Brief regering : Informatie over acties die zijn ingezet om uitvoering te geven aan het coalitieakkoord op het gebied van kernenergie

Nr. 98
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2022

Hierbij wil ik u, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW), informeren over de acties die zijn ingezet om uitvoering te geven aan het
coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) op het gebied van kernenergie.

Kernenergie in relatie tot het coalitieakkoord

De komende decennia moet een omschakeling plaatsvinden in ons energiegebruik en de
manier waarop we in onze energiebehoefte voorzien. Om ook elektriciteit te kunnen
gebruiken als de zon niet schijnt of de wind niet waait, is een vorm van energie nodig
die regelbaar is. Een van de mogelijke CO2-arme opties voor regelbaar vermogen is kernenergie. Daarnaast is een voordeel van
kernenergie dat het indirecte ruimtebeslag in verband met zicht en geluid relatief
beperkt is, doordat de opwekking op een enkele locatie plaatsvindt. Het kabinet ziet
daarom goede redenen om nu stappen op het gebied van kernenergie te zetten. Nederland
heeft zich verbonden aan het doel om in 2050 klimaatneutraal te zijn. Het coalitieakkoord
is helder over kernenergie: Kernenergie kan in de energiemix een aanvulling zijn op
zon, wind en geothermie en kan worden ingezet voor de productie van waterstof. Kernenergie
maakt CO2-arme productie van energie mogelijk en kan daardoor bijdragen aan het behalen van
de klimaatdoelen. Het maakt ons ook minder afhankelijk van de import van gas. Daarom
is in het coalitieakkoord aangekondigd dat de Kerncentrale Borssele langer open blijft
(met oog voor de veiligheid). Daarnaast zet dit kabinet de benodigde stappen ter voorbereiding
voor de bouw van twee nieuwe kerncentrales.

Met deze brief wil ik u informeren over de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan
deze ambities uit het coalitieakkoord. Daarbij wil ik drie kernpunten specifiek benoemen.

1. Visie inpassing kernenergie in het systeem

Kernenergie kan een bijdrage leveren aan de energietransitie omdat het CO2-vrij is en regelbaar vermogen kan leveren. Kernenergie kan ook een interessante mogelijkheid
zijn om waterstof te produceren, hetgeen de komende periode ook verder wordt verkend.
Een belangrijk onderdeel van de stappen die ik ter uitvoering van het coalitieakkoord
zet, is een studie over de inpassing van kernenergie in de Nederlandse energiemix
richting 2030–2050 en daarna. Deze studie wordt gezamenlijk uitgevoerd door Witteveen
+ Bos, eRisk Group en The Hague Centre for Strategic Studies. De studie verkent enkele scenario’s met kernenergie als onderdeel van het energiesysteem.
Ook gaat de studie in op grondstoffen- en energiezekerheid, maatschappelijke en ruimtelijke
inpassing, kosten en financieringsinstrumenten. De uitkomsten geven een beter beeld
van de inzet van kernenergie in het energiesysteem. De resultaten worden rond de zomer
verwacht. Deze studie geeft ook de benodigde duidelijkheid over de wijze waarop kernenergie
in het energiesysteem past en zal ook betrokken worden bij het opstellen van het Nationaal
Plan Energiesysteem dat is aangekondigd in de Kamerbrief Contouren Nationaal Plan
Energiesysteem.

Op dit moment heeft Nederland alleen de Kerncentrale Borssele die beschikbaar is voor
elektriciteitsproductie. Kerncentrales kunnen CO2-neutraal produceren, leveren veel energie en nemen weinig ruimte in. Tegelijkertijd
duurt het ongeveer tien jaar om een kerncentrale te bouwen. Een nieuwe kerncentrale
in Nederland kan pas na 2030 een substantiële extra bijdrage leveren aan de klimaatdoelstellingen
richting 2050, gelet op de jaren die nodig zijn voordat een nieuwe kerncentrale operationeel
is.

Het kabinet is voortvarend aan de slag met de benodigde stappen richting totstandkoming
van nieuwe centrales in Nederland, maar het is tegelijkertijd goed om realistisch
te zijn: ervaringen uit het buitenland leren dat het benodigde proces complex en kostbaar
is, de besluitvorming veelomvattend en het verkrijgen van maatschappelijk draagvlak
heel belangrijk. Wijzigingen in een later stadium als gevolg van een te voortvarend
proces in de beginfase kunnen ervoor zorgen dat het vergunningstraject (deels) opnieuw
doorlopen moet worden, met veel vertraging en oplopende kosten tot gevolg, zo leert
de ervaring uit andere landen. Daarom wil ik juist ook de beginfase zorgvuldig doorlopen.

Bij de uitwerking van contouren voor een energiesysteem moet er voldoende ruimte gelaten
worden voor nieuwe ontwikkelingen die dat systeem mede bepalen zoals de mogelijke
rol van Small Modular Reactors (SMRs) in het energiesysteem van de toekomst. Deze
innovatie is veelbelovend en daarom acht ik het wenselijk dat we ook onderzoek blijven
doen naar nieuwe vormen van CO2-vrije nucleaire energie opwekking.

2. Versterken van de kennisinfrastructuur

Om als Nederland op een effectieve en veilige wijze nieuwe kerncentrales te bouwen,
moet onze kennisinfrastructuur op orde zijn. Een goede kennisinfrastructuur is onmisbaar
om goed in te kunnen spelen op ontwikkelingen in bijvoorbeeld energieproductie, zorg
voor radioactief afval, medische isotopen en stralingsbescherming in brede zin.

Samen met collega’s van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS),
IenW, het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW)en de Autoriteit
Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS) werk ik aan versterking van de
kennisinfrastructuur voor kernenergie, die op een adequaat niveau in stand moet worden
gehouden. Eind 2020 is een interdepartementale werkgroep opgericht, die moet adviseren
over het op peil brengen van een adequaat kennisniveau in Nederland van zowel het
nucleaire domein als dat van stralingsbescherming.

Op basis van interviews met verschillende partijen in de keten wordt op dit moment
door de werkgroep een analyse gemaakt van de verschillende oplossingsrichtingen. Daarnaast
ben ik in overleg met NRG | PALLAS en TU Delft over versterking van de kennisinfrastructuur.
Daarbij wordt in het kader van de interdepartementale werkgroep ook invulling gegeven
aan het begrotingsamendement van Erkens en Dassen (Kamerstuk 35 925 XIII, nr. 14), dat vijf miljoen euro beschikbaar maakt voor het versterken van de kennisinfrastructuur
op de korte termijn. Ik zal uw Kamer middels een Kamerbrief in het najaar informeren
over de resultaten en de betekenis hiervan.

3. Veiligheid

Het coalitieakkoord is helder dat bij het waarmaken van de ambities over kernenergie
veiligheid voorop moet staan. Bedrijfsduurverlenging van de Kerncentrale Borssele
is dus alleen mogelijk als blijkt dat dit op een veilige manier kan. Ook voor de voorbereiding
van de nieuw te bouwen kerncentrales betekent dit dat veiligheid een essentiële voorwaarde
is bij het ontwikkelen van de plannen.

De Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS) bereidt zich zoveel
mogelijk voor op de voorgenomen stappen uit het coalitieakkoord en stemt daarover
af met de betrokken ministeries. De ANVS dient als onafhankelijk bevoegd gezag uiteindelijk
een vergunning af te geven voor bedrijfsduurverlenging Borssele en voor de bouw van
nieuwe centrales. Voorafgaand hieraan voert de ANVS met relevante partijen verkennende
gesprekken over het uiteindelijke proces van vergunningverlening. Voor de mogelijke
bedrijfsduurverlenging van de kerncentrale Borssele zullen gesprekken starten met
de vergunninghouder om de scope van de onderzoeken over de technische haalbaarheid
te bepalen. Hierdoor wordt vooraf al duidelijkheid gegeven op welke wijze de ANVS
de veiligheid van bedrijfsduurverlenging geborgd wil zien.

Voor de voorbereiding van nieuwe kerncentrales zet de ANVS in op kennisvergaring en
-uitbreiding met betrekking tot bestaande technieken, de ervaringen met nieuwbouw
en inzichten vanuit andere buitenlandse toezichthouders. Hiertoe zal de ANVS reeds
in deze fase, ter voorbereiding op het proces van uiteindelijke vergunningverlening,
gesprekken voeren met landen die ervaring hebben met nieuwbouw en/of kennis hebben
van de technieken die in beeld zijn. Daar waar mogelijk zal met regulators uit andere
landen worden samengewerkt.

Aanpak bedrijfsduurverlenging Borssele

In het coalitieakkoord staat dat de Kerncentrale Borssele langer open blijft, met
uiteraard oog voor de veiligheid. Daarnaast wordt in de motie-Agnes Mulder/Harbers
(Kamerstuk 32 813, nr. 511) verzocht om de benodigde aanpassing van de Kernenergiewet (Kew) voor te bereiden
waarmee eventuele levensduurverlenging van de kerncentrale Borssele na 2033 mogelijk
wordt gemaakt, als de vergunninghouder het technisch en bedrijfseconomisch haalbaar
acht.

Ik ben verantwoordelijk voor het energiebeleid en de positionering van kernenergie
daarin. De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat is verantwoordelijk voor
het beleid op het gebied van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming (neergelegd
in de Kew) en is stelselverantwoordelijk voor vergunningverlening, toezicht en handhaving
rondom nucleaire toepassingen waarvoor de ANVS het onafhankelijk bevoegd gezag is.
Omdat beide aspecten aan de orde zijn bij uitvoering van de motie, wordt de uitvoering
van de bedrijfsduurverlenging Borssele gezamenlijk opgepakt.

Om bedrijfsduurverlenging na 2033 mogelijk te maken, dienen nu al de benodigde stappen
te worden gezet. Deze stappen zien er als volgt uit:

1. Wijziging van de Kernenergiewet

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat bereidt in samenwerking met mij
het wetsvoorstel tot wijziging van de Kernenergiewet voor. Streven is dat het wetsvoorstel
eind 2023 aan uw Kamer kan worden aangeboden. De MER-procedure, de internetconsultatie
van het wetsvoorstel, besluitvorming door de ministerraad, advies van de Raad van
State op het wetsvoorstel, het opstellen van het nader rapport en het aanbieden van
de stukken aan het parlement, kosten de nodige voorbereidingstijd. De wetswijziging
moet in werking zijn uiterlijk op het moment dat de aanvraag voor wijziging van de
Kernenergiewetvergunning door de vergunninghouder van de Kerncentrale Borssele (EPZ)
wordt ingediend bij de ANVS. We stemmen deze timing goed af met EPZ.

2. Opstellen milieueffectrapportage

Om de milieueffecten goed in beeld te krijgen en gezien de (grensoverschrijdende)
inspraakverplichtingen1 daarbij, achten de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat en ik het verstandig
om voor de wetswijziging ten behoeve van bedrijfsduurverlenging een milieueffectrapport
(MER) op te laten stellen. De Europese aanbesteding van de MER is gestart, en ik zal
samen met het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat deze MER-procedure invullen.

3. Aanpassingen Convenant kerncentrale Borssele

Behalve de wijziging van de Kernenergiewet is voor bedrijfsduurverlenging ook het
Convenant kerncentrale Borssele (Staatscourant 2006, nr. 136 p. 29) relevant. De Staat
der Nederlanden is partij in dit convenant, dat onder andere tot doel had het continueren
van de levensduur van de kerncentrale Borssele tot en met uiterlijk 31 december 2033.
Ik ga met mijn collega van Infrastructuur en Waterstaat en de Elektriciteits Produktiemaatschappij
Zuid-Nederland (EPZ) en haar aandeelhouders gesprekken starten over de aanpassing
van dit convenant voor te bereiden. Deze gesprekken zullen ook betrekking hebben op
onderzoeken naar de technische haalbaarheid die nodig zijn voor bedrijfsduurverlenging
en op de bedrijfseconomische haalbaarheid (Kamerstuk 32 645, nr. 92) en zijn nodig om meer duidelijkheid te krijgen over de marktrisico’s na 2033 voor
EPZ en haar aandeelhouders. Vooralsnog zijn de achterliggende publieke aandeelhouders
van EPZ gericht op beëindiging van de Kerncentrale Borssele en niet op voortzetting.

Aanpak voorbereiding nieuwe kerncentrales

Vorig jaar zijn al de eerste stappen gezet om te kijken naar de rol van kernenergie
in Nederland. Dit naar aanleiding van de motie-Dijkhoff (VVD) c.s. inzake de marktconsultatie
kernenergie (Kamerstuk 35 570, nr. 11). De motie-Dijkhoff vroeg de regering te onderzoeken onder welke voorwaarden marktpartijen
bereid zijn te investeren in kerncentrales in Nederland, welke publieke ondersteuning
daarvoor nodig is, en in welke regio’s er belangstelling is voor de realisering van
een kerncentrale. In dit rapport wordt een goed beeld geschetst over de mogelijkheden
van kernenergie vanuit diverse invalshoeken, namelijk vanuit de provincies, (inter)nationale
nucleaire marktpartijen (zoals aannemers, kerntechnologie leveranciers, exploitanten)
en ook vanuit potentiële financiers. De hierboven aangekondigde studie over de inpassing
van kernenergie in de Nederlandse energiemix richting 2030–2050 en daarna, zal samen
met de marktconsultatie kernenergie en de acties die hieronder worden beschreven een
gedegen richting geven aan het vervolg.

Hieronder zal ik ingaan op verschillende acties die in uitvoering zijn:

1. Kennis en ervaringen Europese landen

Ik verzamel kennis en ervaringen uit een aantal Europese landen (waaronder Frankrijk,
Verenigd Koninkrijk, Finland, Polen en Tsjechië) die ook met de ontwikkeling van nieuwe
kerncentrales bezig zijn. Ik doe dat door middel van onderzoeken, werkbezoeken, en
gesprekken met relevante partijen uit deze landen. Tot deze relevante partijen behoren
onder andere overheden, netbeheerders, toezichthouders en (private) ontwikkelaars
van kerncentrales. Er wordt daarbij gekeken naar keuzes die zijn gemaakt ten aanzien
van de inzet van kernenergie in het energiesysteem, de rol van de overheid en financieringsmodellen
en ook de risico’s/veiligheid en opslag van radioactief afval. Daarbij wordt ook expliciet
gevraagd naar de lessen die geleerd zijn en de mogelijke toepasbaarheid op de Nederlandse
context. Uiteraard betrek ik daarbij ook belangrijke Nederlandse stakeholders. Het
verzamelen van de kennis en ervaring van Europese landen naar de realisatie van nieuwe
kerncentrales neem ik mee bij de uitwerking van financieringsmodellen, financieringsbehoefte
en de rol en de kosten van de overheid. Ik zet me actief in om onze aanpak zoveel
mogelijk af te stemmen met de genoemde Europese landen. Een bepaalde mate van standaardisatie
in Europa kan bijdragen aan het verkorten van de realisatietermijn en beperken van
de kosten.

2. Locatiekeuze

De studie die momenteel in uitvoering is, bekijkt niet alleen de mogelijke rol en
omvang van kernenergie in de energiemix richting 2030–2050 en daarna, maar biedt ook
input en richting voor de locatiekeuze. Ik zal uw Kamer dit najaar middels een Kamerbrief
over de resultaten informeren. Nadat een voorkeurslocatie is geïdentificeerd, zal
ik een milieueffectrapportage hiervoor laten opstellen. Factoren die van belang zijn
bij de locatiekeuze voor de bouw van een kerncentrale zijn de volgende:

• de aanwezigheid van koelwater;

• de bereikbaarheid (voor o.a. hulpdiensten, aan- en afvoer van stoffen), de ligging
ten opzichte van bevolkingscentra c.q. bevolkingsdichtheid en de mogelijkheid te voldoen
aan de eisen voor veiligheid van omwonenden;

• de geschiktheid van de elektriciteitsinfrastructuur en de toekomstige mogelijkheden
voor investering in aanpassingen;

• de aanwezigheid van mogelijke gebruikers/afnemers van de geproduceerde energie (en
van restproducten);

• de mogelijkheden voor ruimtelijke inpassing;

• de mogelijkheden om negatieve milieueffecten voor natuurbeschermingsgebieden in de
omgeving te voorkomen;

• het maatschappelijk draagvlak.

• Uiteraard is daarbij ook een samenhang van deze factoren met andere aspecten van belang,
zoals het aantal centrales, de omvang ervan en de gebruikte techniek. Uiteindelijk
gaat het er bij de locatiekeuze om, om op basis van een samenhangende weging van bovengenoemde
factoren, de beste keuze te maken.

3. Financieringsconstructies

Er worden momenteel in Europa verschillende financiële instrumenten toegepast voor
de bouw van kerncentrales. Daarnaast zijn er ook nog enkele financiële regelingen
die op dit moment door landen in Europa worden onderzocht. Al deze financieringsmodellen,
de financieringsbehoefte en de rol en de kosten van de overheid worden op dit moment
onderzocht. Ik verwacht uw Kamer dit najaar duidelijkheid te geven over welke regelingen
goed werken in het buitenland en in hoeverre deze toepasbaar zijn op de Nederlandse
situatie en ik zal daarna deze opties verder uitwerken, zodat hierover in het najaar
2023 besluitvorming met uw Kamer over de gekozen opties kan plaatsvinden.

De Staatssecretaris van IenW is zoals eerder benoemd beleidsverantwoordelijk voor
de nucleaire veiligheid en stralingsbescherming. Zij heeft haar plannen op dit terrein,
die onder meer betrekking hebben op de veilige berging van radioactief afval, voor
de komende kabinetsperiode gepresenteerd in het IenW-beleidsprogramma dat op 17 mei
aan uw Kamer is aangeboden (Kamerstuk 35 925 XII, nr. 106). Deze plannen volgen uit de ambitie van het kabinet om de bouw van nieuwe kerncentrales
mogelijk te maken.

Vervolg

De uitdagingen die spelen in het kader van kernenergie zijn veelomvattend. In het
najaar zal ik, vanuit de resultaten van de studie en andere verkennende onderzoeken
en gesprekken die momenteel worden uitgevoerd, gerichte vervolgstappen bepalen en
uitzetten. Daarbij zal ik ook aandacht hebben voor de wijze waarop omgegaan zal worden
met burgerparticipatie.

Concreet voorzie ik de volgende belangrijkste stappen voor de komende 2 jaar:

Het streven is om eind 2023 de definitieve besluitvorming aan uw Kamer voor te leggen
over de inpassing van de nieuwbouw. Dit is nodig, omdat daarna het gunningsproces
opgestart moet worden voor de nieuwbouw. Partijen zullen dit gunningsproces alleen
in willen gaan, als duidelijk is dat het beleid met betrekking tot kernenergie voor
de komende jaren consistent en bestendig is. Daarbij helpt vastlegging in het Nationaal
Plan Energiesysteem (waarvan het streven is om de hoofdlijnen van een nationaal plan
energiesysteem 2050 zo vroeg mogelijk in de volgende kabinetsperiode vast te stellen).
In mijn brief in het najaar zal ik u nader informeren over het meest geschikte instrument
om dit vast te leggen. Dit hangt onder meer af van de keuzes die in het najaar aan
uw Kamer worden voorgelegd. Zo zal bijvoorbeeld een subsidiemodel tot andere vastlegging
leiden dan een staatsdeelneming.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten