Brief regering : Verslag van de NAVO-Top van 28 – 30 juni 2022

Nr. 417
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2022

Hierbij bied ik u aan, mede namens de Minister-President, het verslag van de NAVO-Top
van 28–30 juni 2022.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

De Minister van Defensie,
K.H. Ollongren

VERSLAG VAN DE NAVO TOP VAN 28, 29 en 30 JUNI 2022

Op woensdag 29 en donderdag 30 juni 2022 vond in Madrid een historische NAVO Top plaats.
Tegen de achtergrond van de Russische oorlog in Oekraïne namen staatshoofden en regeringsleiders
het nieuwe Strategisch Concept aan, besloten over de substantiële versterking van
de bondgenootschappelijke afschrikking en verdediging, over de verhoging van het gemeenschappelijk
budget, en over de herziening van het Comprehensive Assistance Package for Ukraine. Voorafgaand aan de Top werd bekend dat Finland, Zweden en Turkije onderling overeenstemming
hadden bereikt over een trilateraal memorandum. Beide landen werden tijdens de Top
uitgenodigd toe te treden, waarmee een volgende stap is gezet in het toetredingsproces
van Finland en Zweden. De Minister-President, Minister van Buitenlandse Zaken en de
Minister van Defensie namen deel aan de Top. Tijdens de Top namen Staatshoofden en
regeringsleider ook een politieke verklaring aan. Het Strategisch Concept en de verklaring
ontvangt u als bijlage bij deze brief.

De Top werd door de Spaanse Koning geopend met een diner voor staatshoofden en regeringsleiders.
Vervolgens waren er drie werksessies. Tijdens deze sessies spraken de bondgenoten
over de Russische inval in Oekraïne, over stabiliteit in de Westelijke Balkan, de
Zuid-Kaukasus en mondiale uitdagingen voor de veiligheid van het Euro-Atlantische
gebied en ten slotte spraken zij over uitdagingen ten zuiden van het Euro-Atlantisch
verdragsgebied. Ook vond een informeel diner plaats voor staatshoofden en regeringsleiders
met de zes non-NAVO EU-lidstaten over de Euro-Atlantische relatie. Parallel daaraan
vond een informeel diner plaats voor NAVO-Ministers van Buitenlandse Zaken over de
Russische invasie van Oekraïne en een informeel diner voor NAVO-Ministers van Defensie
over de westelijke Balkan. Ten slotte tekende de Minister president en marge van de
Top op 30 juni 2022 een letter of commitment voor het NATO Innovation Fund.

Werksessie I: Russische agressie tegen Oekraïne en het aannemen van het Strategisch
Concept en de Politieke Verklaring

Stand van zaken oorlog in Oekraïne

Bij de opening van de sessie sprak de Oekraïense president Zelensky staatshoofden
en regeringsleiders toe. Hij sprak daarbij zijn waardering uit voor de steun – zowel
politiek, militair, financieel als humanitair – die hij ontving van bondgenoten. Het
was echter niet genoeg. Hij riep op tot verdere ondersteuning, met zware wapens en
munitie en schetste het belang van de steun aan Oekraïne voor het bondgenootschap

De Nederlandse Minister-President kreeg veel bijval naar aanleiding van zijn oproep
meer steun te leveren aan Oekraïne. De Minister-President stelde dat het van niet
te onderschatten belang is dat Oekraïne deze oorlog wint. Daarom dienen de wapenleveranties
te worden opgeschroefd en moeten deze worden versneld. Als Oekraïne deze oorlog verliest,
zullen we daar allemaal in Europa de consequenties van ondervinden. De Minister-President
kondigde verder aan dat Duitsland en Nederland samen additioneel zes pantserhouwitsers
zullen leveren.

Veel bondgenoten onderstreepten dat NAVO geen deel moet worden van dit conflict, maar
dat de individuele bondgenoten uiteraard wel vol moeten inzetten op (militaire) steun
aan Kyiv. Daarvoor is de Ukraine Defence Contact Group (UDCG) zeer geschikt, zo bleek uit veel interventies. Bondgenoten verwelkomden voorts
de substantiële versterking van de oostflank.

Ook werd kort aandacht besteed aan lastenverdeling. Het rapport over lastenverdeling
dat SG NAVO in aanloop naar de Top uitbracht toont dat veel bondgenoten op koers liggen
om in 2024 de 2%-norm te halen. De meeste bondgenoten hebben hun defensie-uitgaven
de afgelopen periode aanzienlijk verhoogd. Ook Nederland heeft hierin in korte tijd
een grote inhaalslag gemaakt en komt in 2022 op plek 14 van de 28 Europese landen
in de NAVO. Op basis van de huidige gegevens stijgt Nederland in 2024 naar plek 10
van de 28 landen1.

Strategisch Concept en Madrid Verklaring

Op de Top namen Staatshoofden en Regeringsleiders het nieuwe Strategisch concept aan,
gevoegd als bijlage bij deze brief. Ten aanzien van de laatste versie die met u werd
gedeeld2 vonden geen substantiële wijzigingen plaats. Nederland is tevreden met het nieuwe
Strategisch Concept dat de NAVO een goed politiek kader biedt waarbinnen sturing kan
worden gegeven aan het handelen dat nodig is het verdragsgebied de komende periode
veilig te houden.

Gemeenschappelijk budget

Ook werd in beginsel ingestemd met de verhoging van het gemeenschappelijk budget van
de NAVO. De implicaties van dit besluit zullen komend jaar uitgewerkt worden. Dan
bestaat een gedetailleerder inzicht in wat die verhoging concreet betekent voor de
Nederlandse bijdrage. Hiermee werd opvolging gegeven aan het besluit bij de NAVO-Top
in 2021 dat bondgenoten voldoende financiële middelen beschikbaar moeten stellen om
ervoor te zorgen dat de NAVO militair sterk blijft en politiek sterker wordt. Adequate
financiering is noodzakelijk om uitvoering te kunnen geven aan bestaand beleid, de
moderniseringsagenda van NAVO2030 en om invulling te geven aan de versterking van
de bondgenootschappelijke afschrikking en verdediging. Verhoging van de gemeenschappelijke
financiering versterkt daarmee de collectieve veiligheid van het bondgenootschap.
De inval van Rusland in Oekraïne maakt het belang hiervan extra duidelijk.

Werksessie II: veiligheidssituatie Moldavië, Westelijke Balkan, Zuid-Kaukasus, en
mondiale veiligheidsuitdagingen

Aan de tweede sessie namen ook de Ministers-Presidenten van Georgië, Australië, Japan,
Nieuw-Zeeland en Zweden, de presidenten van Zuid-Korea en Finland en de Voorzitters
van de Europese Commissie en de Europese Raad deel.

Alle bondgenoten verwelkomden in hun interventie het voornemen van Finland en Zweden
toe te treden tot de NAVO.

Bondgenoten onderstreepten in hun interventies het grote, en nog verder toenemende
belang van partnerschappen. Velen verwezen daarbij naar de grote uitdaging waarvoor
China het bondgenootschap ook op veiligheidsgebied plaatst onder andere door het gedrag
van China in de cyberruimte, door hybride optreden en door het verspreiden van desinformatie.
Ook de nauwere samenwerking tussen Rusland en China baarde velen zorgen. Veel bondgenoten
spraken uit dat de beslissingen die we nu nemen van grote invloed kunnen zijn op onze
toekomst. Tegelijkertijd vond een aantal bondgenoten dat de deur naar dialoog en samenwerking
met China open moest worden gehouden, niet in de laatste plaats om communicatiekanalen
open te houden en om misverstanden te kunnen voorkomen. De samenwerking met de partners
in de Indo-Pacific is cruciaal om de uitdagingen van de toekomst het hoofd te kunnen
bieden. Een groot en belangrijk gedeelte van de bondgenoten benadrukte ook in dit
opzicht het cruciale belang van NAVO-EU samenwerking en riep op werk te maken van
een nieuwe Gezamenlijke NAVO-EU verklaring over de samenwerking tussen beide organisaties.

Een aantal bondgenoten wees op het belang van de Westelijke Balkan voor stabiliteit
van het Euro-Atlantisch gebied. Juist hier deed onder meer Russische inmenging zich
voelen, evenals in Moldavië. Dat is een kwetsbaarheid die we ons als bondgenootschap
niet kunnen veroorloven en vraagt ook in de toekomst aandacht voor deze regio.

Nederland onderstreepte het belang van het uitdragen van een duidelijke en evenwichtige
boodschap over onze waarden en normen. We slagen er lang niet altijd in om onze visie
over te brengen aan landen die een nauwe relatie met zowel het westen als met Rusland
en/of China nastreven. Het is van groot belang de dialoog te blijven zoeken met deze
landen, ook als zij niet op alle vlakken onze waarden en normen delen. Daarbij gaat
het in de eerste plaats om het aangaan van de dialoog, maar dient daarnaast praktische
samenwerking en ondersteuning geboden te worden. Voorts onderstreepte de Minister-President
het belang Georgië en landen in de Indo-Pacific te ondersteunen bij het opbouwen en
versterken van hun weerbaarheid. De Minister-President gaf aan dat Nederland voornemens
was elke twee jaar een Nederlands schip naar de Indo-Pacific te zullen sturen.

Werksessie III: uitdagingen ten zuiden van het Euro-Atlantisch verdragsgebied

De voorzitter van de parlementaire assemblee van de NAVO sprak de NAVO-Staatshoofden
en Regeringsleiders toe. In zijn toespraak vroeg hij met name aandacht voor het belang
van democratische weerbaarheid en riep bondgenoten ertoe op hierop alert te zijn en
te blijven. Bondgenoten bespraken verder het belang van het zuiden voor de veiligheid
van het Euro-Atlantisch gebied. Het is van belang dat we samenwerken op de uitdagingen
die we delen (zoals de strijd tegen terrorisme), ondersteuning bieden op het gebied
van individuele en gemeenschappelijke weerbaarheid en aan ondersteuning voor capaciteitsopbouw.

Informele diners

De informele diners boden Staatshoofden en regeringsleiders, Ministers van Buitenlandse
zaken en Ministers van Defensie gelegenheid nader in te gaan op een aantal specifieke
onderwerpen. Staatshoofden en regeringsleiders spraken tijdens het informele Trans-Atlantische
diner over het grote belang van verdere NAVO-EU samenwerking. Nederland gaf daarbij
aan graag een ambitieuzere tekst over deze samenwerking te hebben willen zien in het
Strategisch Concept en drong aan op het spoedig tot stand brengen van een Gemeenschappelijke
NAVO-EU verklaring over samenwerking tussen de beide organisaties. Ook andere bondgenoten
onderstreepten de noodzaak dat beide organisaties nauw met elkaar samenwerkten.

Tijdens hun informele diner, waar tevens de Ministers van Jordanië en Mauritanië aanschoven,
stonden Ministers van Buitenlandse zaken stil bij het grote belang dat het zuiden
heeft voor de veiligheid en stabiliteit van het Euro-Atlantisch gebied. Er zijn gezamenlijke
uitdagingen, zoals terrorisme, en de invloed van Rusland en China neemt ook daar toe.
De grootste zorg is nu voedselzekerheid in het Zuiden door de oorlog in Oekraïne en
de destabiliserende gevolgen van klimaatverandering. NAVO staat niet noodzakelijkerwijs
als eerste aan de lat, en samenwerking met andere organisaties (ook regionaal) is
cruciaal. De hoofdboodschap van Nederland was dat we engagement met landen buiten
de NAVO praktisch en actiegericht moeten aanpakken. Veel van deze landen bereiken
we op dit moment onvoldoende. Dat lukt alleen met oprechte betrokkenheid, te vertalen
in frequente bezoeken, handelsakkoorden, samenwerkingsprojecten op het gebied van
contra-terrorisme en ontwikkelingssamenwerking. De hoofdvraag moet zijn: wat hebben
zij van ons nodig? Dit vergt verdergaand praktisch operationaliseren van ons engagement.

Tijdens hun informele diner spraken NAVO-Ministers van Defensie met de Minister van
Defensie van Bosnië-Herzegovina over de Westelijke Balkan. Bondgenoten spraken hun
zorgen uit over de ongewenste invloed van Rusland en China in de regio. Hybride dreigingen,
zoals desinformatiecampagnes, beïnvloeding van democratische processen, ongewenste
economische afhankelijkheden en cyberaanvallen dragen bij aan het vergroten van instabiliteit
in de regio. De Russische aanval op Oekraïne draagt verder bij aan toenemende instabiliteit
van deze geopolitiek belangrijke regio. Bondgenoten benadrukten eensgezind het belang
van voortdurende steun aan Bosnië-Herzegovina en de andere landen in de regio. De
Minister van Defensie benadrukte het belang om samen met partners bij te dragen aan
de bevordering van de politieke en sociale stabiliteit en vreedzame co-existentie
in de regio. Nederland ziet hier een rol voor zowel de NAVO als de EU. Nederland steunt
verlenging van het mandaat van EUFOR Althea en de Minister van Defensie heeft aangegeven
dat Nederland bereid is om militair bij te dragen aan de missie. Ook in Kosovo blijft
ondersteuning van de Kosovo Security Forces nodig. Voor alle landen geldt dat verdere integratie in de NAVO en de EU een belangrijke
bijdrage kan leveren aan het vergroten van de veiligheid en stabiliteit in deze kwetsbare
regio.

Goedkeuring en ratificatie toetreding Finland en Zweden

Aan de vooravond van de Top maakten Finland, Zweden en Turkije bekend dat de landen
tot een overeenkomst waren gekomen, waardoor een volgende stap in het toetredingsproces
van Finland en Zweden gezet kan worden. Het betreft hier een tripartiete overeenkomst,
geen besluit van de NAVO. Turkije gaf aan door deze overeenkomst voldoende gerustgesteld
te zijn om in te kunnen stemmen met het openen van toetredingsonderhandelingen met
Finland en Zweden. Het kabinet verwelkomt de voortgang en dat ruimte is ontstaan om
het toetredingsproces voort te zetten.

Op 10 juni informeerden wij u over het toetredingsproces en het belang van het spoedig
doorlopen hiervan3. Door hun wens om toe te treden tot de NAVO kenbaar te maken, zijn Finland en Zweden
kwetsbaarder geworden voor Russische agressie. De bescherming van de landen door het
NAVO-verdrag is echter pas van kracht als alle dertig huidige bondgenoten het lidmaatschap
goedgekeurd hebben. Het is daarom van groot belang dat de toetreding van Finland en
Zweden zo snel mogelijk plaatsvindt. Het kabinet spant zich in een zo spoedig mogelijke
goedkeuring van het toetredingsprotocol mogelijk te maken. Daarbij speelt uw Kamer
een belangrijke rol. De precieze invulling van het toetredingstraject is nog niet
bekend. Onderstaand treft u een schets aan van het verwachte verloop.

De toetredingsonderhandelingen met Finland en Zweden zijn op maandag 4 juli 2022 van
start gegaan en zijn diezelfde dag afgerond. Kern van de toetredingsonderhandelingen
vormde de uitwerking van aanvullende praktische afspraken over het lidmaatschap. Deze
afspraken zijn met beide landen individueel gemaakt en werken uit hoe de landen invulling
zullen geven aan de verplichtingen van het bondgenootschap. Dit betreft bijvoorbeeld
de juridische gevolgen van het lidmaatschap, deelname aan het NAVO-capaciteitenplanningsproces
(NDPP) en de verdeelsleutel voor de financiële bijdragen van Finland en Zweden aan
de NAVO.

De landen van de Noord-Atlantische Raad hebben op dinsdag 5 juli de toetredingsprotocollen
voor Finland en Zweden ondertekend. Hiermee hebben Finland en Zweden officieel de
status van «genodigden» binnen de NAVO en kunnen zij bij de meeste overleggen aansluiten.

De toetredingsprotocollen zullen nu volgens de nationale procedures van de bondgenoten
worden goedgekeurd.

De toetredingsprotocollen van Finland en Zweden zijn, om ons eigen goedkeuringsproces
te bespoedigen, samengevoegd in één wetsvoorstel. De ministerraad is op 5 juli in
een extra spoedzitting bijeengekomen om de toetredingsprotocollen te behandelen en
heeft de Raad van State verzocht om een spoedadvies uit te brengen. Hierdoor is het
mogelijk om het gezamenlijke wetsvoorstel zeer spoedig, zo mogelijk voor het zomerreces,
aan uw Kamer voor te leggen ter goedkeuring.

U verzocht om indicatie van de goedkeuringsprocedures van andere bondgenoten. Nederland
heeft op dit moment nauw contact met andere bondgenoten om inzicht te krijgen in hun
ratificatieprocedures en of deze versneld kunnen worden, zodat toetreding zo snel
mogelijk kan geschieden. Net als Nederland, brengen andere landen de mogelijkheden
daartoe nu in kaart. Zodra hierover helderheid bestaat in de hoofdsteden, zal de Minister
van Buitenlandse Zaken een nadere indicatie met u delen. Wel valt te stellen dat het
merendeel van de bondgenoten de ratificatieprocedure ruimschoots binnen vier maanden
denkt te kunnen afronden. België, Denemarken en Noorwegen hebben reeds (anticiperend)
parlementaire goedkeuring gegeven.

Toelichting huidige NAVO-presentie oostflank

Tijdens het Commissiedebat over de NAVO Defensie ministeriële op 8 juni 2022 (Kamerstuk
28 676, nr. 413) heeft de Minister van Defensie uw Kamer toegezegd om een overzicht te geven van
de huidige NAVO-presentie aan de oostflank. In de onderstaande passage doet het kabinet
gestand aan deze toezegging. De NAVO posture aan de oostflank en de specifiek Nederlandse bijdrage hieraan is weergegeven in twee
kaarten, die u als bijlage bij deze brief ontvangt. Met oog op de rubricering is het
niet mogelijk om meer informatie te verstrekken over aantallen eenheden en capaciteiten.

De NAVO-presentie aan de oostflank bestaat uit het geheel aan militaire activiteiten
ter afschrikking en verdediging van het NAVO-verdragsgebied in de regio. De activiteiten
vinden plaats in NAVO-verband maar ook op nationale, bilaterale en multinationale
basis. Zij omvatten hierbij onder meer inzet en trainings- en oefeningsactiviteiten.
De belangrijkste militaire activiteiten betreffen:

• Landdomein: acht multinationale Battle Groups (1.000–1.500 militairen) in de Baltische Staten, Polen en Zuidoost-Europa. De NAVO-bondgenoten
besloten in april tot oprichting van de Battle Groups in Zuidoost Europa naar aanleiding van de Russische invasie van Oekraïne (Kamerstuk
28 676, nr. 404, van 20 april 2022).

• Luchtdomein:
air policing taken boven de Baltische Staten, Polen, Bulgarije, Roemenië, Slowakije en Hongarije.
Diverse NAVO-bondgenoten, waaronder ook Nederland, hebben afgelopen maanden extra
gevechtsvliegtuigen ter beschikking gesteld ter bescherming van het NAVO-luchtruim
(Kamerstuk 28 676, nr. 386 van 20 januari 2022 en Kamerstukken 28 676 en 36 045, nr. 391 van 9 maart 2022).

• Maritiem domein: vier staande NAVO-vlootverbanden die kunnen optreden in de wateren nabij de oostflank
(waaronder de Baltische en Zwarte Zee). Diverse bondgenoten hebben afgelopen maanden
extra bijdragen geleverd aan de vulling van de vlootverbanden (Kamerstuk 28 676, nr. 386 van 20 januari 2022).

• Snelle interventiecapaciteit: in geval van dreiging tegen de oostflank kan ook de enhanced NATO Response Force (eNRF), worden ingezet. De eNRF omvat landmacht-, luchtmacht-, marine- en Special Operations Forces eenheden en is opgebouwd uit eenheden met een verschillende reactietijd. De eNRF
omvat op dit moment ongeveer 40.000 militairen. Bondgenoten besloten voor de invasie
om de gereedheid van de NATO Response Force, de snelle reactiemacht van de NAVO, te verhogen (Kamerstuk 36 045, nr. 2).

Het kabinet informeert uw Kamer de komende maanden nader over de voorziene versterking
van de collectieve afschrikking en verdediging van de NAVO en de wijze waarop Nederland
hieraan bij zal dragen.

Toelichting criteria MAP-status Georgië

Tijdens het Commissiedebat over de NAVO-Top op 23 juni 2022 (Kamerstuk 28 676, nr. 415) heeft de Minister van Buitenlandse Zaken uw Kamer toegezegd toe te lichten aan welke
criteria Georgië nog moet voldoen om Membership-Action-Plan (MAP) status in de NAVO te krijgen. Bij deze komt het kabinet tegemoet aan deze toezegging.

Georgië wil toetreden tot het Bondgenootschap. Die ambitie werd door bondgenoten bevestigd
op de Top in Boekarest in 2008. Georgië werkt reeds nauw samen met de NAVO, doorloopt
ook de jaarlijkse ANP cyclus, maar heeft geen Membership Action Plan (MAP). Daarvoor dient Georgië te voldoen aan eisen die gesteld worden op het vlak
van democratie, de rechtsstaat, mediavrijheid, de positie van minderheden en democratisch
toezicht op inlichtingendiensten en strijdkrachten. Het kabinet vindt het van belang
dat het land voldoet aan deze criteria. Dit zijn namelijk ook elementen die van belang
zijn voor de weerbaarheid van een land en daarmee – in geval van toetreding – uiteindelijk
ook voor de veiligheid van het bondgenootschap.

Georgië staat niet alleen in zijn hervormingsproces, de NAVO ondersteunt het land.
Het kabinet steunt dan ook het besluit bij de Top de NAVO steun voor o.a. Georgië
te vergroten via zogenaamde tailored support package.

Sinds 2008 zijn er al hechte betrekkingen tussen Georgië en de NAVO opgebouwd. Zo
is het land Enhanced Opportunity Partner (EOP), de nauwst mogelijke relatie van partnerlanden met de NAVO die er is. Binnen
dit partnerschap is er samenwerking tussen de NAVO en Georgië op zowel politiek als
praktisch vlak. Het land droeg in het verleden op verschillende manieren bij aan NAVO-missies
zoals de Kosovo Force (KFOR), en International Security Assistance Force in Afghanistan (ISAF) en de Resolute Support Mission (RSM). Sinds 2008 is er een reguliere politieke dialoog via de NATO-Georgia Commission (NGC) en geeft Georgië jaarlijks in zogenaamde Annual National Plans (ANP) de voortgang op de hervormingsagenda weer. Het land krijgt via het Substantial NATO Georgia Package (SNGP) ook steun bij hervormingen. Zo zijn er o.a. capaciteitsopbouwprojecten die
zijn gericht op het versterken van de defensie- en veiligheidssector, verhogen van
de weerbaarheid en cyberveiligheid in Georgië. Ook Nederland draagt hieraan bij via
o.a. een bijdrage aan het NATO Liaison Office in Tbilisi, capaciteitsversterking vanuit Clingendael voor de Defence Institution Building School (DIBS) en ondersteuning van een NGO bij het versterken van de rol van vrouwen in
de veiligheidssector. Nederland verwelkomt de Euro-Atlantische aspiraties van Georgië
en de grote voortgang die het land in de afgelopen decennia op de hervormingsagenda
heeft geboekt. Het kabinet staat achter de toezegging die in 2008 in Boekarest aan
Georgië en Oekraïne is gedaan dat zij toe zullen treden tot de NAVO. Nederland waardeert
Georgië als NAVO-partner. Het belang van partnerschappen is in de verslechterde mondiale
veiligheidscontext alleen maar groter geworden. Zeker voor landen als Georgië die
onder directe Russische druk staan.