Brief regering : Onderzoek naar het halen in 2030 van de WHO- advieswaarden voor luchtkwaliteit

Nr. 415
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2022

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de uitkomsten van het onderzoek1 van het RIVM naar de maatregelen die nodig zouden zijn om in 2030 aan de nieuwe WHO-advieswaarden
voor luchtkwaliteit te voldoen. Hiermee geef ik invulling aan twee moties van Bouchallikht
c.s.2 Daarnaast informeer ik u met deze brief over de expertise die nodig is om (ultra)fijnstof
metingen uit te voeren en de stand van zaken rondom meten en monitoring van ultrafijn
stof, zoals toegezegd aan uw Kamer respectievelijk tijdens het commissiedebat Leefomgeving
van 7 april jl. (Kamerstuk 30 175, nr. 412) en de Kamerbrief in reactie op het advies van de Gezondheidsraad over ultrafijnstof3.

Aanleiding: Het Schone Lucht Akkoord en de WHO-advieswaarden

Dit kabinet streeft naar een gezonde leefomgeving voor iedereen. Ambitieus luchtkwaliteitsbeleid
is daar een belangrijk onderdeel van. Daarom werk ik met gemeenten en provincies in
het Schone Lucht Akkoord (Kamerstuk 30 175, nr. 339) aan gezondheidswinst voor iedereen. Met als concreet doel om in 2030 50% gezondheidswinst
door luchtvervuiling uit binnenlandse bronnen te realiseren, ten opzichte van 2016.
Uit de voortgangsmeting van het RIVM blijkt dat we met het Akkoord op koers liggen
om de doelen te halen4.

In het Schone Lucht Akkoord is ook opgenomen dat partijen toewerken naar de WHO-advieswaarden
voor luchtkwaliteit in 2030. De WHO-advieswaarden uit 2005 zijn daarbij als uitgangspunt
benoemd, waarbij is afgesproken dat, als er nieuwe advieswaarden worden vastgesteld,
onderzocht wordt wat de gevolgen zijn.

In september 2021 heeft de WHO (Wereldgezondheidsorganisatie) nieuwe advieswaarden
voor luchtkwaliteit uitgebracht. De nieuwe waarden zijn fors naar beneden bijgesteld.
Dit is gedaan omdat wetenschappelijk onderzoek aantoont dat er ook negatieve gezondheidseffecten
optreden bij lagere concentraties dan eerder gedacht.

In oktober 2021 heeft uw Kamer de motie van het lid Bouchallikh c.s. aangenomen5. De motie verzoekt de regering om te onderzoeken met welke maatregelen de nieuwe
WHO-advieswaarden in 2030 zouden kunnen worden gerealiseerd. Mijn voorganger heeft
het RIVM gevraagd om de nodige maatregelen in beeld te brengen6. Op 11 mei jl. heeft uw Kamer een aanvullende motie aangenomen7 die de regering verzoekt om bij de analyse door RIVM een pakket van maatregelen te
presenteren waarmee de WHO-advieswaarde voor PM2,5 in 2030 kan worden gehaald.

Toelichting op het onderzoek

Het RIVM heeft onderzocht of met verschillende pakketten aanvullende maatregelen de
WHO-advieswaarden in 2030 gerealiseerd zouden kunnen worden. Hierbij is gekeken naar
de advieswaarden voor zowel het grovere als het fijnere fijnstof (PM10 en PM2,5) en voor stikstofdioxide (NO2). In de pakketten is zowel gekeken naar een maximale inzet van technische maatregelen,
zoals aanscherping van emissie-eisen, als naar structurele maatregelen, zoals vermindering
van het wegverkeer, een verdere vermindering van fossiele brandstoffen, inkrimping
van de veestapel en bijvoorbeeld een houtstookverbod. Het onderzoek gaat ook uit van
vergelijkbare grote inspanningen door onze buurlanden.

Resultaten van de analyses

Uit het onderzoek van het RIVM blijkt dat de nieuwe WHO-advieswaarden in 2030 alleen
met bijzonder ingrijpende maatregelen overal gehaald kunnen worden.

Boven de al genoemde technische en structurele maatregelen, zouden nog verdere inkrimpingen
nodig zijn zoals het uitsluitend nog toestaan van nul-emissie verkeer in de Randstad
en het (fors) beperken van de productie van de zware industrie, de veehouderij en
beperken van de lucht- en zeevaart. Het RIVM merkt op dat er vraagtekens kunnen worden
gezet bij de maatschappelijke, technische en financiële haalbaarheid van deze vergaande
scenario’s, vooral gezien de redelijk korte termijn om de WHO-advieswaarden te halen.
Daarbij komt dat vergelijkbare maatregelen niet alleen in Nederland nodig zijn maar
ook in de ons omringende landen.

Het RIVM heeft ook de gezondheidseffecten van de scenario’s berekend. Daaruit blijkt
dat, als de recente WHO-advieswaarden overal in Nederland gehaald zouden worden, het
levensduurverlies door luchtvervuiling afneemt van gemiddeld 8 maanden in 2016 naar
gemiddeld 2,5 maanden in 20308. Dit zou dus gemiddeld 2 maanden extra gezondheidswinst opleveren bovenop de gemiddeld
3,5 maanden die met de uitvoering van het Schone Lucht Akkoord wordt gerealiseerd.

Vervolgstappen

Ik vind dat iedereen in Nederland in gezonde lucht moet kunnen leven. De nieuwe WHO-advieswaarden
laten het belang zien om de luchtkwaliteit in heel Nederland te verbeteren, ook in
de relatief schone gebieden. Ik deel de ambitie uit de motie Bouchallikh dat de WHO-advieswaarden
uiteindelijk leidend moeten zijn in ons luchtkwaliteitsbeleid.

Het onderzoek van het RIVM laat zien dat het halen van de nieuwe WHO- advieswaarden
in 2030 vergaande maatregelen zou vragen waarvan de uitvoerbaarheid erg onzeker is.
Ook zouden andere landen zich moeten committeren aan gelijke reducties om in de buurt
te komen van de nieuwe WHO- advieswaarden in 2030. We kunnen het simpelweg niet alleen
doen.

Mijn inzet is daarom om stapsgewijs toe te werken naar de nieuwe WHO- advieswaarden.
Het RIVM onderzoek geeft nog geen zicht op wanneer de nieuwe WHO-advieswaarden wel
gehaald kunnen worden en welke tussenstappen mogelijk en effectief zijn. Hiervoor
is meer informatie nodig over de ontwikkeling van de luchtkwaliteit in onze buurlanden
en een beter inzicht welke maatregelen in Nederland aanvullend effectief en haalbaar
zijn om de luchtkwaliteit sneller te verbeteren. Volgend jaar wordt in Europa gesproken
over de herziening van de luchtkwaliteitsrichtlijn. Dan kunnen we beter inschatten
hoe de luchtkwaliteit zich ontwikkelt na 2030. De Europese Commissie voert hier ook
momenteel onderzoek naar uit. Mijn streven is daarom om eind 2023 bij het vaststellen
van de SLA uitvoeringsagenda 2024–2030, op te nemen in welk tempo, en met welke tussenstappen,
wij in Nederland naar de WHO-advieswaarden toe kunnen werken.

Om tot dit besluit te komen zet ik in op twee sporen: ik verken welke aanvullende
gezondheidswinst in Nederland nog kan worden gerealiseerd met het Schone Lucht Akkoord
en ik zet in op een aanscherping van de Europese richtlijn luchtkwaliteit.

Het Schone Lucht Akkoord

Binnen Nederland werk ik met gemeenten, provincies en andere ministeries aan het Schone
Lucht Akkoord. In het Schone Lucht Akkoord staat gezondheidswinst centraal. Daardoor
zorgen wij dat de lucht overal schoner wordt, ook in gebieden waar de EU-normen of
WHO-advieswaarden al gehaald worden.

Het huidige Akkoord kent een ambitieus pakket aan maatregelen en vooruitstrevende
doelen. Mijn belangrijkste prioriteit is een voortvarende uitvoering van de afspraken.
Ik wil zorgen dat de gezondheidswinst uit het Schone Lucht Akkoord ook echt wordt
gerealiseerd. Tegelijk wil ik ook met medeoverheden en andere ministeries in gesprek
over de uitkomsten van het onderzoek naar de WHO-advieswaarden en wil ik de mogelijke
aanvullende stappen die we samen kunnen zetten, verkennen. Daarbij betrek ik ook de
resultaten van de pilots uit het Schone Lucht Akkoord en bijvoorbeeld de verkenning
aanvullende maatregelen om houtstookemissies te verminderen. Uw Kamer ontvangt dit
najaar meer informatie over de voortgang en resultaten van de pilot houtstookarme/
houtstookvrije wijken. De resultaten neem ik op in de uitvoeringsagenda 2024–2030
voor het Schone Lucht Akkoord. Wijzigingen in het Akkoord zijn alleen mogelijk met
instemming van de deelnemers. Ik kan de ambitie in het Akkoord niet eenzijdig wijzigen.

Naast de gezondheidseffecten, houd ik ook rekening met de uitvoerbaarheid voor gemeenten
en provincies en het draagvlak voor de maatregelen. Bij het gesprek over aanvullende
initiatieven om de luchtkwaliteit sneller te verbeteren, wil ik daarom ook in kaart
brengen welke ondersteuning nodig is om dit mogelijk te maken.

Het onderzoek van het RIVM maakt ook duidelijk dat de manier waarop klimaat- en stikstofbeleid
wordt uitgevoerd grote invloed heeft op de luchtkwaliteit. Zo kan de toepassing van
koolstofopvang en -opslag, het gebruik van biomassa en van waterstof in de industrie
juist leiden tot meer NOx-uitstoot. Samenwerking met andere beleidsterreinen is dus
essentieel als we schonere lucht willen bereiken. In het Schone Lucht Akkoord is afgesproken
om te verkennen op welke wijze de gezondheidseffecten van luchtvervuiling zijn verankerd
in ander beleid en waar aanvullende afspraken effectief kunnen zijn. Ik ben hierover
met medebewindspersonen in gesprek.

Internationaal

Op dit moment loopt de herziening van de Europese Luchtkwaliteitsrichtlijnen. Het
voorstel van de Europese Commissie wordt dit najaar verwacht. Mijn inzet heb ik eerder
met uw Kamer en de Europese Commissie gedeeld9. Deze is gericht op een stapsgewijze verlaging van grenswaarden voor luchtvervuilende
stoffen richting de WHO-advieswaarden, het verder laten dalen van de gemiddelde blootstelling aan luchtverontreiniging,
ook in gebieden waar al aan wettelijke normen wordt voldaan, en het overnemen van
best practices die de WHO adviseert voor stoffen waarvoor geen advieswaarden worden
gegeven, zoals ultrafijnstof.

Het is op dit moment nog niet bekend wat het voorstel van de Europese Commissie voor
nieuwe grenswaarden en andere normen voor de luchtkwaliteit zal zijn, laat staan wat
de uitkomst zal zijn van de onderhandelingen in Raad en Europees parlement die daarop
volgen. Het voorstel van de Commissie wordt naar verwachting in het najaar gepubliceerd.
Wel zijn de nieuwe WHO-advieswaarden en de tussendoelen op weg daarnaartoe belangrijke
input voor de discussie, evenals de doelen uit het Zero Pollution Action Plan voor
2050.

In de tussentijd wordt in Europees verband ook gewerkt aan aanscherping van bronbeleid,
waarmee voorkomen kan worden dat luchtvervuilende stoffen überhaupt uitgestoten worden.
Belangrijk zijn de herziening van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE/IED), waarvoor
uw Kamer onlangs het BNC-fiche heeft ontvangen10, en bijvoorbeeld de NEC-richtlijn (nationale emissieplafonds) en de uitstootnormen
voor verbrandingsmotoren (Euro-7).

Metingen van (ultra)fijnstof

Tijdens het commissiedebat leefomgeving op 7 april 2022 heb ik toegezegd om uw Kamer
te informeren over de expertise die nodig is om metingen van (ultra)fijnstof uit te
voeren. Uw Kamer heeft ook gevraagd of het mogelijk is om onderscheid te maken in
het type fijnstof dat wordt gemeten.

Het is mogelijk om verschillende soorten fijnstof te onderscheiden. Voor de gezondheidseffecten
van fijnstof zijn twee factoren van belang: de deeltjesgrootte en de chemische samenstelling
van die deeltjes. Meetstations door heel Nederland meten onder andere de concentraties
van het grovere (PM10) en het fijnere deel van fijnstof (PM2,5). Ultrafijnstof (UFP) wordt nog niet structureel gemeten in het Landelijk Meetnet
Luchtkwaliteit (LML)11. Daardoor is er maar beperkt inzicht in de bijdragen van verschillende bronnen, de
blootstelling, en de trends daarin ten opzichte van andere componenten van luchtverontreiniging.
Dat schrijft ook de Gezondheidsraad12. Ik heb het RIVM gevraagd mij voor het einde van dit jaar te adviseren over een meet-
en modelleerstrategie voor UFP. Op basis daarvan worden vervolgstappen voor het meten
en monitoren van UFP bepaald.

Naast deeltjesgrootte wordt op een aantal van deze meetstations ook de chemische samenstelling
van fijnstof vastgesteld. De chemische samenstelling van fijnstof geeft een indicatie
van de herkomst van fijnstof. Op basis van eerder onderzoek13 is bekend dat meer dan driekwart van het fijnstof in Nederland afkomstig is van menselijke
activiteit. Belangrijke bronnen van fijnstof zijn verkeer, landouw, industrie en houtstook.
Ook dragen natuurlijke bronnen, zoals zeezout, bij aan de fijnstofconcentratie in
de lucht.

Over het verschil in schadelijkheid tussen verschillende typen fijnstof is nog relatief
weinig bekend. Deze vraag staat daarom ook in de kennisagenda van het Schone Lucht
Akkoord. Er wordt momenteel onderzocht, door onder andere TNO en het RIVM, wat de
relatie is tussen chemische samenstelling van fijnstof en gezondheidseffecten. Aan
de hand van de resultaten die uit deze onderzoeken komen, zal ik nagaan of mogelijke
verschillen in gezondheidseffecten kunnen worden meegenomen in het luchtkwaliteitsbeleid.

Conclusie:

De nieuwe WHO-advieswaarden zijn voor mij een extra stimulans om door te gaan met
al het werk om de lucht schoner te maken. 2030 komt echter te snel om de WHO-advieswaarden
al overal in Nederland te halen. Het kabinet kiest er daarom voor om stapsgewijs toe
te werken naar WHO-advieswaarden.

Ik vind het voor onze gezondheid en schone leefomgeving van groot belang dat we gaan
voor een permanente verbetering van luchtkwaliteit. De luchtkwaliteit van Nederland
verbetert gelukkig snel. En dat moet ook, want iedereen heeft recht op schone lucht.
Daar zet ik op in; in Europa, nationaal, en in samenwerking met de gemeenten en provincies
in het Schone Lucht Akkoord.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen