Brief regering : PMJ (Prognosemodel Justitiële Ketens) -ramingen tot en met 2027

Nr. 843 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 juni 2022

Jaarlijks stelt het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) in het kader van
de begrotingsvoorbereiding de zogeheten PMJ-ramingen op die uit het Prognosemodel
Justitiële Ketens (PMJ) volgen. In voorliggende Kamerbrief ga ik achtereenvolgens
in op de werking van het model, de ramingen tot en met 2027, de voortgang van de lange
termijn onderzoeksagenda PMJ, het verzoek van uw Kamer over het betrekken van preventie
en re-integratie bij de PMJ en tot slot de relatie met de JenV-begroting.

Werking van het Prognosemodel Justitiële Ketens

Het Prognosemodel Justitiële ketens (PMJ) raamt de ontwikkeling van de capaciteitsbehoefte
in de strafrechtelijke, civielrechtelijke en bestuursrechtelijke keten. De PMJ-ramingen
worden opgesteld in aantallen producten, zoals aantallen rechtszaken, aantallen toevoegingen
voor de rechtsbijstand en de behoefte aan celcapaciteit.

Normaliter bestaan de PMJ-ramingen uit twee delen. Dit betreft de capaciteitsbehoefte
in de ketens bij ongewijzigd beleid, de zogeheten «beleidsneutrale raming», opgesteld
door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) in samenwerking
met de Raad voor de Rechtspraak (Rvdr). Dit gebeurt middels een econometrisch model,
waarbij gebruik gemaakt wordt van gevonden statistische verbanden tussen externe demografische,
economische en maatschappelijke ontwikkelingen vanuit data van het CPB en CBS, en
ontwikkelingen in de verschillende justitieketens.

Naast de beleidsneutrale raming wordt ook rekening gehouden met kwantitatieve effecten
van nieuwe wet- en regelgeving evenals andere voorgestelde (beleids-)maatregelen die
naar verwachting invloed hebben op de capaciteitsbehoefte. Dit gebeurt door alle ketenpartners
in afstemming met elkaar en met het WODC. Het gaat uitdrukkelijk om zaken die invloed
hebben op de capaciteit, oftewel die zorgen dat de behoefte aan een product meer of
minder wordt (de kwantiteit of «Q»). De beleidsneutrale ramingen en de gekwantificeerde
beleidsmaatregelen tezamen zijn de «beleidsrijke ramingen».

Sinds vorig jaar is in de ramingen rekening gehouden met het effect van de coronacrisis
op de ketens. Een (tijdelijke) derde element in de PMJ-raming. Dit element betreft
de kwantificering van de effecten van de genomen maatregelen om de opgelopen corona-achterstanden
weg te werken in de gehele justitiële keten. Deze effecten zijn van incidentele aard
en komen voort uit de ontstane voorraadvorming bij het OM en de Rvdr. Het WODC heeft
de kwantificering in het econometrisch model berekend en gevalideerd, en dit afgestemd
met de ketenpartners. Desbetreffende effecten zijn aan de beleidsrijke ramingen toegevoegd.

Uitkomsten PMJ-ramingen tot en met 2027

De geraamde capaciteitsbehoeftes in de drie ketens zijn in de bijlagen opgenomen.
In bijlage 1 vindt u de PMJ-ramingen tot en met 2027, die dus bestaan uit de beleidsrijke
ramingen en de effecten van weg te werken corona-achterstanden. Het cahier van het
WODC en de Rvdr met hierin de beleidsneutrale ramingen vindt u in bijlage 2. Dit cahier
wordt binnenkort op de website van het WODC gepubliceerd.

De data en de verbanden in het econometrisch model worden ieder jaar geactualiseerd
naast de verfijningen of uitbreidingen aan het model. In het model is dit jaar een
module voor de Centrale Autoriteit Internationale Kinderaangelegenheden opgenomen
met een drietal producten: internationale kinderontvoeringszaken, interlandelijke
adoptieverzoeken en internationale kinderbeschermingszaken. Voor het CJIB is het product
voorlopige hechtenis opgenomen. Bij het gevangeniswezen zijn de penitentiaire psychiatrische
centra als een aparte categorie onderscheiden.

De belangrijkste oorzaken van wijzigingen in de PMJ-uitkomsten ten opzichte van de
uitkomsten van vorig jaar zijn wijzigingen in de economische ramingen van het CPB.
De demografische en maatschappelijke factoren daarentegen zijn doorgaans vrij stabiel
met weinig wijzigingen van jaar tot jaar tot gevolg.

Beleidsneutrale ramingen

Het model raamt een stijging van het aantal misdrijven met gemiddeld minder dan 1%
per jaar en een stijging van het aantal verdachten met gemiddeld 1% per jaar. Alle
daaropvolgende handelingen in de keten vertonen een vergelijkbare ontwikkeling.

De capaciteitsbehoefte van het gevangeniswezen zal in de periode 2021–2027 toenemen
met gemiddeld 3% per jaar omdat het aantal vrijheidsstraffen voor volwassenen toeneemt
ondanks de afname van de gemiddelde duur van vrijheidsstraffen voor volwassenen. De
capaciteitsbehoefte van de forensisch-psychiatrische centra zal met gemiddeld 2% per
jaar stijgen ondanks dat het aantal tbs-opleggingen, na een eerdere stijging in het
verleden, vrijwel gelijk blijft. De capaciteitsbehoefte van de justitiële jeugdinrichtingen
zal toenemen met gemiddeld 2% per jaar omdat het aantal jeugddetenties zal toenemen,
terwijl de gemiddelde duur van jeugddetenties gemiddeld gelijk zal blijven, en omdat
het aantal PIJ-maatregelen zal toenemen. In de civielrechtelijke keten zal het aantal
civiele zaken stijgen met gemiddeld 2% per jaar. In de bestuursrechtelijke keten zal
het aantal belastingzaken met gemiddeld 2% per jaar dalen terwijl het aantal overige
bestuurszaken zal stijgen met gemiddeld 2% per jaar in de periode 2021–2027.

Lange termijn onderzoeksagenda PMJ en verkenning

Mijn voorganger heeft u geïnformeerd1 over de start van de lange termijn onderzoeksagenda, waar mogelijkheden voor het
verbeteren van de ramingen worden onderzocht. Inmiddels wordt in kaart gebracht in
hoeverre nieuwe ontwikkelingen op het gebied van data en technieken benut kunnen worden
om het huidige model te verbeteren. Zodra de eerste inzichten bekend zijn, zal ik
uw Kamer hierover informeren.

Tijdens het hoofdlijnendebat van 10 maart jl.2 heeft de Minister van Rechtsbescherming toegezegd om het verzoek van het lid Bekker,
om preventie en re-integratie bij PMJ te betrekken, nader te verkennen. Het PMJ-model
omvat zoals gezegd vrijwel de gehele strafrechtsketen, naast de civiele- en bestuursrechtelijke
keten en is een econometrisch model, waarvan de parameters door middel van regressie-analyse
worden geschat. Kwantificeerbaarheid is een noodzakelijke voorwaarde voor regressie-analyse.
Dit impliceert dat alleen producten en/of diensten die kwantificeerbaar zijn, in het
wiskundig model zijn opgenomen. Van deze producten en/of diensten maakt het PMJ op
hoofdlijnen ramingen in termen van aantallen. Het PMJ-model zoomt meestal niet in
op de details (i.v.m. kleine aantallen, maatwerk en/of discretionaire bevoegdheid
van de uitvoerende organisaties) en maakt ook geen ramingen van personele inzet. De
vertaling van aantallen naar budget vindt in een later stadium plaats buiten het wiskundig
model om als onderdeel van het begrotingsproces waarbij er door de betrokken ketenpartners
wel naar de personele en materiële inzet wordt gekeken.

Aangezien het effect van preventie moeilijk kwantificeerbaar is (bv. het aantal voorkomen
misdrijven) en preventie-activiteiten vaak een nadere specificering zijn van personele
inzet (bv. het aantal uren dat er wordt gepatrouilleerd), kan preventie niet in het
PMJ-model worden opgenomen. Dat wil echter niet zeggen dat dit geen onderdeel van
de JenV-begroting is. Re-integratie activiteiten zijn opgenomen in het PMJ-model voor
zover deze activiteiten onderdeel zijn van de dienstverlening van de reclasseringsorganisaties
en/of de Dienst Justitiële Inrichtingen. Vaak is re-integratie onderdeel van een breder
pakket aan diensten. De PMJ-ramingen hebben meestal betrekking op dit brede pakket
en niet op de kleinere subcategorieën binnen dit pakket. Re-integratie-activiteiten
die buiten mijn verantwoordelijkheid als Minister van Justitie en Veiligheid vallen,
vallen daarmee ook buiten de scope van het PMJ-model.

Samenvattend zijn er geen mogelijkheden om preventie en re-integratie een onderdeel
in het model te geven op dezelfde wijze als de overige PMJ-producten/diensten.

PMJ en de JenV-begroting

De PMJ-ramingen dienen als onderlegger voor de reguliere begrotingsvoorbereiding ten
behoeve van de Voorjaarsbesluitvorming. De ramingen worden naar budgettaire mutaties
vertaald voor de JenV-begroting. Deze budgettaire mutaties zijn meerjarig verwerkt
in de Voorjaarsnota 20223 en de daarbij horende eerste suppletoire JenV-begroting 20224.

De bijstellingen omvatten voornamelijk omvangrijke mutaties bij de Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI) vanaf 2023, tegenvallende griffierechten-ontvangsten en een meevaller
bij de rechtsbijstand n.a.v. minder toevoegingen. Bij DJI leidt het tot een budgetverhoging
van 39 mln. in 2023 oplopend tot structureel 112 mln. Voor de volledige bijstellingen
en toelichtingen verwijs ik u naar de eerste suppletoire JenV-begroting 2022.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius