Brief regering : Kabinetsappreciatie mededeling 'Ukraine Relief and Reconstruction'

22 112
Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 92
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juni 2022

Op 18 mei jl. presenteerde de Europese Commissie een mededeling getiteld «Ukraine Relief and Reconstruction».1 In de Geannoteerde Agenda van de buitengewone Europese Raad op 30 en 31 mei2 is hiervan een eerste appreciatie gegeven. Verder is in de Kamerbrief van de Minister
van Financiën van 3 juni3 een nadere toelichting gegeven op de financiële aspecten van lopende commissievoorstellen.
In deze Kamerbrief wordt, mede namens de Minister van Financiën, nader ingegaan op
deze mededeling en de Nederlandse positie. Omwille van een tijdige informatievoorziening
en gelet op de verwachte snelheid van het Brusselse besluitvormingsproces vervangt
deze brief het gebruikelijke BNC-fiche. Deze kabinetsappreciatie staat los van de
Nederlandse inzet in reactie op de motie Hammelburg4 en Kuzu5 over de inzet van in Nederland aanwezige expertise en kennis voor het leveren van
herstelhulp aan Oekraïne en een bijdrage te leveren aan het wederopbouw van een Oekraïense
stad. Uw Kamer zal in voorbereiding op het commissiedebat over de wederopbouw een
aanvullende brief toekomen.

Mededeling «Ukraine Relief and Reconstruction»

De mededeling van de Commissie bestaat uit twee delen: een voorstel voor liquiditeitssteun
aan Oekraïne op de korte termijn en een schets van de eerste kaders voor de internationale
en Europese steun bij de toekomstige wederopbouw.

Liquiditeitssteun

De Commissie deelt in de mededeling de schatting van het IMF dat Oekraïne tot juni
een begrotingstekort zal hebben van 14,3 miljard euro. De oorlog heeft geleid tot
het uitblijven van overheidsinkomsten, daar waar de uitgaven aanzienlijk zijn gestegen.
Oekraïne heeft financiële steun nodig om basisvoorzieningen in stand te houden en
de meest essentiële infrastructuur, die nu meteen nodig is, te herstellen. Daarom
stelt de Commissie voor om Oekraïne in 2022 9 miljard euro aan liquiditeitssteun te
bieden, in de vorm van leningen vergelijkbaar met eerder verleende macro-financiële
bijstand, en deels via giften uit de EU-begroting. Zoals hierbij gebruikelijk, vindt
de voorgenomen financiering plaats via middelen die de Commissie namens de Unie leent
op de internationale kapitaalmarkt. Deze leningen zullen aan Oekraïne worden verstrekt
met lange looptijden en concessionele rente. Terugbetaling van de leningen die de
Unie aangaat, wordt gedaan met de terugbetalingen door Oekraïne en verzekerd door
een bestaand garantiefonds op de EU-begroting: het Common Provisioning Fund. Omdat de omvang van het garantiefonds niet voldoende is voor de bedragen die nu
voor Oekraïne nodig zijn en gezien het voorziene risico van deze steun, is de Commissie
van plan om de EU-lidstaten te vragen de garanties uit de EU-begroting aan te vullen
met bilaterale garanties. Het giftendeel, waarmee de rentelasten voor Oekraïne worden
verlaagd, wordt gefinancierd uit de EU-begroting. In navolging van de Europese Raadsconclusies
van 30 en 31 mei, waarin overeen is gekomen dat de Unie Oekraïne zal ondersteunen
met buitengewone macro financiële bijstand, zal de Commissie een uitgewerkt voorstel
publiceren. Uw Kamer wordt over dit specifieke voorstel nader geïnformeerd door de
Minister van Financiën.

Toekomstige wederopbouw van Oekraïne

In de mededeling worden de eerste uitgangspunten geschetst voor de internationale
samenwerking bij de wederopbouw van Oekraïne. Hiermee geeft de Commissie invulling
aan het verzoek van de Europese Raad van maart jl.6 om een Ukraine Solidarity Trust Fund te ontwikkelen. De Commissie beschrijft in de mededeling de principes die leidend
moeten zijn voor internationale steun aan de wederopbouw van Oekraïne:

1) eigenaarschap van Oekraïne voor de wederopbouwactiviteiten;

2) nauwe samenwerking en coördinatie met betrokken internationale actoren;

3) nauwe samenhang met het strategische partnerschap van Oekraïne met de EU;

4) aansluiting bij de brede Oekraïense hervormingsagenda en het «building back better» principe.

Ook voorziet de Commissie een viertal pijlers voor de wederopbouw door inzet op de
volgende terreinen:

1) fysiek herstel van infrastructuur;

2) een voortzetting van de modernisering van de rechtsstaat;

3) de implementatie van de hervormingsagenda mede ten behoeve van het verdiepen van de
economische en sociale integratie van Oekraïne en

4) het herstel van Oekraïense economie en samenleving.

De Commissie acht nauwe samenwerking met Oekraïne en andere internationale actoren,
waaronder G7 en G20-leden en internationale (financiële) organisaties zoals de Wereldbank
en het IMF van belang. Er zal worden samengewerkt bij het ontwikkelen van analyses
over de specifieke noden, mede met oog op het opstellen van een strategisch wederopbouwplan
(«RebuildUkraine»). De Commissie benoemt dat de Oekraïense overheid van plan is om dit «RebuildUkraine» wederopbouwplan te verankeren in haar strategische partnerschap met de EU. Dit versterkt
de voorziene link tussen de wederopbouw en de brede hervormingsagenda van Oekraïne.

In haar mededeling stelt de Commissie voor een Ukraine Reconstruction Platform op te richten als een internationaal coördinatieplatform voor de wederopbouw. Dit
platform zou moeten worden geleid door Oekraïne en de Europese Commissie. Het platform
zal betrokken partners, als EU-lidstaten, andere bilaterale en multilaterale actoren,
waaronder de internationale financiële instellingen, samenbrengen. Hiermee kan worden
gewerkt aan een taakverdeling tussen de betrokken actoren en dit zal ten goede komen
aan de effectiviteit van de wederopbouw en onderlinge samenwerking. Het Oekraïense
en Europees Parlement zullen als waarnemers («observers») deelnemen. De Commissie schetst dat het platform kan fungeren als strategisch orgaan
voor de afstemming van de internationale steun via het «RebuildUkraine» wederopbouwplan.

De Commissie benoemt in haar mededeling dat een gezamenlijke EU-benadering in het
belang is van de lidstaten. Dit zal bijdragen aan het creëren van een vrij, democratisch,
welvarend en duurzaam Oekraïne als onderdeel van de Europese familie. Voor de Europese
financiële bijdrage zal de Commissie een «RebuildUkraine»-faciliteit oprichten. De Commissie benadrukt dat een aanzienlijke Europese bijdrage
aan de wederopbouw van Oekraïne van belang is. Tegelijkertijd is de Europese begroting
niet voorbereid op dergelijke nieuwe uitgaven. De Commissie stelt daarom voor dat
financiering vanuit de lidstaten aan de wederopbouwfaciliteit mogelijk zal zijn via
directe bilaterale bijdragen of door een gerichte aanpassing van het Meerjarig Financieel
Kader (de EU-begroting voor de periode 2021–2027). Ook benoemt de Commissie dat onderzocht
zou kunnen worden of het mogelijk is bevroren Russische tegoeden in te zetten voor
de financiering van de wederopbouw.

Specifiek ten aanzien van leningen aan Oekraïne, geeft de Commissie aan dat het ook
een optie zou kunnen zijn dat deze worden gefinancierd met gemeenschappelijke schulduitgifte,
eventueel gegarandeerd met bilaterale garanties vanuit de lidstaten. Wat betreft de
controle op de uitgaven wordt nadrukkelijk ook aandacht gegeven aan goed bestuur,
de rechtsstaat, correct financieel management en anti-corruptie maatregelen. Hoe dit
in de praktijk zal worden uitgewerkt, is nog onduidelijk.

Kabinetsappreciatie

Liquiditeitssteun

Wat betreft liquiditeitssteun, erkent het kabinet de financiële noden die de Oekraïense
overheid op de korte termijn heeft. Het kabinet blijft zich via diverse kanalen inzetten
voor steun aan Oekraïne en heeft het voorstel voor liquiditeitssteun door de EU met
een positieve grondhouding ontvangen. De uiteindelijke besluitvorming in de Raad zal
plaatsvinden op basis van een concreet voorstel van de Commissie.

Gezien de druk op de houdbaarheid van de staatsschuld van Oekraïne verwelkomt het
kabinet dat de Commissie zich inzet voor een lening onder zachte voorwaarden, zoals
een lage rente. Het kabinet heeft daarnaast gepleit voor nauwe internationale coördinatie
bij de invulling van de financiële steunpakketten van verschillende internationale
partners. Zo wordt ingezet op een zo effectief mogelijke steun aan Oekraïne, met aandacht
voor schuldhoudbaarheid. Het kabinet waardeert dat in de conclusies van de Europese
Raad van 30 en 31 mei deze samenwerking, met name met de G7-landen, een centrale rol
krijgt.

De liquiditeitssteun aan Oekraïne zal verstrekt worden als macro-financiële bijstand
en kan daarom leunen op bestaande EU regelgeving en monitoring op het terrein van
financiële waarborgen. Het gaat echter alsnog om financiële steun aan een land in
oorlog en dit brengt inherent risico’s met zich mee. Het kabinet zal bij de Europese
Commissie pleiten voor naleving van de basisvoorwaarden, waaronder op anti-corruptie,
maar houdt ook oog voor passende voorwaarden in deze uitzonderlijke situatie.

Toekomstige wederopbouw van Oekraïne

Het kabinet waardeert de proactieve inzet van de Europese Commissie op het terrein
van de vormgeving van de wederopbouw van Oekraïne. Hoewel de oorlog in Oekraïne na
de onacceptabele inval van Rusland sinds februari voortduurt, verwelkomt het kabinet
de gedachtevorming over de Europese en internationale bijdrage aan de wederopbouw
van Oekraïne. Dit zal ten goede komen aan een snellere uitrol van de wederopbouw,
zodra dit mogelijk is. Het kabinet steunt de centrale rol voor Oekraïne in de wederopbouw,
zowel bij de totstandkoming van de wederopbouwstrategie als binnen het coördinerend
platform.

Zoals ook vermeld in de Kamerbrief over wederopbouw en hulp aan Oekraïne van 17 mei
jl.7 en in lijn met motie-Amhaouch8, zet het kabinet in op een belangrijke rol van de EU bij de wederopbouw. Hierbij
zal tegelijkertijd sprake moeten zijn van een inclusief proces. Zowel bij de coördinatie
als in de uitvoering zal er sprak moeten zijn van de betrokkenheid van internationale
actoren, waaronder de G7- leden en internationale financiële instellingen zoals de
Wereldbank, het IMF, de VN, de Europese Investeringsbank (EIB) en de Europese Bank
voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD). Deze samenwerking is van belang voor de optimale
inzet van kennis en expertise, het delen van de verwachte hoge kosten voor de wederopbouw
en voor de totstandkoming en naleving van stevige waarborgen en controlemechanismen,
onder meer op het gebied van anti-corruptie. Er is specifieke expertise nodig om de
fiduciaire risico’s die een dergelijke substantiële wederopbouw met zich mee zal brengen,
te mitigeren.

De Europese Commissie zet in op een centrale coördinerende rol, met de Oekraïense
overheid, in het bestuur van het wederopbouwplatform. Het kabinet deelt dat bij de
wederopbouw rekening zal moeten worden gehouden met de speciale relatie van de EU
met Oekraïne. Het kabinet verwacht echter dat een aantal internationale organisaties
en belangrijke donoren op gelijke wijze wil kunnen participeren in een het bestuur
van de wederopbouw. Deze ambities staan mogelijk op gespannen voet en het kabinet
zal zich inzetten voor een efficiënte invulling, voorkomen moet worden dat er parallelle
wederopbouwplatstructuren worden opgericht. Met de conclusies van de Europese Raad
van 30 en 31 mei is overeengekomen dat een Ukraine Reconstruction Platform overwogen zal worden, waarin Oekraïne, de EU en andere relevante internationale spelers
worden samengebracht. Dit is een goed startpunt voor verdere discussies.

Het kabinet waardeert dat in de mededeling een link wordt gelegd tussen de wederopbouw
en de bredere hervormingsagenda van Oekraïne, onder meer op de rechtsstaat, goed bestuur
en anti-corruptiemaatregelen. Het kabinet verwelkomt de bevestiging van deze inzet
in de Europese Raadsconclusies van 30 en 31 mei. Nederland zal de concrete uitwerking
van deze maatregelen nauwgezet volgen.

Het kabinet heeft begrip voor de inzet van de Commissie op de vier voorgestelde pijlers,
uiteindelijke besluitvorming over de prioriteiten zal op een later moment moeten plaatsvinden.
Mede hiervoor pleit het kabinet voor een goede «needs assessment» met eigenaarschap van Oekraïne en in samenwerking met de internationale partners
alvorens over de vormgeving en financiering van de wederopbouw een besluit kan worden
genomen. Het zal nog moeten worden bezien hoe deze «needs assessment» zich verhoudt tot de onlangs geïnstalleerde Oekraïense National Reconstruction Council. Deze raad is gevraagd om op 4-5 juli, tijdens de Ukraine Recovery Conference in Zwitserland met een uitgewerkt wederopbouwplan te komen.

Wat betreft financiële instrumenten, verwacht het kabinet dat de steun waarschijnlijk
zal bestaan uit een combinatie van leningen en giften. Alleen leningen lijkt onwenselijk
gelet op de verwachte financiële situatie van Oekraïne en het kabinet vindt het belangrijk
om oog te houden voor de toekomstige schuldenlast van Oekraïne. Er is nog geen duidelijkheid
over de inzet van de verschillende instrumenten of de specifieke voorwaarden.

Het kabinet zal bij vervolgdiscussies over de vormgeving van de wederopbouw zich inzetten
voor een rol van het Nederlands en Europees bedrijfsleven. Met name bij het herstel
van fysieke infrastructuur kan de private sector een belangrijke rol spelen en het
Nederlandse bedrijfsleven heeft aangegeven graag een bijdrage te leveren. Daarnaast
kunnen (Europese) medeoverheden een rol spelen bij de wederopbouw van steden en dorpen
en bij de hervormingsagenda ten aanzien van het versterken van het lokaal bestuur
op terreinen als rechtsstaat, goed bestuur en anti-corruptie.

Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Wat betreft
liquiditeitssteun, kan de Unie op basis van artikel 212 en 213 van het Werkingsverdrag
van de Unie (VWEU) financiële bijstand verlenen aan derde landen die geen ontwikkelingslanden
zijn. De mededeling heeft voor het overige geen betrekking op een van de specifieke
terreinen genoemd in artikel 3 t/m 6 VWEU. Op grond van artikel 4, lid 1 VWEU heeft
de EU een gedeelde bevoegdheid in de gevallen waarin haar in de Verdragen een bevoegdheid
wordt toegedeeld die buiten de in de artikelen 3 en 6 bedoelde gebieden valt. De mededeling
heeft ook betrekking op ontwikkelingssamenwerking, waarbij er sprake is van een parallelle
bevoegdheid op grond van artikel 4, lid 4. De Commissie is zodoende bevoegd deze mededeling
uit te vaardigen.

Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Wat
betreft de liquiditeitssteun heeft het voorstel van de Commissie als doel Oekraïne
financieel te steunen om zo bij te dragen aan het in stand houden van de basisvoorzieningen.
Gezien de substantiële noden, de financiële slagkracht van de EU en de ervaring van
de Commissie met macro-financiële bijstand, is Europese samenwerking op dit terrein
van grote meerwaarde. Daarnaast blijft er naast dit voorstel ruimte voor bilaterale
financiële steun aan Oekraïne, bijvoorbeeld via de internationale financiële instellingen
zoals de Wereldbank, de EIB of de EBRD.

Ook wat betreft de bijdragen aan de wederopbouw, is Europese samenwerking te prefereren
boven nationale bijdragen, zowel vanuit efficiëntie-oogpunt als met het oog op aansluiting
bij de bredere Europese relatie met Oekraïne. Ook bij de financiële bijdragen aan
de toekomstige wederopbouw zal ruimte blijven voor bilaterale bijdragen van de lidstaten
aan de wederopbouw, al dan niet via een mogelijk toekomstig Europees coördinatieplatform.

Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
Wat betreft het voorstel van de liquiditeitssteun sluit de Europese Commissie zich
aan bij de schatting van het IMF van de financiële noden van Oekraïne. Daarnaast bevestigen
de Europese Raadsconclusies van 30 en 31 mei het belang van een goede afstemming met
G7-partners bij het bieden van de financiële steun. De Wereldbank, het IMF, de EIB
en de EBRD dienen hier ook goed bij te worden betrokken. Deze inzet vormt een aanwijzing
dat de Europese steun van EUR 9 mrd niet verder lijkt te gaan dan noodzakelijk en
passend is bij de bestaande noden.

Wat betreft het voorstel voor de vormgeving van wederopbouw, is het kabinet van mening
dat er in de mededeling nog zeer beperkt wordt ingegaan op de proportionaliteit van
de Europese bijdrage aan de wederopbouw van Oekraïne. Dit zal ook afhankelijk zijn
van het verdere verloop van de oorlog en zal moeten worden gebaseerd op een door Oekraïne
en de internationale partners gesteunde «needs assessment».

Financiële gevolgen

Het is op dit moment nog onbekend wat de precieze financiële gevolgen voor Nederland
zullen zijn. Wat betreft het voorstel voor liquiditeitssteun, hangt dit af van verschillende
factoren zoals 1) de uiteindelijke omvang van de leningen aan Oekraïne, 2) voor welk
deel bilaterale garanties gevraagd worden, 3) van de manier waarop de garanties van
de lidstaten worden berekend en 4) van de mate waarin de garanties materialiseren.
Naar verwachting zal de verdeling plaatsvinden op basis van het BNI-aandeel van de
lidstaten in de EU-begroting 2022 (het BNI-aandeel van Nederland in 2022 is 5,9%).
Een voorstel voor een Nederlandse bilaterale garantie wordt in lijn met de begrotingsregels
verwerkt in een begrotingswet van het Ministerie van Financiën en wordt samen met
een ingevuld toetsingskader risicoregelingen ter goedkeuring aan uw Kamers voorgelegd.

Wat betreft de vormgeving van de wederopbouw, noemt de Commissie in de mededeling
nog geen bedragen maar beschrijft de verwachting dat de noden substantieel zullen
zijn en de wederopbouw zal vragen om een langdurig proces. Ook stelt de Commissie
dat een substantiële Europese bijdrage aan de wederopbouw van Oekraïne van belang
is. Het is nog niet duidelijk op welke manier dit gefinancierd wordt en wat de potentiële
financiële gevolgen voor Nederland zijn. Op het moment dat er een voorstel wordt gepubliceerd,
wordt u hierover geïnformeerd.

Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Naar verwachting heeft deze mededeling geen gevolgen voor de regeldruk of de concurrentiekracht.
Wat betreft geopolitieke aspecten, zullen de voorstellen van de Commissie bijdragen
aan een solidaire en geloofwaardige positie van de EU in internationaal verband en
richting Oekraïne. De voorstellen zijn in lijn met de toezeggingen uit de Versailles
verklaring om Oekraïne blijvend financieel te steunen, nu en bij de wederopbouw9. De voornoemde steun aan Oekraïne is in de optiek van het kabinet ook in het Europese
en Nederlandse belang; hiermee worden immers de stabiliteit en welvaart van de gezamenlijke
regio gediend. Met oog op de goede verhoudingen met andere internationale actoren,
is het van belang dat de EU voldoende rekenschap blijft geven van hun steun aan Oekraïne
en zich inzet voor een inclusief proces.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.N.A.J. Schreinemacher