Brief regering : Appreciatie REPowerEU

Nr. 3438
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2022

De inval in Oekraïne door de Russische Federatie maakt duidelijk dat de EU haar afhankelijkheid
van fossiele brandstoffen uit Rusland zo snel mogelijk moet afbouwen. Het is niet
acceptabel dat Rusland onze afhankelijkheid van EU energie-importen kan inzetten als
pressiemiddel tegen de EU, en dat zij de opbrengsten uit energie-importen kan inzetten
om de oorlog in Oekraïne te financieren. Bovendien draagt de oorlog, en de daarbij
horende onzekerheid, bij aan het voortduren van de hoge energieprijzen. Om deze redenen
heeft de Europese Raad op 25 maart de Europese Commissie (hierna: Commissie) gevraagd
een uitgebreid REPowerEU plan te ontwikkelen.

Op 18 mei heeft de Commissie het REPowerEU plan gepubliceerd, met als doel de afhankelijkheid
van Russische fossiele energiebronnen zo snel mogelijk af te bouwen door de transitie
naar schone energie te versnellen en de krachten te bundelen om een veerkrachtiger
energiesysteem tot stand te brengen. Meer hernieuwbare energie en energie besparing
kunnen bovendien bijdragen aan het sneller behalen van de bestaande klimaatdoelen.

De mededeling vanuit de Commissie bevat langs vijf actielijnen maatregelen, om:

1) energie te besparen;

2) het aanbod te diversifiëren;

3) fossiele brandstoffen op korte termijn te vervangen door de transitie naar schone
energie in Europa te versnellen;

4) investeringen en hervormingen slim te combineren;

5) paraatheid te versterken in geval van verstoring van de energievoorziening.

Deze actielijnen worden in de mededeling op hoofdlijnen beschreven en zijn daarnaast
verder uitgewerkt in een aantal onderliggende documenten en in voorstellen voor aanpassing
van EU-verordeningen, richtlijnen en besluiten1. Naast de documenten die formeel onderdeel zijn van het REPowerEU plan, legt de Commissie
ook twee gedelegeerde handelingen over waterstof ter consultatie aan de lidstaten
voor. Daarnaast heeft ze de mededeling «Short-Term Energy Market Interventions and Long Term Improvements to the Electricity
Market Design – a course for action» uitgebracht, waarin enerzijds korte termijn acties om in te grijpen in de energiemarkten
en de markt voor CO2 emissierechten worden voorgesteld en anderzijds lange termijn aanpassingen aan de
elektriciteitsmarkt.

In deze brief reageert het Kabinet op het REpowerEU-pakket en de mededeling over marktinterventies.
De beoordeling gaat vanwege de snelle besluitvorming in Brussel via deze kamerbrief
in plaats van via het BNC-traject. Over de EU Solar Strategy en de EU External Energy Relations Strategy, die tevens behoren tot het REPowerEU Plan, ontvangt u een regulier BNC fiche waarin
beschrijvingen en beoordelingen te vinden zijn.

Deze brief bestaat uit drie onderdelen: 1) een beschrijving en beoordeling van de
REPowerEU mededeling en onderliggende plannen; 2) een beschrijving en beoordeling
van de mededeling over energiemarktinterventies en 3) een beschrijving en beoordeling
van de REPowerEU mededeling aan de hand van de BNC-criteria, zoals proportionaliteit
en subsidiariteit2.

Deel 1: het REPowerEU plan

De ambitie onafhankelijk te worden van Russische fossiele energiebronnen in het REPowerEU
plan kan op veel steun van dit kabinet rekenen. Nederland hoort bij een ambitieuze
kopgroep die wil inzetten op vergrote inzet van energiebesparing en hernieuwbare energie.
Het kabinet vindt dat dit plan daar goede handvatten voor biedt. In de nadere uitwerking
van het REPowerEU plan zal het kabinet goed kijken naar de uitvoerbaarheid en haalbaarheid
van de verhoogde doelen en de manier waarop de plannen gefinancierd worden. Het kabinet
is geen voorstander van het instellen van nieuwe fondsen, als het gefinancierd kan
worden met inzet van bestaande middelen.

Actielijn 1: Energiebesparing

Beschrijving voorstel

Volgens de Commissie is energiebesparing de snelste en goedkoopste manier om de huidige
energiecrisis aan te pakken. Het leidt zowel tot lagere energierekeningen als tot
vermindering van de noodzaak tot invoer van Russische fossiele brandstoffen. Energiebesparing
zorgt er daarnaast voor dat de Europese energievoorraden langer meegaan, terwijl investeringen
kunnen worden uitgerold die bijdragen aan het verder terugdringen van de afhankelijkheid.
Om energiebesparing te bevorderen, stelt de Commissie voor om de Energy Efficiency
Directive (hierna: EED) aan te passen en het EU-bindende doel voor energie-efficiëntie
te verhogen van 9% naar 13%. Tot slot zet de Europese Commissie in de EU Save Energy
mededeling acties uiteen die ten eerste gericht zijn op structurele veranderingen
door energiebesparingsmaatregelen en ten tweede op onmiddellijke energiebesparing
door (vrijwillige) gedragsverandering van burgers. De Commissie oppert daarin enkele
middelen zoals het inzetten van informatiecampagnes (toegespitst op diverse bevolkingsgroepen)
en het promoten van energie-efficiënte apparaten. Lidstaten worden gevraagd uiterlijk
op 1 juli aanstaande verslag uit te brengen over de maatregelen die zij hebben genomen
om de vraag op korte termijn te verminderen.

Om structurele veranderingen te bevorderen roept de Commissie het Europees Parlement
en de lidstaten op om in het EPBD een subsidieverbod voor stand alone fossiele brandstofinstallaties in 2025 al in te voeren, aanvullende energieprestatievereisten
voor bestaande bouw in te voeren en de nieuwe emissievrije standaard voor nieuwbouw
te vervroegen. Daarnaast wil de Commissie meer werk maken van energie-audits en meer
tempo te maken met verduurzaming van mobiliteit.

Appreciatie voorstel

Het kabinet erkent, net als de Commissie, de urgentie om de importafhankelijkheid
van fossiele brandstoffen zo snel mogelijk af te bouwen. Daarbij passen verhoogde
ambities voor de omvang en versnelling van de inzet op hernieuwbare energie en energiebesparing.
Het kabinet staat daarom positief ten opzichte van het ophogen van het bindende EU-doel
voor energie-efficiëntie van 9% (conform het Ff55-voorstel) naar 13%. Voordat het
kabinet een definitieve appreciatie kan geven is het echter noodzakelijk om de uitvoer-
en haalbaarheid te toetsen en om nader te beoordelen wat dit zou betekenen voor Nederland.

Daarnaast speelt voor de uiteindelijke beoordeling van het kabinet mee hoe dit Commissievoorstel
voor ophoging van de RED- en EED-doelen (zie actielijn 3) in de Raad behandeld zal
worden. Het kabinet zet zich bij de Fit-for-55%-onderhandelingen tot nu toe sterk
in voor een snelle afronding van de RED- en EED-onderhandelingen, en streeft ernaar
om in de Energieraad van 27 juni aanstaande een algemene oriëntatie vast te stellen
(dat wil zeggen een gezamenlijk standpunt van de lidstaten). Het kabinet acht het
van groot belang dat de onderhandelingen over de Fit-for55% -voorstellen geen vertraging
oplopen door nieuwe discussies over de additionele commissievoorstellen ten aanzien
van het REPowerEU Plan. Het Franse voorzitterschap van de Europese Raad heeft aangekondigd
dat de voorstellen tot ophoging van de doelen niet worden meegenomen in de algemene
oriëntatie. De Commissie lijkt hiermee akkoord te gaan. Daarmee ligt het voor de hand
de additionele voorstellen te betrekken bij de triloogfase.

Ten aanzien van de voorgestelde wijzigingen in het EPBD voorstel biedt het BNC-fiche
van januari jl.3 de basis voor het kabinetsstandpunt. Dit betekent dat het kabinet voorstander is
van het vervroegen van het subsidieverbod op stand alone fossiele brandstofinstallaties per 2025. Ook verwelkomt het kabinet de aangekondigde
normering om deze installaties in nieuwbouw en in bestaande bouw op vervangingsmomenten
uit te faseren. Dit past goed bij het coalitieakkoord waarin normering om hybride
warmtepompen te stimuleren wordt aangekondigd. Een EU-brede aanpak, zoals deze vorm
van normering, zorgt voor een gelijker speelveld in de EU, waardoor weglekeffecten
worden beperkt.Ten aanzien van aanvullende minimale energieprestatievereisten voor
bestaande bouw is het kabinet terughoudend. Het kabinet acht het niet aan de Commissie
in deze fase hierop detailregelgeving te formuleren. In lijn met de Nederlandse reserves
over de proportionaliteit van het EPBD-voorstel vindt het kabinet het belangrijk dat
lidstaten voldoende flexibiliteit behouden om zelf invulling te kunnen geven aan minimumeisen,
zodat deze passen bij de nationale situatie. Het kabinet zal dit aan de orde stellen
bij de Commissie. Tot slot heeft het kabinet begrip voor de voorgestelde vervroeging
van de nieuwbouwstandaard. Het is voor het kabinet echter nog onduidelijk wat de Commissie
precies beoogt met de vervroeging qua datum en wat hiervan de gevolgen zijn voor de
markt. Het kabinet vindt het belangrijk dat er voldoende tijd is voor de markt om
zich voor te bereiden op de nieuwe standaard. Hierover is dus meer duidelijkheid nodig
om vervolgens te kunnen bepalen of de voorgestelde vervroeging haalbaar is. Het kabinet
zal om verduidelijking vragen bij de Commissie en vervolgens marktpartijen consulteren.
Het kabinet staat positief tegenover de voorgestelde maatregelen om duurzaam vervoer
te stimuleren, waaronder het bevorderen van elektrisch rijden en actieve mobiliteit
(fietsen en lopen).

In algemene zin is het kabinet positief over het REPowerEU Save-Energy plan. Het kabinet
onderschrijft de prioriteit voor energiebesparing- en efficiëntie en zet zich nationaal
en Europees in voor ambitieuze doelen. Het kabinet deelt daarnaast de ambitie van
de Commissie om zowel in te zetten op gedragsverandering op de korte termijn als op
ambitieuze standaarden, labels en wet- en regelgeving op de midden- en lange termijn.
Het kabinet heeft recent dan ook een communicatiecampagne («Zet ook de knop om») en
het Nationaal Isolatie Programma opgezet om gedragsverandering te stimuleren. Meer
inzet op wet- en regelgeving pleegt het kabinet door de doelgroep van de energiebesparingsplicht
uit te breiden en extra middelen beschikbaar te stellen voor toezicht en handhaving
om structurele besparing te realiseren.

Voor de inzet van het kabinet met betrekking tot de Mededeling duurzame producten
de norm maken en de Kaderverordening Ecodesign voor duurzame productenverwijs ik u
graag naar het fiche dat uw kamer op 13 mei jl. daarover heeft ontvangen4.

Actielijn 2: diversificatie van de invoer van energie

Beschrijving voorstel

De tweede pijler van het REPowerEU plan is gericht op de diversificatie van energie-import.
De Commissie meldt dat het met het mandaat van de Europese Raad van 25 maart een EU-Energieplatform
heeft opgericht voor de vrijwillige gemeenschappelijke aankoop van gas, LNG en waterstof.
Dit platform ondersteunt de (vrijwillige) gemeenschappelijke aankoop van aardgas door
vraag te aggregeren, transparant en optimaal gebruik van infrastructuur te faciliteren,
en door toenadering te zoeken tot internationale partners om lange termijnsamenwerkingsverbanden
aan te gaan gericht op overeenkomsten ter ondersteuning van aankoop van gas, waterstof
en projecten op het gebied van schone energie.

De volgende stap, stelt de Commissie, betreft de opzet van een vrijwillig gezamenlijk
aankoopmechanisme dat zal werken met regionale taakgroepen die de behoeften en diversificatie
van de voorzieningsopties in kaart zullen brengen en contractuele kwesties zullen
coördineren. Een adviesgroep zal het platform informeren over onderwerpen zoals LNG-handel,
financiering, hedging en andere elementen in de waardeketen.

Overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad staat het EU-Energieplatform open
voor de verdragsluitende partijen van de Energiegemeenschap (Westelijke Balkan, Oekraïne,
Moldavië, Georgië)5. In het bijzonder ten aanzien van Oekraïne en Moldavië stelt de Commissie dat wordt
gewerkt aan interconnectie van beide landen met het elektriciteitsnet van de EU.

De Commissie heeft daarbij de ambitie internationale partners lange termijnperspectief
te bieden met wederzijds voordelige samenwerking, door integratie van gasdiversificatie
met onder meer methaanemissiereductie-strategieën, ontwikkeling en handel op het gebied
van waterstof en hernieuwbare energie. In de strategie voor Externe Betrokkenheid
op het Gebied van Energie werkt de Commissie deze acties verder uit.

Appreciatie voorstel

Voor het kabinet is het van belang dat de inzet van het EU Energy Platform op vrijwillige
basis geschiedt en dat deze aggregatie van de vraag niet marktverstorend werkt. Een
dergelijke impactanalyse dient ook te worden gemaakt voor het «joint purchasing mechanism».

Het kabinet kan zich vinden in de benadering van de Commissie om in haar contacten
met internationale partners te streven naar samenwerking die voor beide partijen voordelig
is, lock-ins voorkomt, en bijdraagt aan de energietransitie. Een verdere appreciatie
van de strategie voor Externe Energiebetrekkingen ontvangt u middels een separaat
BNC fiche.

Actielijn 3: versnelling van de transitie

Als eerste maatregel met het oog op de versnelling stelt de Commissie voor het EU-bindende
RED doel voor het aandeel hernieuwbare energie in 2030 op te hogen van 40% naar 45%.
De Commissie doet daarbij ook een oproep aan lidstaten en aan het Europees Parlement
om een aantal van de sectordoelen in de RED verder op te hogen, in het bijzonder de
subdoelen voor 2030 voor de inzet van hernieuwbare waterstof in de industrie (van
50% naar 75%) en in de transportsector (van 2,6% naar 5%).

Met het oog op de hoge urgentie van de energietransitie stelt de Commissie aanpassingen
aan de RED voor om de procedure voor vergunningverlening voor nieuwe hernieuwbare
energie-installaties in EU-lidstaten te versoepelen en te versnellen. De Commissie
doet daarom voorstellen tot versnelling van de besluitvorming, met behoud van de bescherming
van natuur en milieu. Dit betreft met name bepalingen over het aanwijzen van een plan
of plannen waarin bepaalde gebieden voor hernieuwbare energie-projecten (renewables go-to areas) worden aangegeven, waarin vergunningsverlening voor energieprojecten gestroomlijnd
en versneld kan worden en door het aanmerken van energie als overstijgend publiek
belang (overriding public interest). Als het plan of de plannen aan bepaalde voorwaarden voldoen (zoals het opstellen
van een milieueffectrapport bij dat plan), is voor een aangewezen project in een renewables
go-to area is geen milieueffectrapport nodig. In alle andere gevallen, dus in ieder
geval buiten de renewables go-to areas, blijft een milieueffectrapport nodig voor de vergunningverlening. Daarnaast worden
wijzigingen voorgesteld over de toetsingswijze van ecologische impact bij projecten
in het kader van de energietransitie buiten Natura2000, mits significante negatieve
effecten kunnen worden uitgesloten.

Op het gebied van warmtepompen stelt de Europese Commissie dat de EU moet streven
naar 10 miljoen installaties in de komende 5 jaar. Om dit te ondersteunen zal de Commissie
werken aan het aanpassen van energie-labels, en noemt zij 2029 als einddatum voor
het op de markt brengen van verwarmingssystemen (mono CV-ketels) die nog alleen op
fossiele brandstoffen draaien.

De Commissie wijst ook op de bijdrage die biomethaan kan leveren aan het terugdringen
van de behoefte voor invoer van Russisch gas. In de eerste aankondiging van REPowerEU
op 8 maart heeft de Commissie al het doel gesteld om in 2030 35 miljard kubieke meter
(bcm) biomethaan te produceren. In het actieplan Biomethaan werkt de Commissie verder uit hoe de belangrijkste belemmeringen voor grotere duurzame
productie en gebruik van biomethaan kunnen worden weggenomen en integratie in de interne
gasmarkt kan worden bevorderd. Deze acties zijn onder meer gericht op het ontwikkelen
van een pan-Europees publiek-privaat partnerschap om groen gas te stimuleren en benoemt
de Commissie de optie om lidstaten nationale groen gas strategieën te laten ontwikkelen.
Verder wordt ingezet op versnelde vergunningverlening voor energie-infrastructuur,
het verbeteren van de toegang tot het gasnet voor groen gas, innovatie (onder meer
vergassing), het mobiliseren en telen van duurzame biogrondstoffen en toegang tot
Europese fondsen. Bovendien oppert de Commissie om bij een volgende herziening van
de RED een Europese bijmengverplichting voor groen gas te overwegen. De Commissie
stelt hierbij dat de nadruk moet liggen op duurzame productie, waarbij biomethaan
wordt geproduceerd uit organisch afval van bos- en landbouwresiduen om effecten op
landgebruik en voedselzekerheid te voorkomen.

Hernieuwbare waterstof zal een belangrijke rol spelen bij het vervangen van fossiele
brandstoffen. Volgens de Commissie kan hernieuwbare waterstof in 2030 27 bcm aardgas
vervangen. Daarvoor is een flinke verhoging van ambities nodig: een verviervoudiging
ten opzichte van het voorstel in het FF55-plan, naar 20 Megaton (10 Megaton productie
in de EU, en 10 Megaton import). Naast het verzoek om de bindende waterstofdoelen
in de RED te verhogen, streeft ze de beoordeling van de eerste Important Projects of Common European Interest (IPCEI)-projecten rond de zomer af te ronden en wil ze meer samenwerken rondom import
onder andere via Green Hydrogen Partnerships met derde landen en via een Hydrogen Import Facility.

Om de overstap van de industrie en transportsector naar waterstof en hernieuwbare
elektriciteit te stimuleren kondigt de Commissie een aantal maatregelen aan. Voor
de industrie kondigt de Commissie een Europees subsidiemechanisme aan, zogeheten carbon contracts for difference via het innovatiefonds. Ze introduceert hernieuwbare energie stroomafnameovereenkomsten
(zogenaamde power purchase agreements (PPA)) en een technische adviesfaciliteit om PPA projecten te ondersteunen. Daarnaast
verdubbelt de Commissie de financiering vanuit het Innovatiefonds voor 2023 naar 3
miljard euro, bestemd voor innovatieve toepassingen op het gebied van waterstof en
elektrificatietechnologieën. Door de flink gestegen ETS-prijs zijn de middelen die
in het kader van het Innovatiefonds zijn opgehaald hoog uitgevallen, waardoor de Commissie
nu 3 miljard kan financieren voor 2023 in plaats van de 1,5 miljard die eerder was
voorzien. Op het gebied van transport stelt de Commissie wetgeving te overwegen om
het aandeel emissievrije voertuigen in openbare en bedrijfswagenparken te verhogen,
in 2023 met een wetgevingsplan te komen voor het vergroenen van het goederenvervoer,
en roept zij de medewetgevers op om snel reeds gedane voorstellen (o.a. in het kader
van FF55) te behandelen.

De Commissie wijst op de rol van vaardigheden, grondstoffen en regelgeving om de RepowerEU-doelstellingen
te kunnen verwezenlijken. De Commissie ziet intensivering van onderzoek en innovatie
als belangrijke voorwaarde om de REPowerEU doelen te bereiken. Momenteel zijn slechts
de helft van de benodigde technologieën voor volledige decarbonisatie gereed voor
de markt. De commissie zal onder andere via Horizon Europe extra investeren in de
Gemeenschappelijke Onderneming Clean Hydrogen, en het aantal Hydrogen Valleys in 2025
verdubbelen, waarbij tevens aandacht is voor de ontwikkeling van vaardigheden voor
de waterstofeconomie.

De Commissie zal met wetgevingsvoorstellen komen om de levering van kritieke grondstoffen
te bevorderen. Ook zal de Commissie samenwerken met industriële partijen op het gebied
van waterstof en zonne-energie. Om voldoende gekwalificeerde mensen te hebben zet
de Commissie o.a. in op een publiek-privaat grootschalig partnerschap voor vaardigheden.
Daarnaast kan via het programma Erasmus+ een bijdrage aan de ontwikkeling van vaardigheden
worden geleverd.

Appreciatie

Het kabinet steunt de inzet van de Commissie op de opwek en toepassing van hernieuwbare
energie om de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen te verminderen. Het kabinet
heeft daarom een positieve grondhouding tegenover het ophogen van de bindende EU-doelen
hernieuwbare energie. Het kabinet onderzoekt nog wel de uitvoerbaar- en haalbaarheid
van deze EU-doelen. Een hoger EU-doel voor hernieuwbaar zal namelijk vertaald moeten
worden in een hogere nationaal indicatief doel en ongetwijfeld verdere opschaling
van het gebruik van hernieuwbare bronnen in de energiesector, de warmte/koude sector,
de industrie, transportsector en de gebouwde omgeving vereisten. De Commissie doet
ook een oproep aan lidstaten en aan het Europees Parlement om een aantal van de sectordoelen
in de RED verder op te hogen, in het bijzonder de subdoelen voor de inzet van hernieuwbare
waterstof (RFNBO’s) in de industrie en in de transportsector. Deze subdoelen waren
in FF55-plan al zeer ambitieus.6 Mogelijke ophoging van de subdoelen met RFNBO’s in de RED kan voor Nederland grote
consequenties hebben. Recent onderzoek van TNO over de doelen liet al zien dat de
bestaande targets van 2,6% in transport en 50% in de industrie zeer uitdagend zijn
betreft productie (en import). Nader onderzoek van TNO voor transport laat zien dat
het zeer uitdagend is om voldoende afzetmarkt te borgen bij een 2,6% RFNBO-doel. Een
verdubbeling richting 5% wordt als nagenoeg onhaalbaar gezien. Omdat de binnenlandse
waterstofproductie hand in hand moet gaan met extra hernieuwbare elektriciteit zoals
offshore wind, neemt dan ook de afhankelijkheid van import toe.

Het kabinet deelt de overtuiging dat hernieuwbare waterstof een belangrijke rol speelt
in de vervanging van Russisch aardgas. Daarom wil het kabinet graag dat er snel bindende
doelen komen onder de RED voor het gebruik van hernieuwbare waterstof in de industrie
en de mobiliteit. Het kabinet ziet echter een risico dat de oproep tot verhoging van
de waterstofdoelen leidt tot vertraging in de onderhandelingen over het Fit-for-55-plan.
Voor het kabinet heeft de snelle afronding van deze onderhandelingen prioriteit.

Het kabinet steunt de inzet van de Commissie op het versnellen van hernieuwbare waterstof.
Nederland verwelkomt tevens de versnelling van het IPCEI-proces en is zeer benieuwd
naar verdere uitwerking van de contracts for difference voor de industrie. Daarnaast steunt het kabinet het voornemen van de Commissie een
actieve rol te spelen rond import en internationale samenwerking. Het is wel van belang
dat deze voornemens snel concreet worden.

Het kabinet staat ook in beginsel positief tegenover de ambities van de Commissie
om energiebesparingen te verrichten in de transportsector en de transitie naar zero-emissie
voertuigen te versnellen. Het kabinet ziet de aangekondigde wetgevende voorstellen
in dit kader dan ook graag tegemoet, om deze nader te beoordelen.

Het kabinet deelt het belang dat de Commissie hecht aan snellere vergunningverlening
voor de energietransitie, en voor de doelen van REPowerEU. Voor de voorgestelde wijzigingen
aan wetgeving geldt dan ook dat het kabinet in het algemeen een positieve grondhouding
heeft. Het kabinetziet risico’s in het vervallen van de mer-plicht, en vraagt betere
onderbouwing. Aandachtspunt is verder hoe het aanmerken van energie als overstijgend
publiek belang zich verhoudt tot bestaande milieuwetgeving. Het vergt bovendien verdere
uitwerking en aandacht wat deze wijzigingen kunnen betekenen in het kader van stikstof,
ecologische uitdagingen voor wind op zee en overige facetten van de Vogel en Habitatrichtlijn
(VHR). Bovendien vraagt het kabinet zich af of deze voorstellen van toepassing zullen
zijn op CCS-projecten, aangezien deze in Nederland een significante bijdrage kunnen
leveren aan CO2-emissiereductie.

Voor warmtepompen geldt dat het kabinet zelf ook ambitieuze plannen heeft met betrekking
tot het stimuleren en normeren verwarmingsinstallaties per 2026. Wel is het van belang
dat geborgd wordt dat er voldoende betaalbare en duurzame alternatieven zijn, en dat
er voldoende vakbekwaam personeel beschikbaar is.

In het BNC fiche over biomethaan7 heeft het kabinet reeds steun uitgesproken voor het doel van 35 bcm biomethaan productie
in 2030 in de EU. Het kabinet is dan ook in grote lijnen positief over het actieplan
biomethaan en wacht verdere uitwerking hiervan af. Het kabinet is benieuwd naar de
verdere gedachtevorming over een Europese bijmengverplichting, en zal kijken naar
de wisselwerking met nationale trajecten, aangezien het kabinet zoals bekend ook zelf
werkt aan een nationale bijmengverplichting. Het kabinet kijkt verder, in lijn met
de aanbevelingen van de Commissie, naar de mogelijkheden om via het gemeenschappelijk
landbouwbeleid en SBV de productie van biomethaan te ondersteunen, in aanvulling op
andere (nationale) regelingen als Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie
(SDE++).

Voor het bereiken van een klimaat neutrale en circulaire samenleving in 2050 ziet
het kabinet een belangrijke rol weggelegd voor de inzet van duurzame biogrondstoffen,
die onmisbaar zijn om de afhankelijkheid van geïmporteerde primaire fossiele grondstoffen
te beëindigen. Tegelijkertijd heeft het kabinet oog voor de zorgen in de samenleving
over houtige biogrondstoffen. Het kabinet zet er daarom ook in Europa op in dat biogrondstoffen
alleen benut kunnen worden wanneer de duurzaamheid daarvan is gedefinieerd in de RED,
waarin deze regels grotendeels worden vastgelegd. Het kabinet steunt de inzet van
de Commissie op het versnellen van hernieuwbare waterstof. De aandacht voor vaardigheden
kan op waardering van het kabinet rekenen.

Actielijn 4: Slimme investeringen

Beschrijving

De Commissie stelt vast dat REPowerEU tussen nu en 2027 210 miljard euro aan extra
investeringen vraagt. De EU zal tegen 2030 jaarlijks 93,7 miljard euro zal besparen
op import van fossiele brandstoffen. Om in de tussentijd een eerlijke transitie te
borgen, vraagt de Commissie de medewetgevers haar voorstel voor een sociaal klimaatfonds
goed te keuren.

De Commissie stelt in het REPowerEU Plan dat vervangen van Russische importen vraagt
om een beperkte uitbreiding van reeds geplande gas-infrastructuurprojecten – waarbij
er aandacht moet zijn dat deze niet leiden tot lock in, extra steun vrijkomt voor
projecten die gericht zijn op het vergroten van opslagcapaciteit, LNG-terminals beter
worden geïntegreerd in het EU netwerk en enkele zeer gerichte investeringen worden
geïdentificeerd en uitgevoerd met het doel de voorzieningszekerheid van olie te borgen.
De Commissie doet daarom een beperkt voorstel voor aanvulling op de eerder bestaande
lijst van projecten van gemeenschappelijk belang onder de TEN-E verordening. De Commissie
vraagt lidstaten om de noodzakelijke gasprojecten op te nemen in de nieuwe REPowerEU
hoofdstukken in de nationale herstel- en veerkrachtsplannen (HVP’s, ofwel herstelplannen
in het kader van de Recovery and Resilience Facility, RRF).

De Commissie ziet ook een extra behoefte aan investeringen in het elektriciteitsnet,
inzet op energieopslag ten behoeve van flexibiliteit om de noodzaak van gascentrales
te verminderen en een snelle ontwikkeling van cruciale offshore-netwerken en grensoverschrijdende
waterstofinfrastructuur.

Voorts stelt de Commissie voor de faciliteit voor HVP’s te gebruiken als overkoepelend
kader voor de uitvoering van REPowerEU. Daartoe doet de Commissie een voorstel voor
een verordening van het Europees Parlement en de Raad, waarmee twee verordeningen,
een richtlijn, en een besluit aangepast worden.8

Als lidstaten in de toekomst een nieuw of aangepast HVP indienen, moeten ze daaraan
een REPowerEU hoofdstuk toevoegen. Dat hoofdstuk moet omschrijven welke hervormingen
en investeringen een lidstaat onderneemt om bij te dragen aan de REPowerEU doelen.
Naast de omschrijving van nieuwe hervormingen en investeringen moet een lidstaat in
het hoofdstuk ook aangegeven welke maatregelen zij al neemt die bijdragen aan de REPowerEU
doelen, binnen de RRF en daarbuiten. Voor dit hoofdstuk zal een uitzondering op het
Do No Significant Harm-principe gaan gelden (hierna: DNSH-principe). Dit principe houdt in dat maatregelen geen significante
schade mogen toebrengen aan milieu of klimaat. Een uitzondering voor het REPowerEU-hoofdstuk
betekent dat investeringen in fossiel, specifiek fossiele infrastructuur, mogelijk
zijn.

Voor de financiering van REPowerEU binnen de RRF doet de Commissie drie voorstellen.

1. De Commissie nodigt lidstaten uit om het ongebruikte RRF-leningendeel, dat momenteel
225 miljard euro bedraagt, te gebruiken voor REPower EU. Om de verdeling van de nog
resterende middelen te bespoedigen moeten lidstaten binnen 30 dagen na het in werking
treden van de aangepaste verordening kenbaar te maken of zij een beroep op de resterende
leningen willen doen.

2. Tevens stelt de Commissie voor dat lidstaten meer flexibiliteit krijgen om cohesie-
en landbouwgelden over te hevelen naar de RRF ten behoeve van REPower EU. Lidstaten
krijgen de mogelijkheid om 7,5% van de landenenveloppen voor cohesiebeleid (momenteel
5%) en 12,5% landbouwgelden over te hevelen naar de nationale HVP’s (die alleen voor
bepaalde landbouw-activiteiten mogen worden gebruikt). Bij het cohesiebeleid komt
dit bovenop de bestaande mogelijkheid om 5% over te hevelen (tot in totaal 12,5%).

3. Tot slot stelt de CIE voor om extra Emissions Trading System (ETS)-rechten uit de
marktstabiliteitsreserve te veilen ter waarde van 20 miljard euro. Dit zal vervolgens
aan de subsidie-envelop van de RRF worden toegevoegd en verdeeld over lidstaten met
de huidige RRF-verdeelsleutel. Lidstaten voegen hiervoor een REPower EU hoofdstuk
toe aan hun HVP-plan.

Appreciatie

Het Kabinet is positief over inzet van het RRF-raamwerk voor de uitvoering van REPowerEU.
Door het opnemen van een REPowerEU-hoofdstuk in de nieuwe of aangepaste HVPs, wordt
het (de RRF aangepast aan de uitdagingen die de oorlog in Oekraïne met zich mee brengt
ten aanzien van het bevorderen van het duurzame herstel en de economische weerbaarheid
en veerkracht van de lidstaten na de Covid-19-pandemie. De doelstellingen van REPowerEU
sluiten daarbij goed aan bij de oorspronkelijke bestedingscategorieën van de RRF.
Financiering van het Europese herstelinstrument en de HVF via het mobiliseren van
middelen op de kapitaalmarkt is vastgelegd in het Eigenmiddelenbesluit.9 Zoals aangegeven in een brief van 3 juni jl. acht het kabinet acht de voorgestelde
wijzigingen in de RRF-verordening in lijn met de randvoorwaarden die in het Eigenmiddelenbesluit
zijn opgenomen ten aanzien van de financiering van het Europese herstelfonds en de
RRF.10

De uitzondering op het DNSH-principe is noodzakelijk en past bij de urgentie die de
oorlog in Oekraïne met zich meebrengt. Voor het bereiken van energie-onafhankelijkheid
op zeer korte termijn zijn investeringen in (infrastructuur voor) alternatieve fossiele
energiebronnen noodzakelijk. Het kabinet acht het wel van belang dat deze uitzondering
in reikwijdte en tijd wordt afgebakend. Noodzakelijke voorwaarden zijn daarbij dat
de Commissie toetst dat het totale volume aan fossiele energie niet omhoog gaat (alleen
een vervanging van Russische bronnen), dat een lock-in wordt voorkomen en dat hernieuwbare
alternatieven niet haalbaar zijn.

Extra middelen die nodig zijn om de gevolgen van de oorlog in Oekraïne te adresseren
dienen volgens het kabinet in de eerste plaats gevonden te worden in (herprioritering
van) bestaande middelen, alvorens nieuwe middelen aan te wenden. De vrijwillige mogelijkheid
om een deel van de cohesie- en landbouwfondsen in te zetten voor de REPowerEU-doelen
is in lijn met deze inzet. Het kabinet acht het wel van belang dat deze middelen primair
gericht blijven op de originele doelstellingen van deze middelen, innovatie, vergroening,
digitalisering, menselijk kapitaal en sociale inclusie, wat het geval lijkt te zijn.
Het kabinet vindt verdergaande flexibilisering van beide genoemde fondsen onwenselijk.
Om de lange-termijndoelen van deze fondsen niet in het geding te brengen, dienen crisismaatregelen
zoals deze volgens het kabinet dan ook tijdelijk en beperkt van aard te zijn.

Het kabinet is kritisch op het voorstel om ETS-rechten te veilen met het doel 20 miljard
euro te genereren voor de RRF. De noodzaak van dit aanvullende bedrag is niet evident.
De ongebruikte RRF-leningen en de mogelijkheid tot gebruik van cohesie- en landbouwmiddelen
bieden al volop mogelijkheden tot extra investeringen. Tevens kunnen lidstaten de
subsidie-enveloppe die aan hen is toebedeeld, ter grootte van 338 miljard euro, herprioriteren
ten gunste van REPowerEU. Bovendien is het voorstel een directe en substantiële ondermijning
van de integriteit van het EU ETS. Het schept een gevaarlijk precedent van financieel
gedreven politieke interventie in de ETS-markt. Dit precedent, samen met de extra
veiling van rechten, zet druk op de ETS-prijs. Hierdoor zal het gebruik van fossiele
energie aantrekkelijker worden en zullen de emissies stijgen. Op de dag van aankondiging
daalde de ETS-prijs reeds met ca. 10%, een week na aankondiging stond de ETS-prijs
ca. 15% lager. Tevens vindt het kabinet het zorgelijk dat er een onzeker aantal rechten
geveild zal worden, afhankelijk van de ETS prijs.

De implementatie van REPowerEU vergt aanvullende nationale besluitvorming nadat de
EU onderhandelingen zijn afgerond. De aanpassing van de RRF-verordening en de implementatie
van REPowerEU kan ook gevolgen hebben voor het Nederlands Herstel- en Veerkrachtplan
(HVP), dat later deze zomer wordt ingediend. In het concept-HVP staan al maatregelen
(zoals Wind op Zee, ISDE/warmtepompen en Groenvermogen waterstof) die de afhankelijkheid
van Russisch gas potentieel kunnen verminderen. Het Nederlandse concept-HVP adresseert
daarmee al voor een groot deel de doelstellingen van REPowerEU-.

Wegens eerder gecommuniceerde verdeling van de middelen uit het cohesie- en landbouwbeleid
met uw Kamer11 en omdat het om een relatief laag bedrag gaat, lijkt het in de Nederlandse context
niet voor de hand liggend om de vrijwillige «schuif» voor deze middelen te benutten.
Indien er een aanvullend subsidiebedrag beschikbaar komt voor lidstaten binnen de
RRF dat kan worden inzet voor REPowerEU, is het wenselijk om hier aanspraak op te
kunnen maken, en zal het kabinet een aanvullend hoofdstuk op het herstelplan voorbereiden.

Actielijn 5: versterking van de paraatheid

Beschrijving

Om de risicoparaatheid van Europa met betrekking tot verstoringen van de gastoevoer
te versterken, roept de Commissie de lidstaten op om het actieplan energiebesparing
uit te voeren, noodplannen te actualiseren, TSO’s te verzoeken om snel maatregelen
te nemen om de terugstroomcapaciteiten van west naar oost te laten toenemen en om
bilaterale solidariteitsovereenkomsten te sluiten. Daarnaast kondigt de Commissie
aan dat zij richtsnoeren met prioriteitscriteria zal uitbrengen voor niet beschermde
afnemers, die gehanteerd kunnen worden in het geval van schaarste van gas, en dat
zij de opzet van een gecoördineerd EU-vraagreductieplan zal faciliteren, dat preventieve
vrijwillige inperkingsmaatregelen bevat. Ook zal de Commissie bij de evaluatie van
nationale risicoparaatheidsplannen voor elektriciteit oog hebben voor het beperken
van het effect van mogelijke verstoringen van de gasproductie op elektriciteitsopwekking.

Appreciatie

Het kabinet acht de aandacht voor risicoparaatheid van groot belang, en neemt hiervoor
zelf reeds veel maatregelen. Zo heeft het kabinet een grootschalige energiebesparingscampagne
uitgerold, is het kabinet reeds bezig om zowel het Preventative Action Plan Gas als het Bescherm en Herstelplan Gas bij te werken. Daarnaast heeft het kabinet regelmatig
overleg met de Nederlandse TSO GTS, die het onderwerp van (aanpassen van) transportstromen
volop op de agenda heeft staan. Het kabinet staat bovendien positief tegen het afsluiten
van bilaterale solidariteitsovereenkomsten, maar aangezien dit een wetswijziging van
de Gaswet vraagt, en dit niet noodzakelijk is voor de solidariteit voor beschermde
afnemers, zal dit meer tijd vergen. Het kabinet is geïnteresseerd in de prioriteitscriteria
en het gecoördineerde EU-vraagreductieplan, en wil hier graag meer informatie over
ontvangen van de Commissie. Voor het kabinet is uitgangspunt dat dergelijke plannen
vrijwillig van aard moeten zijn, en er geen aanvullende bevoegdheidsoverdracht naar
de Commissie plaatsvindt. Tot slot wacht het kabinet de evaluatie van het nationale
risicoparaatheidsplan elektriciteit af.

Deel 2: mededeling «Short-Term Energy Market Interventions and Long Term Improvements
to the Electricity Market Design – a course for action»

Het kabinet is geen voorstander van korte termijn interventies in de energiemarkten,
zoals maximumprijzen, en in de markt voor CO2 emissierechten, omdat dit het functioneren van de markt kan schaden, met risico’s
voor de leveringszekerheid en energietransitie tot gevolg. Het kabinet sluit zich
dan ook aan bij de conclusies van het Agentschap voor Samenwerking van Energie Regulators
(ACER), waarin wordt vastgesteld dat de huidige inrichting van de energiemarkt een
mitigerend effect heeft op prijsschokken.

Beschrijving

Naast het REPowerEU pakket, dat zich richt op het afbouwen van de afhankelijkheid
van Russische fossiele brandstoffen, heeft de Europese Commissie, in lijn met het
verzoek van de Europese Raad in maart, ook een mededeling uitgebracht met als doel
om 1) korte termijn maatregelen voor te stellen, aanvullend op de eerder gepubliceerde
toolbox, die de EU of lidstaten kunnen nemen in de gas en elektriciteitssectoren om
de impact van de gestegen energieprijzen op consumenten en bedrijven het hoofd te
bieden, 2) om mogelijke maatregelen te identificeren voor een mogelijke disruptie
van de levering van Russisch gas, en 3) een toekomstbeeld te schetsen voor de optimalisering
van de Europese elektriciteitsmarkt, zodat deze beter toegerust is om toekomstige
prijsvolatiliteit te weerstaan, en uitgerust is voor een toekomstig gedecarboniseerd
energiesysteem.

De Commissie wijst erop dat de markt verwacht dat de energieprijzen tot eind 2022,
en in mindere mate tot 2024–2025 hoog zullen blijven. Met name de prijs van gas zal
bovengemiddeld blijven, waardoor de elektriciteitsprijs meebeweegt. Ook de uitfasering
van Russisch gas en de bijbehorende diversificatie zal prijzen in de korte termijn
opdrijven.

De Commissie en geraadpleegde stakeholders zijn van mening dat volledige benutting
van de maatregelen in de toolbox de eerste en meest fundamentele stap is om de effecten
van de crisis op consumenten het hoofd te bieden. Daarnaast noemt de Commissie een
aantal maatregelen die de Commissie en lidstaten kunnen nemen om op korte termijn
de gestegen energieprijzen te beperken, en om op langere termijn de werking van de
elektriciteitsmarkt verder te optimaliseren. De Commissie maakt daarbij onderscheid
tussen maatregelen die zich richten op de gasmarkt, en maatregelen gericht op de elektriciteitsmarkt.

Met betrekking tot aardgas wijst de Commissie op het eerdergenoemde EU Energieplatform
dat moet helpen met vrijwillige gezamenlijke inkoop van aardgas. Daarnaast beschouwt
de Commissie verlengen van prijsregulering van aardgas op de retail markt in de huidige
omstandigheden als verdedigbaar, mits de volumes waarop de maatregel betrekking heeft
niet groter is dan de eerdere consumptie van aardgas door de betrokken consumenten.
Noodsteun ter ondersteuning van de liquiditeit kan handelaren en energiebedrijven
helpen wanneer zij geconfronteerd worden met hoge margin calls, waarbij de EU staatssteunkaders en het tijdelijk crisiskader voor staatssteun gerespecteerd
dienen te worden, net als het EU sanctieregime. Tot slot noemt de Commissie de mogelijkheid
om maatregelen te nemen om limieten te stellen aan extreme volatiliteit op gasbeurzen.

In het geval van een volledige onderbreking van Russische gasleveringen kan het volgens
de Commissie nodig zijn om aanvullende maatregelen te nemen bovenop wat er in de Gasleveringszekerheidsverordening12 is afgesproken. In dat kader ziet de Commissie toegevoegde waarde in de eerder genoemde
gecoördineerde aanpak om essentiële consumenten te identificeren die niet beschermd
worden door solidariteit en om principeafspraken te maken voor de situatie waarin
de markt niet langer in staat is om vraag en aanbod optimaal te balanceren. In zo’n
geval zou het noodzakelijk kunnen zijn om gasconsumptie terug te brengen in minder
getroffen lidstaten, om leveringszekerheid van essentiële functies in zwaarder getroffen
lidstaten te borgen. De mate waarin dit aanpassing aan wetgeving vraagt moet nog in
kaart worden gebracht.

De Commissie stelt dat een dergelijke interventie mogelijk gepaard zou moeten gaan
met een EU-brede gereguleerde maximumprijs voor aardgasleveringen aan consumenten
en bedrijven (price cap) voor de duur van de EU brede noodsituatie. De Commissie ziet hierbij wel aandachtspunten,
namelijk dat de price cap niet de mogelijkheden belemmert voor de EU om aardgas via
pijpleidingen of LNG-schepen aan te trekken, en dat zo’n price cap ertoe kan leiden
tot een hogere vraag naar aardgas. Tot slot kan een price cap afhankelijk van de uitvoering
leiden tot hoge kosten.

Voor de elektriciteitssector noemt de Commissie een aantal maatregelen die afhankelijk
van nationale en lokale omstandigheden kunnen worden toegepast op de groothandelsmarkt.
Zo ziet de Commissie rechtvaardiging om eventueel belastingen van «infra-marginal rents» van bepaalde elektriciteitsproducenten ook in het verwarmingsseizoen na 30 juni 2022
toe te passen. Ook een tijdelijke en in volume beperkte uitbreiding van gereguleerde
retailprijzen voor mkb beschouwt de Commissie als acceptabel. De Commissie wijst erop
dat sommige lidstaten overwegen om de kosten van aardgas voor elektriciteitsopwekking
te subsidiëren, waardoor de elektriciteitsprijs daalt. Dergelijke maatregelen moeten
aan strenge voorwaarden voldoen, waaronder strikte afbakening in tijd, afwezigheid
van exportbeperkingen, conformiteit met sectorale wetgeving en staatssteunregelgeving.
Als laatste noemt de Commissie dat in uitzonderlijke gevallen zogeheten congestie-inkomsten
ingezet zouden kunnen worden om noodmatregelen te financieren.

Voor de langere termijn heeft de Commissie, op basis van gesprekken met stakeholders
en een rapport van ACER een aantal zaken geïdentificeerd die verder geanalyseerd zouden
moeten worden, met de optie dat daarvoor in de toekomst wijzigingen in regelgeving
of richtsnoeren voor zou kunnen worden opgesteld.13 Maatregelen die de CIE in dit kader noemt zijn o.a. het onderzoeken van strengere
eisen voor leveranciers, de rol van capaciteitsmechanismen om investeringen te garanderen
en consumenten te verzekeren tegen prijsstijgingen, investeringen in flexibele technologieën
en slimme meters, een nieuwe netwerk-code voor vraagzijde respons, en het wegnemen
van barrières voor innovatie.

Appreciatie

Het kabinet is van mening dat de gevolgen van de gestegen energieprijzen voor consumenten
en bedrijven het beste verzacht kunnen worden door nationale maatregelen, zoals het
kabinet die ook voor Nederland heeft genomen (bijvoorbeeld accijnsverlagingen). Het
kabinet is geen voorstander van interventies die de werking van de groothandelsmarkten
voor energie beïnvloeden, omdat deze markten juist een belangrijk middel zijn voor
de efficiënte inzet van middelen in de EU, en om de leveringszekerheid in de EU te
bevorderen. Twee zaken die naar mening van het kabinet juist in de huidige uitzonderlijke
situatie van groot belang zijn. Het kabinet vindt het dan ook van belang dat de Commissie
dit scherp voor ogen houdt bij het beoordelen van eventuele maatregelen.

Het kabinet heeft een aantal specifieke aandachtspunten bij de genoemde interventies.
Zo vindt het kabinet het van belang dat de Commissie goed toeziet op de effecten van
prijsregulering en andere maatregelen op de retailmarkten op het gelijk speelveld
binnen de EU. Zoals ook eerder gezegd is het uitgangspunt dat de gecoördineerde aanpak
om essentiële consumenten te identificeren vrijwillig van aard moeten zijn, en er
geen aanvullende bevoegdheidsoverdracht naar de Commissie plaatsvind.

Het kabinet is zeer terughoudend als het gaat om eventuele prijsregulering op de groothandelsmarkten,
ook in het geval van grootschalige onderbreking van Russisch gas. Maximeren van de
prijs kan op zulke momenten, zoals de Commissie zelf ook opmerkt, leiden tot hogere
vraag naar aardgas, en het lastiger maken om alternatieve importstromen aan te trekken,
en leiden tot hoge kosten. Dit kan in een dergelijke situatie juist olie op het vuur
gooien.

De thema’s die de Commissie noemt voor mogelijke optimalisering van de elektriciteitsmarkt
verdienen nadere analyse. Daarbij is het kabinet geen voorstander van inzet van capaciteitsmechanismen,
aangezien de hogere prijzen en prijsverschillen die nu ontstaan juist bijdragen aan
het borgen van de leveringszekerheid van elektriciteit. Inzet op flexibiliteitstechnologieën
en vraagzijderespons dragen bij aan het balanceren van het toekomstig elektriciteitssysteem
en beperken prijsvolatiliteit. Het kabinet ziet dan ook uit naar de netwerkcode met
betrekking tot vraagzijderespons en naar het actieplan «Digitalisering van energie»
dat maatregelen zal bevatten om gegevensuitwisseling en interoperabiliteit te vergroten
en om de ontwikkeling van digitale instrumenten voor consumenten te ondersteunen.
Dit zal het voor consumenten gemakkelijker maken om hun flexibiliteit te gelde te
maken, bijvoorbeeld door te reageren op prijssignalen of hun verbruik af te stemmen
op hun thuisproductie (uit bijvoorbeeld zonnepanelen op hun dak).

De marktinterventies die zijn geïdentificeerd in de mededeling kunnen tot kosten leiden,
afhankelijk van de keuzes van lidstaten om deze al dan niet toe te passen en de wijze
waarop deze worden uitgevoerd. Met name prijsregulering op de retail- en groothandelsmarkten
(wanneer geraakte partijen worden gecompenseerd), en het subsidiëren van elektriciteitsproductie
met gas kunnen tot hoge kosten leiden.

Deel 3: Overige aspecten voorstellen (bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit

Bevoegdheid

Niet-wetgevende voorstellen

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid voor de overkoepelende
REPowerEU mededeling en de mededeling Short-Term Energy Market Interventions and Long Term Improvements to the Electricity
Market Design – a course for action is positief. Hetzelfde geldt voor de onderliggende niet-wetgevende voorstellen van
het REPowerEU plan: een staff-working document over behoeften aan investeringen, de
waterstof-versneller, en een biomethaan-plan, de «EU save energy» mededeling, de aanbeveling
en richtsnoeren over vergunningsprocedures en PPA’s, Deze hebben alle betrekking op
het terrein van energie. Op het terrein van energie is sprake van een gedeelde bevoegdheid
tussen de EU en de lidstaten (art. 194 VWEU).

Wetgevende voorstellen

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid van het voorstel tot amenderen
van de RED, EED en EPBD is positief. De voorstellen zijn gebaseerd op artikel 192,
lid 1, VWEU en artikel 194, lid 2, van het VWEU. Dit laatste artikel geeft de juridische
basis voor de EU om de in artikel 194, eerste lid, van het VWEU genoemde doelstellingen
te verwezenlijken. Het stimuleren van de ontwikkeling van nieuwe en duurzame energie
en het verbeteren van energie-efficiëntie maken onderdeel uit van de daarin genoemde
doelstellingen. De andere voorgestelde rechtsgrondslag is artikel 192, eerste lid,
van het VWEU. Dit artikel geeft de juridische basis om voorstellen te doen tot amendering
van de toepassing van het EU acquis op milieugebied. Het kabinet kan zich vinden in
deze rechtsgrondslag. Op het terrein van energie is sprake van een gedeelde bevoegdheid
tussen de EU en de lidstaten.

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid van de voorstellen waarmee
het RRF als overkoepelend kader wordt gebruikt voor de uitvoering van REPower EU,
is positief.

Het voorstel tot aanpassing van de RRF verordening is gebaseerd op artikel 175 lid
3 VWEU, conform de oorspronkelijke RRF verordening. Op basis van artikel 175 lid 3
VWEU kan de Unie optreden ter versterking van de economische, sociale en territoriale
samenhang (cohesie). Het voorstel draagt volgens de Commissie bij aan het versterken
van cohesie door het reduceren van de afhankelijkheid van fossiele energie en het
vergroten van de energieleveringszekerheid. Naar het oordeel van het kabinet past
het voorstel daarmee binnen de gekozen rechtsgrondslag.

Het voorstel dat gebruik van landbouw- en cohesiefondsen voor REPower EU mogelijk
maakt, is gebaseerd op artikel 175 derde lid en artikel 177, eerste lid van het VWEU.
Deze artikelen geven de Unie de bevoegdheid de regels ten aanzien van structuurfondsen
op te stellen en waar nodig specifieke maatregelen te nemen. Naar het oordeel van
het kabinet past het voorstel om cohesiefondsen over te hevelen binnen deze rechtsgrondslagen.

Het voorstel voor zover het de aanpassing van het ETS betreft is gebaseerd op Artikel
192, eerste lid, en Artikel 194, tweede lid, van het VWEU. Deze artikelen geven de
Unie de juridische basis om maatregelen te nemen die bijdragen aan het bereiken van
milieudoelstellingen van de Unie (zoals geformuleerd in artikel 191 VWEU) resp. maatregelen
te nemen die erop gericht zijn de doelstellingen van het energiebeleid van de Unie
te bereiken (zoals geformuleerd in artikel 194 lid 1 VWEU). Naar het oordeel van het
kabinet zijn de aanpassingen aan het ETS, die er op gericht zijn om de leveringszekerheid
van energie te borgen, gericht op het bereiken van de hierboven genoemde doelstellingen
(zie in het bijzonder artikel 194 lid 1 sub b VWEU: maatregelen om de continuïteit
van de energievoorziening in de Unie te waarborgen). Het kabinet kan zich dan ook
vinden in deze rechtsgrondslag.

Tot slot is het voorstel gebaseerd op artikel 322 VWEU. Dit artikel geeft de Unie
de bevoegdheid om de financiële regels vast te stellen t.a.v. opstellen en uitvoering
van de begroting van de Unie. Aangezien het voorstel nadere regels voor het uitvoeren
van de begroting bevat in de vorm van regels voor de verstrekking van kredieten met
betrekking tot nieuwe eigen middelen, acht het kabinet deze grondslag gepast.

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid van de voorstellen waarmee
het RRF als overkoepelend kader wordt gebruikt voor de uitvoering van REPower EU,
is positief. Het voorstel tot aanpassing van de RRF verordening is gebaseerd op artikel
175, lid 3, VWEU, conform de oorspronkelijke RRF verordening. Op basis van artikel
175, lid 3, VWEU kan de Unie optreden ter versterking van de economische, sociale
en territoriale samenhang (cohesie). Het voorstel draagt volgens de Commissie bij
aan het versterken van cohesie via het reduceren van de afhankelijkheid van fossiele
energie en het vergroten van de energieleveringszekerheid. Naar het oordeel van het
kabinet past het voorstel daarmee binnen de gekozen rechtsgrondslag. Het voorstel
dat het mogelijk gebruik van landbouw- en cohesiefondsen voor REPowerEU mogelijk maakt,
is gebaseerd op artikel 175, lid 3, en artikel 177, lid 1, van het VWEU. Deze artikelen
geven de Unie de bevoegdheid de regels ten aanzien van structuurfondsen op te stellen
en waar nodig specifieke maatregelen te nemen. Naar het oordeel van het kabinet past
het voorstel om de flexibiliteit om cohesiefondsen over te hevelen te vergroten binnen
deze rechtsgrondslagen.

Het voorstel tot is voor zover het de aanpassing van het ETS betreft gebaseerd op
artikel 192, lid 1, en artikel 194, lid 2, van het VWEU. Deze artikelen geven de Unie
de juridische basis om maatregelen te nemen die bijdragen aan het bereiken de milieudoelstellingen
van de Unie (zoals geformuleerd in artikel 191 VWEU) resp. maatregelen te nemen die
erop gericht zijn de doelstellingen van het energiebeleid van de Unie te bereiken
(zoals geformuleerd in artikel 194 lid 1 VWEU). Naar het oordeel van het kabinet zijn
de aanpassingen aan het ETS, die er op gericht zijn om de leveringszekerheid van energie
te borgen, gericht op het bereiken van de hierboven genoemde doelstellingen (zie in
het bijzonder artikel 194, lid 1, sub b, VWEU: maatregelen om de continuïteit van
de energievoorziening in de Unie te waarborgen).Het kabinet kan zich dan ook vinden
in deze rechtsgrondslag. Tot slot is het voorstel gebaseerd op artikel 322 VWEU. Dit
artikel geeft de Unie de bevoegdheid om de financiële regels vast te stellen t.a.v.
opstellen en uitvoering van de begroting van de Unie. Aangezien het voorstel nadere
regels voor het uitvoeren van de begroting bevat in de vorm van regels voor de verstrekking
van kredieten met betrekking tot nieuwe eigen middelen, acht het kabinet deze grondslag
gepast.

Subsidiariteit

Niet-wetgevende voorstellen

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit voor de overkoepelende
REPowerEU mededeling en onderliggende niet-wetgevende voorstellen is positief. De
voorstellen hebben tot doel de energietransitie te versnellen en afhankelijkheden
in het energiedomein te verkleinen. Gezien de omvang van de operatie, de onderlinge
afhankelijkheden tussen lidstaten en gedeelde belangen kan dit onvoldoende door de
lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt, daarom is
een EU-aanpak wel nodig. Door de voorstellen op Europees niveau af te kondigen wordt
het gelijk speelveld op het terrein van energietransitie verbeterd en kan op gedegen
wijze de grensoverschrijdende problematiek aangepakt worden.

Ook de grondhouding van het kabinet over de mededeling Short-Term Energy Market Interventions and Long Term Improvements to the Electricity
Market Design – a course for action is positief. De Europese elektriciteitsmarkt is geïntegreerd, en ook de hoge energieprijzen,
en de gevolgen van een grootschalige onderbreking van Russisch gas raken de gehele
EU, zij het in verschillende mate. Dit rechtvaardigt een EU aanpak om de elektriciteitsmarkt
verder te optimaliseren. Ook heeft het toegevoegde waarde om op Europees niveau maatregelen
te identificeren die lidstaten kunnen nemen in de huidige situatie. Wel is het kabinet
van mening dat nationale maatregelen het meest geschikt zijn om de gevolgen van de
hoge energieprijzen voor consumenten en bedrijven te verzachten.

Wetgevende voorstellen

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van het voorstel tot
amenderen van de RED, EED en EPBD is positief. Het voorstel heeft tot doel een kosteneffectieve
en grootschalige groei van het aandeel hernieuwbare energie en een hogere mate van
energie-efficiënte te bereiken in een steeds verder geïntegreerd energiesysteem. Het
kabinet is echter terughoudend wat betreft aanvullende minimale energieprestatievereisten
voor bestaande bouw. Het kabinet acht het niet aan de Commissie in deze fase hierop
detailregelgeving te formuleren.

EU-brede energie-aanpak is nodig en gerechtvaardigd omdat het energiezekerheid verbetert
en negatieve milieu en klimaateffecten reduceert. Een gecoördineerde aanpak op EU-niveau
heeft de voorkeur boven een gefragmenteerde aanpak waarbij elke lidstaat zijn eigen
beleidsmaatregelen formuleert. Maatregelen op EU-niveau zijn efficiënter om de transitie
naar een geïntegreerd en energie-efficiënt systeem, gebaseerd op de productie van
hernieuwbare energie, te versnellen. Met een EU-aanpak wordt ingezet op een gecoördineerde
wijze van energietransitie. Daarbij is het streven om de duur en complexiteit van
vergunningverleningsprocedures en administratieve procedures te verkorten en te vereenvoudigen.

De Europese aanpak biedt daarnaast mogelijkheden de spanningen op doelstellingen-niveau
tussen energietransitie en natuurbehoud te adresseren.

De uiteindelijke effecten van een gebrek aan hernieuwbare energie en energiebesparing
zijn grensoverschrijdend, waardoor het beleid in andere lidstaten van grote invloed
is op het milieu en klimaat in Nederland. Daarnaast draagt een gezamenlijke aanpak
op EU-niveau efficiënter bij aan betere bescherming van biodiversiteit, het benutten
van voordelen die de interne markt biedt, schaalvergroting en technologische samenwerking
tussen lidstaten.

Bij gebrek aan gecoördineerd beleid op EU-niveau ontstaat immers het risico dat lidstaten
vanwege zorgen over een ongelijk speelveld onvoldoende actie ondernemen. Ook biedt
een EU-breed regelgevend kader meer zekerheid aan investeerders. Een gefragmenteerde
aanpak, maar ook vertraging van de energietransitie wordt hiermee voorkomen. Dit is
ook weer nodig om de collectieve EU-klimaatdoelstellingen te behalen en de afhankelijkheid
van Russische fossiele brandstoffen af te bouwen en de energieprijzen te verlagen.
Om deze redenen is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van de voorstellen waarmee
de RRF als overkoepelend kader wordt gebruikt voor de uitvoering van REPower EU, is
positief. Het grensoverschrijdende karakter van de uitdagingen die de afhankelijkheid
van Russische fossiele energie met zich mee brengt, rechtvaardigen coördinatie op
EU-niveau. De voorstellen kunnen lidstaten helpen bij het ontwikkelen en implementeren
van hervormingen en investeringen op het gebied van energie. Het uitvoeren van dergelijke
hervormingen en investeringen om de EU veerkrachtiger en minder afhankelijk te maken
is een gemeenschappelijk belang voor de EU. Er is tevens een goede balans met taken
die aan de lidstaten zelf kunnen worden gelaten.

Proportionaliteit

Niet-wetgevende voorstellen

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit voor de overkoepelende
REPowerEU mededeling en onderliggende niet-wetgevende voorstellen is positief. De
voorstellen hebben tot doel de energietransitie te versnellen en afhankelijkheid van
Russische fossiele brandstoffen te verminderen. Het voorgestelde optreden is geschikt
vanwege de omvang van de operatie en onderlinge afhankelijkheden tussen lidstaten.
Door alle lidstaten op te roepen wordt het risico op verschillen tussen lidstaten
verkleind en daarmee de kans discrepanties in energietransitie tussen lidstaten groter
worden.

De grondhouding van het kabinet over de mededeling Short-Term Energy Market Interventions and Long Term Improvements to the Electricity
Market Design – a course for action is positief. Wel heeft het kabinet enkele kanttekeningen. Zo is het kabinet van mening
dat eventuele prijsregulering op de groothandelsmarkten in het geval van een onderbreking
van Russisch gas riskeert de situatie ernstiger te maken, en daarmee is het geen geschikt
middel.

Wetgevende voorstellen

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van het voorstel
tot amenderen van de RED en EED is positief. Ten aanzien van de proportionaliteit
tot amenderen van de EPBD plaatst het kabinet een kanttekening. Met name wat betreft
aanvullende minimale energieprestatievereisten voor bestaande bouw is het kabinet
terughoudend en vindt het kabinet het belangrijk dat lidstaten voldoende flexibiliteit
behouden om zelf invulling te kunnen geven aan minimumeisen, zodat deze passen bij
de nationale situatie. De aanpassingen hebben tot doel een kosteneffectieve en grootschalige
groei van het aandeel hernieuwbare energie en een hogere mate van energie-efficiënte
te bereiken in een steeds verder geïntegreerd energiesysteem. Tevens zorgt het voor
een gelijkmatige verbetering over alle lidstaten door het op Europees niveau aan te
pakken.

Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken, omdat deze
zien op een versterkte inzet van hernieuwbare energie en energie-efficiëntie. Beiden
zijn van belang voor het behalen van de gestelde EU-doelen voor broeikasgasemissiereductie
van ten minste 55% in 2030 en klimaatneutraliteit in 2050. Dit ook gelet op de toegenomen
urgentie om de onafhankelijkheid van fossiele brandstoffen uit Rusland te versnellen
en daarmee ook middels een gecoördineerde en dringende actie om de inzet van hernieuwbare
energiebronnen in de EU te versnellen.

De door de Commissie voorgestelde maatregelen kunnen in de ogen van het kabinet bijdragen
aan het behalen van deze doelen.

Bovendien gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk, omdat verhoging
van de overkoepelende doelen in de RED en EED voor de EU als geheel gelden en niet
bindend zijn op lidstaatniveau, hebben lidstaten de nodige flexibiliteit om rekening
te houden met de specifieke nationale context, en zo eigen beleidskeuzes te maken
om de gevraagde energiebesparing te realiseren en voldoende hernieuwbare energie te
implementeren. Hierdoor laat het voorstelde optreden voldoende ruimte aan de lidstaten
en gaat niet verder dan noodzakelijk.

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van de voorstellen
waarmee de RRF als overkoepelend kader wordt gebruikt voor de uitvoering van REPower
EU is gemengd. Het kabinet is positief over de mogelijkheden voor lidstaten om bestaande
fondsen (cohesiefondsen, landbouwfondsen) aan te spreken om de afhankelijkheid van
Russische fossiele energie af te bouwen. Ook is het kabinet positief over de mogelijkheid
om het ongebruikte leningdeel van het RRF te gebruiken voor REPower EU. Bovenstaande
voorstellen gaan daarbij niet verder dan noodzakelijk en laat voldoende ruimte aan
de lidstaten.

Het kabinet plaatst echter kanttekeningen bij de proportionaliteit van het voorstel
van de Commissie om extra Emissions Trading System (ETS)-rechten uit de marktstabiliteitsreserve te veilen ter waarde van 20 miljard
euro, die vervolgens aan de subsidie-envelop van het RRF toegevoegd worden. Ten eerste
acht het kabinet dit instrument niet geschikt om het gestelde doel te bereiken, nu
het veilen van extra ETS-rechten nadelige gevolgen kan hebben voor de integriteit
en de werking van het ETS. Het kabinet acht de noodzaak van extra subsidies niet evident,
omdat er via het inzetten van ongebruikte RRF-leningen en cohesie- en landbouwgelden
al voldoende mogelijkheden zijn tot extra investeringen ten behoeve van het afbouwen
van Europese energie-onafhankelijkheid.

Regeldruk, geopolitieke gevolgen, en concurrentiekracht

De Commissie heeft vanwege de hoge urgentie geen impactassessment uitgevoerd. Het
is dan ook lastig in te schatten op welke wijze het bedrijfsleven getroffen zal worden
door de aangekondigde maatregelen. Daar waar sprake zal zijn van verplichtingen voor
het bedrijfsleven als gevolg van nieuwe wetgevingsvoorstellen, zullen de regeldrukgevolgen
separaat in kaart moeten worden gebracht. Het is zaak dat onnodige regeldrukkosten
daarbij zoveel mogelijk voorkomen worden. Daar waar de Commissie voorstelt om de procedures
voor vergunningverlening te versoepelen en vereenvoudigen zal naar verwachting sprake
zijn van een vermindering van de regeldrukkosten voor bedrijven.

Het hogere ambitieniveau voor de RED en EED-doelen borgt dat een gelijk Europees speelveld
behouden blijft. Dat is gunstig voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven,
met name de exporterende industrie. Ook kan een versterkte inzet van hernieuwbare
energie in de EU bijdragen aan verdere investeringen en innovaties door Europese bedrijven
waardoor hun internationale concurrentiekracht verder zal toenemen. Deze herziening
van de RED kan verder een positieve impuls geven aan het behalen van de EU-doelstelling
om in 2050 klimaatneutraal te zijn. Het hogere ambitieniveau draagt ten slotte sterk
bij aan de nationale en Europese klimaatdiplomatie, doordat het toont dat Nederland
en de EU grote slagen maken en zich in willen spannen voor mondiale problemen.

Geopolitiek

Geopolitiek heeft het REPowerEU plan gevolgen voor hoe Europa zich positioneert op
het wereldtoneel en hoe het zich verhoudt ten opzichte van landen waar het nu afhankelijk
van is bij leveringen van energie. Het REPowerEU plan is direct bedoeld de afhankelijkheden
van de Russische Federatie af te bouwen door diversificatie van energiebronnen en
eigen opwek van energie. Dit verandert de relatie met de Russische Federatie. De diversificatie
van energiebronnen zorgt er echter wel voor dat wij andere landen zullen moeten inschakelen
om in de energiebehoeften te kunnen voorzien. Het is van belang hier te blijven observeren
dat daar geen nieuwe afhankelijkheden ontstaan.

Financiële gevolgen

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Eventuele budgettaire
gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)) departement(en),
conform de regels van de budgetdiscipline.

Het kabinet voorziet geen directe gevolgen voor de EU-begroting. Dit wordt door de
Commissie ook aangegeven in de toelichting bij haar voorstel.

Verder geeft de Commissie aan dat zij enige extra kosten verwacht voor lidstaten bij
de implementatie van de bepalingen omtrent de aanwijzing van gebieden voor de ontwikkeling
van hernieuwbare energie (renewables go-to areas). Tegelijkertijd stelt de Commissie dat de voorgestelde nieuwe bepalingen gericht
op stroomlijning en versnelling van vergunningprocedures een aanzienlijke kostenbesparing
zullen meebrengen voor EU-lidstaten. Ditzelfde geldt voor de nieuwe voorgestelde bepaling
in de EPBD met een verplichting voor lidstaten tot het installeren van zonnepanelen
op nieuwe gebouwen.

Financiering

Het Commissievoorstel voor aanpassing van de RRF-verordening kent een aantal financiële
gevolgen. Het veilen van extra ETS-rechten zou geen nationale afdrachten vergen, maar
een lagere ETS prijs kan er voor zorgen dat ETS veilingen minder inkomsten genereren,
waardoor alle lidstaten minder inkomsten ontvangen (Nb: In 2021 waren de Nederlandse
ETS-ontvangsten 893 miljoen EUR). Nederland gaat via de aanpassing van de RRF verordening
geen nieuwe verplichtingen aan. Het gebruiken van cohesie- en landbouwgelden voor
REPowerEU doelstellingen heeft geen aanvullende financiële consequenties vanuit de
EU. De implementatie van REPowerEU vergt aanvullende nationale besluitvorming nadat
de EU onderhandelingen zijn afgerond. Wegens eerder gecommuniceerde verdeling van
de middelen uit het cohesie- en landbouwbeleid met uw Kamer14 en omdat het om een relatief laag bedrag gaat, lijkt het in de Nederlandse context
niet voor de hand liggend om de vrijwillige «schuif» voor deze middelen te benutten.

Conclusie

Het REPowerEU plan is een belangrijke stap naar een energie-onafhankelijk en duurzaam
Europa. Hoewel veel aspecten nadere regelgeving, uitwerking en duiding behoeven, is
het goed dat de Commissie op korte termijn deze strategie heeft kunnen publiceren.
Het kabinet is de Commissie daar dankbaar voor. Het kabinet beschouwt deze strategie
samen met het eerdere fit-for-55 plan als een belangrijke leidraad voor het Europees
energiebeleid de komende jaren, en zal zich tijdens de onderhandelingen in de raad
actief inzetten voor een spoedige en ambitieuze implementatie van het plan, waarbij
het kabinet oog zal houden voor de in deze brief genoemde aandachtspunten.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten