Brief regering : Aanscherping energiebesparingsplicht

29 826 Industriebeleid

Nr. 793
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juli 2022

Uw Kamer1 en ik zijn beide overtuigd van het grote belang van energiebesparing. Energie die
we niet gebruiken, hoeven we ook niet te produceren, te betalen of te importeren.
Energiebesparing heeft positieve effecten op de energiekosten en het klimaat en maakt
Nederland minder afhankelijk van fossiele brandstoffen. Bedrijven, instellingen en
burgers kunnen hier een belangrijke bijdrage aan leveren.2

Aan uw Kamer is eerder al gemeld dat het gasverbruik in de eerste vijf maanden van
dit jaar flink lager is (circa 25–33%) dan in dezelfde periode in voorgaande jaren
(Kamerstuk 29 023, nr. 308). De hoge energieprijs en de warme winter spelen hierbij natuurlijk een belangrijke
rol. De uitdaging waar we voor staan is dan ook om het lagere energiegebruik waar
mogelijk structureel te maken, zonder dat de bedrijvigheid afneemt. Het uitvoeren
van energiebesparende maatregelen en het komen tot gedragsveranderingen dragen bij
aan een structurele vermindering van het energiegebruik. De energiebesparingsplicht
is het belangrijkste instrument voor het stimuleren van energiebesparing bij bedrijven.
Het besparingspotentieel van de uitbreiding van de doelgroep in 2023, bij de aanscherping
van de energiebesparingsplicht, bedraagt circa 19 PJ aardgas- en 7 PJ elektriciteitsbesparing
in 20303. Dit is circa 1,2 megaton CO2 reductie. Dat besparingspotentieel is exclusief complexe vergunningplichtige en EU
ETS bedrijven. De uitbreiding naar EU ETS-bedrijven leidt daar bovenop tot 2 megaton
CO2 reductiepotentieel. Hierbij zit het geschatte effect van de extra inzet op toezicht
en handhaving zoals in het coalitieakkoord aangekondigd nog niet. De combinatie van
de in deze brief benoemde maatregelen leidt naar verwachting tot meer en snellere
CO2-reductie. De komende Klimaat- en Energie Verkenning zal een volledigere inschatting
van het effect en het besparingspotentieel van de aanscherping van de energiebesparingsplicht
geven.

Om bedrijven, instellingen en burgers te stimuleren om direct energie te besparen,
is dit voorjaar de energiebesparingscampagne «Zet ook de knop om» gelanceerd. Deze
campagne krijgt in de zomer een impuls vanwege fase 1 van de gascrisis en in het najaar
komt er een vervolg. De campagne biedt burgers en bedrijven (waaronder het MKB) concrete
tips die kunnen worden toegepast en verwijst door naar mogelijkheden voor structurele
besparingsmaatregelen, (isolatie)advies en subsidie.

Ook op de langere termijn liggen er kansen. Zo wil ik in Europees verband ambitieuze
besparingsambities afspreken in het kader van de herziening van de Energie-Efficiëntierichtlijn.
Daarnaast zijn er nationale acties op dit terrein. In deze brief informeer ik uw Kamer,
mede namens de Minister van Economische Zaken en Klimaat en de Minister voor Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening, graag over een aantal actuele ontwikkelingen rondom de energiebesparingsplicht
voor bedrijven en instellingen:

• De aanscherping van de energiebesparingsplicht. Ik zal deze zomer enkele onderdelen
hiervan, waaronder de geactualiseerde Erkende Maatregelenlijsten (EML), ter consultatie
publiceren.

• Extra middelen voor meer capaciteit voor toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht.

• Het voornemen om voor netbeheerders de mogelijkheid te introduceren om op aanvraag
energiegebruiksgegevens met de toezichthouders te delen.

• De verkenning naar het uitbreiden van de doelgroep waarop de energiebesparingsplicht
van toepassing is met de sector glastuinbouw.4

• De verkenning van het potentieel aan energiebesparing dat ontsloten kan worden door
het maken van bovenwettelijke afspraken met middelgrote bedrijven en de gesprekken
die, in lijn met de motie Grinwis c.s. (Kamerstuk 29 826, nr. 138), hierover gevoerd worden.

Ten slotte geef ik een korte vooruitblik op overige ontwikkelingen rondom dit onderwerp
en ga ik, op verzoek van de vaste Kamercommissie voor Economische Zaken en Klimaat,
in bijlage 1 bij deze brief, in op de verschillende aanbevelingen voor de verbetering
van de energiebesparingsplicht die gedaan zijn door de Nederlandse Vereniging Duurzame
Energie (NVDE).

Aanpassing energiebesparingsplicht

Ik heb mij de afgelopen tijd ingezet om de uitvoering van de energiebesparingsplicht
voor bedrijven en instellingen aan te passen en te versterken (Kamerstuk 30 196, nr. 738 en 32 813, nr. 863). De energiebesparingsplicht verplicht bedrijven en instellingen met een energiegebruik
van 50.000 kWh elektriciteit of 25.000 m³ aardgasequivalent alle mogelijke energiebesparende
maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder te treffen. Ik verbreed
de verplichting van energiebesparing naar verduurzaming van het energiegebruik. Het
gaat daarbij om een verbreding met CO2-reducerende maatregelen. Naast energiebesparende maatregelen worden daarmee ook maatregelen
voor het produceren van duurzame energie en elektrificatiemaatregelen met een terugverdientijd
van vijf jaar of minder toegevoegd aan de verplichting. Hiermee wordt het aantal maatregelen
en de reikwijdte van de energiebesparingsplicht uitgebreid. Verder wordt de doelgroep
die onder de verplichting valt uitgebreid door ook grote energiegebruikers, inclusief
bedrijven die deelnemen aan het EU-ETS, vanaf 2023 te verplichten alle maatregelen
ter verduurzaming van het energiegebruik met een terugverdientijd van vijf jaar of
minder te treffen. Ik verwacht de hiervoor benodigde wetgeving in het najaar in voorhang
aan uw Kamer aan te bieden, zodat de aanscherpingen in 2023 in kunnen gaan.

Erkende Maatregelenlijsten (EML)

Belangrijk onderdeel van de energiebesparingsplicht en de bijbehorende informatieplicht
zijn de Erkende Maatregelenlijsten (EML). Door het uitvoeren van de toepasselijke
maatregelen kan een bedrijf of instelling invulling geven aan de energiebesparingsplicht.
De maatregelen op de EML vormen ook de basis voor de vierjaarlijkse informatieplicht
waarmee bedrijven en instellingen rapporteren over de genomen maatregelen. Het actualiseren
van de EML naar de laatste stand van de techniek, investerings- en energieprijzen
is een omvangrijke klus, waar mijn ministerie sinds eind 2021 mee bezig is. Hierbij
pas ik ook de opzet van de EML aan om rekening te houden met het stelsel van de Omgevingswet
en de hierboven beschreven aanpassingen van de energiebesparingsplicht. Ik breng deze
zomer de geactualiseerde EML in consultatie.

De energieprijzen fluctueren en dit maakt het actualiseren van de EML en het bepalen
van de in de terugverdientijdmethodiek opgenomen energieprijzen lastig. Na de zomer
zal ik, op basis van een advies van TNO, de definitieve energieprijs waarmee de EML
worden bepaald vastleggen. De definitieve energieprijs zal, samen met de input uit
de internetconsultatie, leiden tot de definitieve EML die de basis vormen voor de
volgende informatieplichtronde in 2023.

Verplicht energiebesparingsonderzoek

De EML kunnen onvoldoende uitputtend de energiebesparingsmogelijkheden bij de complexere
processen van grootverbruikers afdekken. Voor grootverbruikers introduceer ik daarom
bij de aanpassing van de energiebesparingsplicht een verplicht vierjaarlijks onderzoek
naar de verduurzaming van het energiegebruik, dat in de plaats komt van de informatieplichtrapportage
voor wat betreft het procesgebonden energiegebruik.5 Grootverbruikers zijn straks verplicht procesmaatregelen met een terugverdientijd
van vijf jaar of minder te identificeren, op te nemen in een uitvoeringsplan en uit
te voeren. Een nadere invulling van de randvoorwaarden waaraan het onderzoek moet
voldoen, waaronder een isolatiescan, een onderzoek naar aandrijfsystemen en een basislijst
van maatregelen die in elk geval onderzocht moeten worden, zal ik deze zomer ook in
consultatie brengen. Ik sluit hierbij zoveel mogelijk aan bij de eisen van de energie-audit
die een deel van de bedrijven uit deze doelgroep al moet uitvoeren op grond van de
Europese energie-efficiëntie richtlijn. Voor het gebouwgebonden energiegebruik geldt
reeds de bestaande informatieplicht en kan gebruik worden gemaakt van de EML.

Terugverdientijdmethodiek en informatievoorziening

Verder wordt de terugverdientijdmethodiek aangepast, zodat de terugverdientijd van
maatregelen voor het produceren van hernieuwbare energie bepaald kan worden. Ook wordt
de methodiek geschikt gemaakt voor gebruik door grote energiegebruikers. De aangepaste
methodiek wordt deze zomer eveneens in consultatie gebracht. Momenteel bereid ik de
openstelling van de benodigde loketten en de communicatiecampagne voor. Met deze activiteiten
verwacht ik in 2023 de energiebesparingsplicht verder versterkt te hebben.

Extra capaciteit toezicht en handhaving

Om de naleving van de verplichting te bevorderen is ook een inspanning op het gebied
van toezicht en handhaving nodig. Het bevoegd gezag voor toezicht en handhaving van
de energiebesparingsplicht is de gemeente. Als gevolg van de aankomende wijziging
waarmee de energiebesparingsplicht ook van toepassing wordt op zeer grote energiegebruikers,
zal in sommige gevallen het bevoegd gezag bij de provincie komen te berusten. Zowel
gemeenten als provincies hebben de uitoefening van toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht
in de meeste gevallen gemandateerd aan hun omgevingsdienst. Momenteel zijn de toezichtstaken
per bevoegd gezag en omgevingsdienst verschillend belegd. Bedrijven, instellingen
en het bevoegd gezag hebben aangegeven het toezicht bij voorkeur door één partij te
laten uitvoeren. Dit is efficiënter en verlaagt de lastendruk. De energiebesparings-
en informatieplicht worden met de aanpassing van de energiebesparingsplicht daarom
toegevoegd aan het Basistakenpakket van omgevingsdiensten. Het is dus de omgevingsdienst
die het toezicht moet gaan uitvoeren in opdracht van het bevoegd gezag.

Om de capaciteit van de omgevingsdiensten te versterken hebben mijn ambtsvoorgangers
en ik sinds 2019 19,5 miljoen euro beschikbaar gesteld voor toezicht en handhaving
van de energiebesparingsplicht. Met deze middelen konden omgevingsdiensten via Rijkswaterstaat
externe capaciteit inzetten voor bijvoorbeeld bedrijfscontroles en aanschrijvingen.
Sinds begin dit jaar is de derde ronde van deze ondersteuningsfaciliteit Versterkte
Uitvoering Energiebesparing en Informatieplicht (VUE) open gesteld. Op dit moment
hebben 10 van de 29 omgevingsdiensten deze extra capaciteit nog niet aangevraagd.6 Ik roep hen en hun opdrachtgevers, de gemeenten, op om werk te maken van hun aanvraag.

Periode 2022–2026

Naast de eerdere 19,5 miljoen euro voor de VUE, stel ik voor de periode 2022 tot en
met 2026 via een specifieke uitkering 56 miljoen euro extra beschikbaar aan de omgevingsdiensten.
Waar de VUE tot de inzet van externe capaciteit leidde, hebben deze middelen tot doel
om de eigen capaciteit en kennis van omgevingsdiensten te versterken. Met deze aanvullende
capaciteit kunnen zij het toezicht op de huidige en vanaf 2023 grotere doelgroep beter
vorm geven. Deze extra middelen zijn nadrukkelijk bedoeld als een aanvulling op de
kosten die omgevingsdiensten maken voor toezicht op en handhaving van de energiebesparingsplicht.
Het is dus niet de bedoeling dat gemeenten hun bijdrage aan omgevingsdiensten verkleinen.
Ik werk aan de openstelling van deze specifieke uitkering in het najaar van 2022.
Omgevingsdiensten dienen dan bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) een
plan in over hoe zij de middelen zullen besteden. De aangevraagde middelen kunnen
over 2022 met terugwerkende kracht ingezet worden. Zo hoeven omgevingsdiensten niet
te wachten op het indienen van de aanvraag om aan de slag te kunnen. Ik zal de benodigde
regeling en verdeelsleutel deze zomer publiceren, zodat de omgevingsdiensten aan de
slag kunnen met de aanvraag en het bijbehorende projectplan.

Mogelijkheid tot het delen van energiegebruiksgegevens door netbeheerders

De energiebesparingsplicht is gekoppeld aan verbruiksgrenzen. Het bevoegd gezag geeft
aan dat zij onvoldoende inzicht heeft in de doelgroep, omdat zij onvoldoende inzicht
heeft in het energiegebruik van bedrijven. Ik heb aan uw Kamer toegezegd om hier voor
de zomer op terug te komen. Omgevingsdiensten hebben als toezichthouder de bevoegdheid
om van elk bedrijf in hun regio de gegevens op te vragen die nodig zijn voor toezicht
en handhaving. In principe kan de omgevingsdienst dus de energiegebruiksgegevens van
alle bedrijven in zijn regio opvragen. Wanneer een bedrijf deze energiegebruiksgegevens
niet op verzoek van de omgevingsdienst aanlevert, kan het aanleveren van deze gegevens
uiteindelijk door middel van een dwangsom afgedwongen worden. Dit is een arbeidsintensief
en langdurig traject, en bij het aanleveren van de verbruiksgegevens is dan nog geen
energiebesparing gerealiseerd. Netbeheerders hebben wel een vrijwel volledig inzicht
in de energiegebruiksgegevens. Vanwege de geheimhoudingsplicht voor netbeheerders
die zowel in de Elektriciteitswet 1998 als in de Gaswet is opgenomen, kan een netbeheerder
medewerking aan een toezichthouder weigeren als deze laatste de netbeheerder vraagt
de energiegebruiksgegevens te delen. Ik heb er daarom voor gekozen om, in samenwerking
met mijn collega van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, een traject te starten
om in de Omgevingswet een grondslag op te nemen, voor het op verzoek van de toezichthouder
delen van de verbruiksgegevens door de netbeheerders. Ik verken wat de snelste route
voor een aanpassing van de Omgevingswet hiervoor is. Zodra ik zicht heb op een haalbare
inwerkingtredingsdatum laat ik dit uw Kamer weten.

Verplichting glastuinbouw

Mijn collega van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft in het kader van het samenhangend
pakket glastuinbouw op 22 april jl. aan uw Kamer gemeld dat er een verkenning zal
plaats vinden naar de mogelijkheden om de glastuinbouwbedrijven die deelnemen aan
de Regeling kostenverevening CO2 ook onder de aangepaste energiebesparingsplicht te laten vallen (Kamerstuk 32 627, nr. 39). Ik zal samen met hem verkennen of en hoe de precieze uitwerking van het uitbreiden
van de energiebesparingsplicht naar deze sector het best vormgegeven zou moeten worden.
Hierbij wordt ook gekeken naar de mogelijkheden voor het opstellen van een Erkende
Maatregelenlijst waarmee invulling gegeven kan worden aan de verplichting. Ik streef
ernaar om deze verkenning in het najaar af te ronden en hierna met mijn collega van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een besluit te nemen over de energiebesparingsplicht
in de glastuinbouw.

Bovenwettelijke afspraken en ondersteuning

Uw Kamer heeft mij via de motie van het lid Grinwis c.s. (Kamerstuk 29 826, nr. 138) opgeroepen om met de middelgrote industriële bedrijven en het industrieel mkb om
tafel te gaan om te verkennen welke extra CO2-reductie en energiebesparing in aanvulling op de energiebesparingsplicht mogelijk
is en hoe deze het beste gerealiseerd kunnen worden. Vorig jaar heeft KWA Bedrijfsadviseurs
in kaart gebracht wat het CO2-reductiepotentieel is van deze groep bedrijven, die niet onder de CO2-heffing valt, en welke randvoorwaarden voor realisatie gelden. Dit rapport vindt
u bijgevoegd bij deze brief. Op basis van de uitkomst hebben mijn collega van Economische
Zaken en Klimaat en ik geconcludeerd dat er geen toegevoegde waarde is in een vervolg
van de energiebesparingsconvenanten als geschikt instrument om meer energiebesparing
en meer CO2-reductie te realiseren. Een deel van de doelgroep onder deze Meerjarenafspraken Energie-efficiëntie
(MJA3) gaf invulling aan hun energiebesparingsplicht via deelname aan de convenanten
en een deel had geen energiebesparingsplicht. Vanaf 2023 valt de volledige doelgroep
van de convenanten onder de aangepaste energiebesparingsplicht, waarmee energiebesparende
maatregelen, maar ook andere maatregelen ter verduurzaming van het energiegebruik,
niet langer via een convenant, maar via wet- en regelgeving geregeld worden.

Er resteert voor de middelgrote industrie wel een bovenwettelijk potentieel van 1
megaton CO2-reductie. Dit reductiepotentieel boren de Minister van Economische Zaken en Klimaat
en ik aan via aanvullend beleid dat zich richt op de geïdentificeerde randvoorwaarden,
zoals ondersteuning voor onderzoek en ontwikkeling, toegang tot betrouwbare en betaalbare
duurzame energie en financiering. In het najaar zal het kabinet een brief aan uw Kamer
sturen over de precieze vormgeving van dit beleid.

Bestaande instrumenten

Enkele instrumenten dragen al bij aan deze randvoorwaarden. Zo kan met de investeringssubsidie
van de regeling Versnelde Klimaatinvesteringen in de Industrie (VEKI-regeling) subsidie
worden verkregen voor investeringen die bijdragen aan het behalen van CO2-reductie, bijvoorbeeld voor ombouw van aardgas naar elektriciteit of installaties
voor warmteherbenutting. De VEKI-regeling is in juni opnieuw opengesteld met een budget
van 47,5 miljoen euro. Naar verwachting wordt ongeveer 65% van het budget aangevraagd
door industriële mkb-bedrijven. Daarnaast zijn ook kennis en expertise van belang,
zoals ook KWA concludeerde. Met de juiste interactie tussen experts en een intrinsieke
motivatie bij het bedrijf blijkt er vaak veel meer CO2-reductie mogelijk, bijvoorbeeld op basis van een diepgravende analyse door het bedrijf
samen met experts en toeleveranciers. Uit het project 6–25 (6 megaton CO2-reductie in 2025 en 3 miljard m3 aardgasreductie) van de Ondernemersorganisatie voor de technologische industrie (FME)
en de Vereniging voor Energie, Milieu en Water (VEMW) blijkt dat 90% van de bedrijven
enthousiast is over deze grondige analyse. Ten slotte stelt de regeling Topsector
Energie Industrie Studies een percentage van 50% subsidie beschikbaar voor de inhuur
van experts voor een grondige haalbaarheidsstudie voor procesefficiëntie.

Concernaanpak

De energiebesparingsplicht wordt aangescherpt, maar er zijn ook afspraken te maken
over de realisatie van bovenwettelijke besparing en verduurzaming. Zo verken ik momenteel
met verschillende brancheverenigingen en bedrijven hoe ik samen met mijn collega van
Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening een concernaanpak vorm kan geven. Bedrijven
en instellingen die meerdere vestigingen hebben, kunnen mogelijk op een meer kosteneffectieve
wijze voldoen aan energiebesparingsregelgeving als zij, op grond van een concreet
uitvoeringplan, vooraf afspraken kunnen maken met het bevoegd gezag. Bij deze afspraken
kan gekeken worden naar het toestaan van alternatieve maatregelen en de gefaseerde
uitvoering daarvan. Ik sta hier positief tegenover, mits deze aanpak op concernniveau
per saldo aantoonbaar leidt tot bovenwettelijke resultaten.

Mkb

Daarnaast ben ik in overleg met brancheverenigingen over hoe ik samen met hen, bijvoorbeeld
via instrumenten als de Digitale Bespaarassistent (DEB-tool) van MKB Nederland, bedrijven kan stimuleren om zowel verplichte als bovenwettelijke
energiebesparende maatregelen te treffen. Dit raakt ook aan mijn toezegging aan uw
Kamer om u te informeren over hoe ondernemers die niet onder de energiebesparingsplicht
vallen, gestimuleerd worden tot het realiseren van meer energiebesparing. Ik verken
momenteel met MKB-Nederland hoe we onze samenwerking verder kunnen uitbreiden. Daarnaast,
ook in lijn met mijn toezegging aan de Eerste Kamer, worden kleingebruikers ook door
de campagne «Zet ook de knop om» bereikt. Op de site van de campagne wordt verwezen
naar een interactieve adviestool. Hiermee kunnen ondernemers in kaart brengen welke
mogelijkheden en verplichtingen er zijn om hun bedrijf te verduurzamen, zoals de DEB-tool
en de SVM maar ook energiesubsidies als de ISDE.

Voortuitblik

Energiebesparing is een centraal element van het klimaat- en energiebeleid. Na de
zomer zal ik de reacties uit de consultaties van de wijzigingsregelingen van de Omgevingsregeling
die zien op terugverdientijdmethodiek, de verdere invulling van het verplichte onderzoek
en de EML, verwerken en de definitieve wijzigingsregelingen publiceren. Ik zal uw
Kamer, conform toezegging, na de zomer ook informeren over de analyse van TNO naar
energiebesparingsdoelen per klimaatakkoordsector. Na de zomer informeer ik uw Kamer
ook over de invulling van de motie van de ledenBontenbal en Grinwis, die mij oproept
om de toegevoegde waarde van energiecertificaten te verkennen (Kamerstuk 32 813, nr. 782). Deze verkenning is bijna afgerond en ik verwacht de resultaten na de zomer aan
uw Kamer te kunnen sturen. Ten slotte ben ik, in lijn met de motie van de leden Van
der Lee en Erkens (Kamerstuk 35 935 XIII, nr. 41), in overleg met omgevingsdiensten over de mogelijke oprichting van een landelijk
handhavingsteam voor bedrijven die deelnemen aan EU ETS. Ik zal uw Kamer na de zomer
over de uitkomsten hiervan informeren.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten