worden gevuld. De omstandigheden op de gasmarkt gaven de
afgelopen maanden echter onvoldoende prikkels voor marktpartijen om gas op te slaan.
Om de benodigde vulgraad in lijn met de EU-verplichtingen toch te behalen heeft het
kabinet twee maatregelen genomen met betrekking tot de gasopslag in Bergermeer. Hierover
heb ik uw Kamer geïnformeerd middels mijn brief van 22 april 2022.1

In deze brief heb ik uw Kamer gemeld dat een vulniveau van gasopslag Bergermeer van
tenminste 68% noodzakelijk was om de Europese doelstelling van 80% per lidstaat op
1 november te halen. Op 20 juni heeft het kabinet fase 1 van een gascrisis (vroegtijdige
waarschuwing) afgekondigd. Dit benadrukt het belang van goedgevulde opslagen. Ik span
mij daarom in om de bergingen verder gevuld te krijgen. Daarmee gaan wij verder dan
de verplichting die Nederland heeft op grond van de definitieve versie van de EU-gasopslagverordening.2 Mijn inzet is er op gericht dat de totale Nederlandse opslagcapaciteit voorafgaand
aan de komende winter voor 80% en liefst met meer is gevuld.

Voor gasopslag Bergermeer betekent dit allereerst dat het kabinet een subsidiemaatregel
heeft ingesteld, die marktpartijen een stimulans geeft om Bergermeer alsnog te vullen.
Marktpartijen konden in een tenderregeling meedingen naar een subsidie die het (eventuele)
negatieve verschil tussen de huidige gasprijzen en de verwachte gasprijzen aankomende
winter vergoedt (de zogenoemde zomer-winter spread) en de daarbij komende kosten,
zoals capaciteits-, financierings- en injectiekosten. Marktpartijen zullen zelf het
gas moeten in- en verkopen. De subsidie is enkel bedoeld om het rendabel te maken
om gas op te slaan.

Ten tweede heeft het kabinet zich voor de resterende vulbehoefte, die niet wordt gevuld
door marktpartijen, Energie Beheer Nederland (EBN) aangewezen om gas op te slaan in
gasopslag Bergermeer. EBN is een beleidsdeelneming met de Staat als enige aandeelhouder.
Voor de uitvoering van deze taak ontvangt EBN een vergoeding (subsidie). Voor beide
maatregelen is gezamenlijk maximaal € 623 miljoen begroot, waarvan € 366 miljoen voor
de subsidieregeling en € 257 miljoen voor EBN.

Middels deze brief wil ik uw Kamer informeren over de eerste resultaten van deze twee
maatregelen.

Subsidieregeling

Op 27 mei jl. is de subsidieregeling voor gasopslag in Bergermeer gepubliceerd.3 Hiervoor kwamen 35 gasbedrijven in aanmerking. Dit betrof gasbedrijven uit verschillende
landen, hoofdzakelijk uit de EU.

De subsidie heeft tot doel om middels een garantieregeling gasbedrijven te compenseren
bij een negatieve spread (het zomer-winterprijsverschil). De hoogte van de subsidie
is afhankelijk van 3 factoren: de negatieve spread (tot maximaal -16 euro/MWh), een
kostenvergoeding voor capaciteits-, injectie- en financieringskosten (de zogenaamde
afslag die bedrijven bieden) en een garantiestellingspremie van 0,264 euro/MWh die
zij aan de overheid betalen voor de prijsgarantie.

De subsidieformule is spread – afslag + garantiestellingspremie. Alleen als de uitkomst van de subsidieformule negatief is, wordt er subsidie uitbetaald.

Voorwaarde voor subsidie-uitbetaling is tevens dat de bedrijven op 1 november 100%
van hun toegezegde capaciteit in opslag hebben, en nog 38% daarvan op 1 februari.
Ook is opgenomen in de subsidieregeling dat, in geval van een zeer gunstige spread
van meer dan 40 euro, 50% van de winst daarboven in mindering wordt gebracht op de
subsidie.

Zie hieronder ter verduidelijking 2 rekenvoorbeelden:

2 rekenvoorbeelden:

tender met

maximale spread, maximale afslag van bedrijf X

tender met

positieve spread,

lage afslag van

bedrijf Y

spread

–16

6

afslag (bieding)

–6,831

–2,491

garantstellingspremie

0,264

0,264

spread minus afslag plus garantstellingspremie

–22,567

3,773

subsidie/MWh

€ 22,57

€ 0,00

Resultaat van de twee tenders

De subsidie is beschikt middels 2 tenders, één voor het vullen van de ongeboekte capaciteit
in Bergermeer en één voor het vullen van de reeds door partijen geboekte capaciteit.

De eerste tender voor 4,17 TWh aan ongeboekte capaciteit heeft plaatsgevonden op 1 juni.
Hiervoor hebben 8 van de 35 bedrijven zich ingeschreven. Daarvan hebben 4 bedrijven
tezamen de volledige beschikbare 4,17 TWh aan capaciteit gekregen. Deze bedrijven
hebben hiervoor een dusdanig lage subsidie-afslag geboden, dat zij daarmee 0 euro
subsidie aanvragen. Deze tot begin juni nog leegstaande capaciteit wordt momenteel
gevuld door de vier bedrijven.

Op 7 juni vond een tweede tender plaats, voor de bedrijven die reeds opslagcapaciteit
hadden bij Bergermeer, om voor 15,83 TWh te gaan vullen met garantie voor een negatieve
spread. Hiervoor hebben 5 van de 12 bedrijven zich ingeschreven, voor een gezamenlijke
capaciteit van 8,41 TWh. De gemiddeld geboden afslag voor het dekken van bijkomende
kosten was 3,76 euro/MWh, 94% van de maximale afslag. Hiermee was sprake van een competitieve
bieding door partijen.

Op het moment van openstelling van de subsidieregeling was de gasprijs echter weer
gedaald en de zomer-winter spread weer positief, waardoor 7 bedrijven er voor kozen
om hun reeds gehuurde gasopslagcapaciteit te gaan vullen zonder subsidie. Deze gasbedrijven
hebben aangegeven dat zij verwachten dat de spread overwegend positief blijft, en
de inspanningen voor een subsidieaanvraag hen onnodig moeite kost. Ook gaven zij aan
zich liever niet te verbinden aan subsidievoorwaarden, zoals het afromen van winsten
en verplichte vulpercentages, waardoor zij niet maximaal flexibel op de markt kunnen
reageren.

Hoewel deze partijen momenteel aan het vullen zijn, is er echter geen zekerheid hoe
lang hun gasopslag gedurende de winter nog gevuld zal zijn. Dit kan echter gemitigeerd
worden door de EBN-opslag.

In totaal is 12,58 TWh beschikt aan 8 marktpartijen middels de subsidieregeling, om
de komende maanden de gasopslag Bergermeer te gaan vullen. Dit betreft twee Nederlandse
en zes overige Europese gasbedrijven. Hiermee komen de maximale subsidiekosten uit
op € 164 miljoen. Dit is fors lager dan de oorspronkelijke kostenbegroting van € 366 miljoen.

Enerzijds komt dit doordat bedrijven zeer voordelige afslagen hebben geboden in de
eerste tender, wat wijst op veel interesse in het verkrijgen van extra opslagcapaciteit
middels de subsidieregeling. Anderzijds komt dit doordat de bedrijven niet voor het
vullen van de volledige 20 TWh subsidie hebben aangevraagd.

Resultaat van de subsidieregeling en de marktontwikkelingen is dat er momenteel 13
marktpartijen zijn die tezamen 26 TWh (56% van de gasopslag Bergermeer4) gasopslagcapaciteit hebben gehuurd bij Bergermeer. Daarvan hebben 8 partijen gebruikt
gemaakt van de subsidieregeling om in totaal 12,58 TWh (27% van de gasopslag Bergermeer)
gas op te slaan.

Voor de overige 13TWh die wordt gehuurd door marktpartijen en waarvoor geen subsidie
is aangevraagd, wordt momenteel ook gevuld als gevolg van de marktontwikkelingen.

Tabel 1 geeft een overzicht van de resultaten van de tenders.

TABEL 1. UITKOMST TENDERS SUBSIDIE GASOPSLAG BERGERMEER

Tender 1

voor 4,17 TWh nog niet-verhuurde

capaciteit

Tender 2

voor 15,83 TWh reeds verhuurde

capaciteit

Totale

subsidie-

regeling

(20 TWh)

Aantal bedrijven dat in aanmerking kwam

35

12

35

Aantal inschrijvingen

8

5

9

Aantal bedrijven wat een beschikking heeft ontvangen

4 bedrijven

5 bedrijven

8 bedrijven

Beschikbare subsidiabele capaciteit

4,17 TWh

15,83 TWh

20 TWh

Subsidie(capaciteit) aangevraagd

10,53 TWh

8,41 TWh

18,94 TWh

Subsidie(capaciteit) beschikt

4,17 TWh

8,41 TWh

12,58 TWh

Vulcapaciteit als percentage van de beschikbare capaciteit1

100%

53%

63%

Gewogen gemiddelde afslag / MWh

<–16 euro / MWh

(max was 6,83)

3,76 euro /MWh

(max was 3,99)

Gesubsidieerde capaciteit

4,17 TWh

8,41 TWh

12,58 TWh

Aangevraagd maximaal subsidiebedrag

0 euro

163,93 miljoen euro

163,93 miljoen euro

Subsidiekosten per MWh

0 euro/MWh

19,49 euro/MWh

13,03 euro/MWh

X Noot

1

Het betreft hier het percentage van de capaciteit dat in de veiling beschikbaar was,
dus niet een percentage van de totale capaciteit van Bergermeer.

EBN

Eerder heeft het kabinet het voornemen aangekondigd om EBN aan te wijzen om het resterende
deel van gasopslag Bergermeer te vullen dat niet door marktpartijen wordt gevuld.
Met deze aanvullende maatregel beoogt het kabinet te borgen dat het vuldoel van tenminste
68% voor gasopslag Bergermeer op 1 november 2022 wordt behaald óók indien marktpartijen
– ondanks de subsidieregeling – onvoldoende gas opslaan.

EBN heeft op 23 juni jl. een instemmingsverzoek, subsidieaanvraag en verzoek tot aandeelhoudersgoedkeuring
ingediend. Op 24 juni jl. heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat
instemming verleend aan EBN op grond van artikel 82, derde lid, van de Mijnbouwwet
en aan EBN een subsidie verleend van maximaal € 257 miljoen als vergoeding voor het
verrichten van de dienst van algemeen economisch belang. Tevens heeft de Staatssecretaris
aandeelhoudersgoedkeuring verleend.

EBN is in de week van 27 juni jl. gestart met de opslag van initiële volumes gas in
Bergermeer. Conform mijn eerdere toezegging zal ik uw Kamer wekelijks informeren over
de vulgraden op een eigen dashboard. Hieronder zal ik de inzet van EBN nader toelichten.

EBN zal de rol van aangewezen partij voor het opslagjaar van 2022 (de winter van 2022/2023)
uitvoeren. Deze rol eindigt op 31 maart 2023. Ik vind EBN de meest geschikte partij
voor het vervullen van deze rol. EBN is 100% in handen van de Staat, beschikt over
kennis van de Nederlandse olie- en gasopslagmarkt en heeft geen tegengestelde (commerciële)
belangen op de gashandelsmarkt. EBN beschikt tevens over voldoende (financiële) middelen
om gasinkoop voor te financieren.

Om een vulgraad van tenminste 68% te bereiken, zal EBN tussen de 5–11 TWh gas opslaan.
De precieze hoeveelheid is afhankelijk van de hoeveelheid gas die marktpartijen opslaan.
De waarde die hiermee gemoeid is varieert afhankelijk van de gasprijs en bedraagt
bij de huidige gasprijzen (van ca. € 150 per MWh) ca. € 1.650 miljoen.

EBN heeft aangegeven dat zij maximaal 11 TWh gas kan opslaan voor 1 november 2022.
Het lijkt nu niet verantwoord om meer gas in te kopen dan 11 TWh. Dit zou de gasmarkt
te zeer kunnen beïnvloeden, mede gegeven de huidige (volatiele) marktomstandigheden.
Daarnaast zou het marktgedrag van EBN te voorspelbaar kunnen worden, waardoor er geen
gas kan worden verhandeld tegen redelijke prijzen. De handelsstrategie van EBN bevat
risicobeheersmaatregelen waarmee wordt geborgd dat er geen onverantwoorde risico’s
worden genomen bij het uitvoeren van deze taak.

EBN heeft voor de in- en verkoop van gas een overeenkomst (Filling Service Agreement)
gesloten met TAQA. TAQA zal de gashandelsactiviteiten uitvoeren namens en in opdracht
van EBN. Deze overeenkomst is noodzakelijk omdat EBN zelf niet handelt op de gasmarkt.
TAQA beschikt wel over gashandelsfaciliteiten die het normaliter enkel inzet ten behoeve
van het goed laten functioneren van de gasopslag. Zodoende heeft TAQA geen tegengesteld
belang.

Ten behoeve van de opdracht aan EBN is € 257 miljoen begroot. Hierbij is uitgegaan
van een compensatie van een negatief handelsresultaat van maximaal

€ 215 miljoen en een beheersvergoeding (incl. opslagkosten) van maximaal € 42 miljoen.
Nagenoeg alle voorziene kosten houden verband met de hoeveelheid opgeslagen gas. Mocht
er door toedoen van een positieve zomer-winter spread een positief handelsresultaat ontstaan, dan zal dit als (interim-) dividend aan de
Staat worden uitgekeerd.

Ik zal de voortgang van EBN bij het verrichten van deze taak nauwlettend volgen, evenals
de voortgang van het vullen van gasopslag Bergermeer in zijn totaliteit.

Verdere verhoging vuldoelen

Gazprom heeft zoals bekend gebruiksrechten op de gasopslag Bergermeer. Bij het vullen
door Bergermeer zal gebruik worden gemaakt van zogeheten interruptible space, zoals ook aangegeven in de Kamerbrief van 22 april jl. De tussen Gazprom en de opslagbeheerder
gesloten contracten bieden hiervoor voldoende ruimte.

Uw Kamer heeft in o.a. de moties van het lid Kröger en het lid Van Wijngaarden met
betrekking tot het weren van Gazprom uit het Nederlands energiesysteem, breder aandacht
gevraagd voor de rol van Gazprom in het Nederlandse energiesysteem. Ik kan u melden
dat naar de verschillende mogelijkheden een eerste verkenning is gedaan. Die analyse
wordt zoals besproken voor een second opinion neergelegd bij de Landsadvocaat. Zodra hierover meer informatie beschikbaar is, zal
ik die uw Kamer doen toekomen. Dat doe ik dan zo nodig vertrouwelijk5.

Afhankelijk van de uitkomsten hiervan en de ontwikkelingen rond de leveringszekerheid
van gas, zal ik het instemmingsbesluit voor EBN zo snel mogelijk aanpassen om te bewerkstelligen
dat Bergermeer maximaal gevuld wordt. Ik zal daarbij tevens samen met EBN bezien of
dat het eerder aangegeven maximum van 11 TWh op een verantwoorde manier kan worden
verhoogd.

Naar aanleiding van de vraag van het lid Kröger tijdens het Kamerdebat Mijnbouw/Groningen
op 30 juni jl. kan ik u ten slotte mededelen dat ik ernaar streef de gasopslag Grijpskerk
volledig te vullen en de gasopslag Norg tot minimaal 4,8 miljard Nm3, 80% van de opslagcapaciteit.
Omdat in deze bergingen laagcalorisch gas wordt opgeslagen, is de mogelijkheid om
te vullen mede afhankelijk van de hoogte van de gaswinning uit het Groningenveld.
Ik heb naar aanleiding van de vertraging van de ingebruikname van de nieuwe stikstofinstallatie
in Zuidbroek aangegeven deze winning niet hoger te willen vaststellen dan het op 1 april
jl. vastgestelde niveau van 4,5 miljard Nm3 met het oog op de veiligheidsrisico’s in Groningen (Kamerstuk 33 529, nr. 1035). De komende tijd zal blijken welke ruimte dit laat voor het verder vullen van de
gasopslag Norg.

Met deze maatregelen zou Nederland ruimschoots voldoen aan de Europese verplichtingen
en boven de 80% als gemiddeld vulpercentage voor de gasbergingen uitkomen.

Alternatief van vulverplichtingen

Het lid Kröger vroeg nog naar het alternatief van het vullen van Bergermeer door middel
van een vulverplichting en de achterliggende analyse hierbij. In antwoord op eerdere
Kamervragen hierover heeft de Staatssecretaris, mede namens mij, reeds het volgende
aangegeven.

Het kabinet heeft inderdaad ook alternatieve maatregelen onderzocht voor het vullen
van gasopslag Bergermeer, waaronder het opleggen van een vulverplichting aan partijen
die opslagcapaciteit hebben gecontracteerd of aan leveranciers en grootverbruikers.

Deze maatregelen zijn voor het opslagjaar 2022 (ten behoeve van de winter 2022/23)
echter als riskant en niet voldoende kansrijk beoordeeld, met name vanwege de grote
en onevenredige financiële risico’s voor marktpartijen en het risico dat deze alternatieven
niet het gewenste effect sorteren. Dit omdat de partijen die capaciteit geboekt hebben
in de gasopslag Bergermeer naar verwachting geen gehoor zullen geven aan een dergelijke
verplichting (Gazprom Export LLC) of het opleggen van een verplichting voor deze partijen
een te groot financieel risico met zich brengt, ook wanneer er een compensatie wordt
verstrekt voor het onevenredige nadeel dat zij ondervinden.

Voor leveranciers van Nederlandse beschermde afnemers of grootverbruikers die geen
capaciteit hebben geboekt in de gasopslag Bergermeer geldt voorts dat zij hun seizoensvraag
voor de winter ’22/23 in de praktijk doorgaans op verschillende manieren hebben afgedekt,
o.a. met behulp van gasopslag in Duitsland. Het opleggen van een vulverplichting aan
grootverbruikers op de Nederlandse markt en leveranciers van Nederlandse beschermde
afnemers doorkruist daarmee de voorzieningen die reeds door deze partijen zijn getroffen.
Voor het vullen van de gasopslag Bergermeer voor het opslagjaar 2022 heb ik dan ook
gekozen voor de in mijn brief van 22 april 2022 genoemde maatregelen.

Daarbij zij nog opgemerkt dat ook Europa in de gasopslagverordening geen verplichting
oplegt aan Europese gasgebruikers, waar Nederland initieel voor had gepleit, maar
aan lidstaten, zonder dat de Europese verordening voorziet in instrumenten voor lidstaten
om dat doel te realiseren. Omdat Bergermeer veel gebruikt wordt door gasbedrijven
uit andere landen dan Nederland om gas op te slaan, zou dat praktische uitvoering
van een verplichting die Nederland zou opleggen aan gasbedrijven erg complex maken.

In de bijlagen van deze brief vind u nog nadere informatie hierover uit twee bronnen:
(i) de passage hierover uit de MR-beslisnotitie en (ii) een interne EZK-analyse die
is benut ten behoeve van besluitvorming.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
J.A. Vijlbrief

Bijlage: passage uit MR-beslisnotie over vulverplichtingen

In het overwegen van maatregelen om gasopslagen te vullen zijn verschillende opties
afgevallen. Overwogen is om een vulverplichting op te leggen aan de partijen die gebruiksrechten
(capaciteit) hebben geboekt in gasopslag Bergermeer of aan leveranciers en grootverbruikers
van gas. Deze opties zijn voor het realiseren van de beoogde vulgraad op korte termijn
als riskant en niet voldoende kansrijk beoordeeld:

• Verplichten capaciteithouders gasopslag Bergermeer: De opslagcapaciteit van Bergermeer is voor komende winter voor ca. 90% geboekt (los
van daadwerkelijke vulling). 40% daarvan komt toe aan Gazprom, de overige 50% is door
marktpartijen in binnen en met name buitenland geboekt. Ten aanzien van Gazprom is
de verwachting dat deze partij geen gehoor zal geven aan een vulverplichting. Voor
de overige marktpartijen die capaciteit hebben geboekt is de reële verwachting dat
zij de geboekte capaciteit zullen teruggeven aan TAQA op het moment dat er een vulverplichting
wordt opgelegd, omdat dit voor hen in de huidige markt een te groot financieel risico
met zich brengt, ook wanneer er een compensatie wordt verstrekt voor het onevenredige
nadeel dat zij ondervinden.

• Verplichten leveranciers en grootverbruikers: Sinds de hoge gasprijzen zijn verschillende leveranciers (aan beschermde gebruikers
in Nederland) failliet gegaan en er bestaan zorgen rondom de kredietwaardigheid van
enkele bestaande leveranciers. Verschillende grootverbruikers hebben inmiddels hun
productieniveaus teruggeschroefd en niet uitgesloten kan worden dat ook zij te maken
hebben met afnemende kredietwaardigheid/een onzekere toekomst. Het is daarmee riskant
om leveranciers en grootverbruikers op korte termijn een verplichting op te leggen
waarmee aanzienlijke financiële inspanningen zijn gemoeid. Leveranciers en grootverbruikers
van gas op de Nederlandse markt hebben daarnaast hun seizoensvraag voor de winter
’22/23 in de praktijk mogelijk op verschillende manieren reeds afgedekt, deels met
behulp van gasopslag in Duitsland. Gasopslag Bergermeer wordt voor een belangrijk
deel benut door partijen die niet leveren aan de Nederlandse markt. Het opleggen van
een vulverplichting aan leveranciers en grootverbruikers op de Nederlandse markt doorkruist
daarmee de voorzieningen die reeds door deze partijen zijn getroffen. Ook voor deze
partijen geldt overigens dat een opslagverplichting een compensatieverplichting met
zich meebrengt voor het onevenredig nadeel dat zij ondervinden (met bovendien waarschijnlijk
juridische procedures tot gevolg). Tot slot zou deze optie complexe spoedwetgeving
vereisen.

Tot slot geldt voor beide opties dat een opslagverplichting een compensatieverplichting
met zich meebrengt voor het onevenredig nadeel dat partijen ondervinden en dat dit
(complexe) spoedregelgeving vergt op basis van het staatsnoodrecht (artikel 10a Distributiewet).