Brief regering : Transitie ‘Op weg naar een Vitale Infrasector’ voortgang 2021

Nr. 114
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 juni 2022

Begin 2020 is de Transitieagenda «Op weg naar een vitale infrasector» aan uw Kamer
aangeboden1. De transitieagenda was het antwoord op het onderzoek dat Rijkswaterstaat, ondersteund
door McKinsey & Company, deed naar de uitdagingen en verbetermogelijkheden in de GWW
sector2.

Directe aanleiding voor dit onderzoek was de teruglopende interesse bij marktpartijen
om in te schrijven op grote risicovolle projecten van Rijkswaterstaat en de aanhoudende
problemen in de uitvoering van lopende projecten. Veel van deze problemen leken terug
te voeren op de beleidskeuzes die vanaf 2000 zijn gemaakt. In deze tijd zijn veel
verantwoordelijkheden voor de uitvoering bij marktpartijen gelegd. Bij de opdrachtgever
Rijkswaterstaat is, als gevolg van de destijds gehanteerde marktstrategie (Markt tenzij),
technische kennis verloren gegaan. Kennis die nodig is om deskundig opdrachtgever
te kunnen zijn. Terwijl in de Grond-, Weg- en Waterbouwsector sector sprake was van
een marktdynamiek met lage winstmarges, hoge faalkosten, lage productiviteit en weinig
innovatie.

Het onderzoek gaf aanbevelingen over hoe de situatie blijvend te verbeteren. Een structurele
verandering in de hele GWW productieketen (van opdrachtgever tot toeleveranciers)
is nodig om op korte termijn een kostenefficiënte, betrouwbare en voorspelbare uitvoering
te realiseren. De verandering is in gang gezet met behulp van een aantal concrete
aanbestedingen waarin ervaringen worden opgedaan met nieuwe vormen van projectuitvoering
en aanbesteding. Deze moeten leiden tot aan betere risicobeheersing en daarmee betere
financiële beheersing en uiteindelijk meer voorspelbaarheid in de uitvoering. Het
gaat om de toepassing van het twee-fasen proces, de portfolioaanpak, en nieuwe vormen
van onderhouds- en dienstencontracten. Ervaringen met deze experimenten zullen worden
gebruikt om aanpassingen in het RWS marktbeleid door te voeren. Om dit te kunnen doen
moet ook het kennisniveau bij Rijkswaterstaat worden vergroot.

Voor de langere termijn zijn samenhangende maatregelen uitgewerkt die een transitie
in gang zetten naar een infrasector die innovatief en financieel gezond is. Een sector
waarin projectrisco’s goed worden beheerst en waar in de hele keten vanuit voldoende
kennis en expertise wordt samengewerkt aan de maatschappelijke opgave rond veiligheid,
bereikbaarheid en leefbaarheid. Waarbij gebruik gemaakt wordt van de snelle ontwikkelingen
op het gebied van data en digitalisering. Deze veranderdoelen moeten in 2030 gerealiseerd
zijn. Het is de verwachting dat de effecten van deze aanpak pas geleidelijk aan zichtbaar
worden en bovendien afhangen van de inzet van andere grote opdrachtgevers en een actieve
bijdrage van de markt. Hoe succesvol de experimenten zijn, in hoeverre de veranderdoelen
zijn bereikt en welke vervolgstappen nodig zijn, wordt stap voor stap gemeten en besloten.

In navolging op de eerste voortgangsrapportage over 20203, is het Economisch instituut voor de bouw (EIB) en PricewaterhouseCoopers (PwC) gevraagd
een transitiemonitor over 2021 in te richten en uit te voeren. Deze rapportage bied
ik u bij deze aan (bijlage 1) net als de geactualiseerde transitieagenda voor de komende
jaren (bijlage 2).

Conclusies en aanbevelingen

Puntsgewijs zijn de bevindingen van het EIB en PwC als volgt:

– De aanleiding en urgentie zijn niet gewijzigd. De marktpartijen onderschrijven de
transitiedoelen en waarderen de inzet en de samenwerking met Rijkswaterstaat zoals
die onder andere in de Taskforce Infra vorm krijgt;

– De aanpak zit goed in elkaar. De transitieagenda beschrijft een samenhangende aanpak
van maatregelen en experimenten die doelmatig bijdragen aan de beoogde transitiedoelen;

– Met de vier contractuele maatregelgroepen (twee-fasen proces, contractuele portfolio
aanpak en de nieuwe generatie instandhouding- en dienstencontracten) wordt in principe
de hele orderportefeuille van RWS rond onze infrastructuur afgedekt;

– De experimenten in de lopende orderportefeuille zijn gestart en leveren de eerste
leerervaringen. Hoe deze ervaringen voldoende worden geborgd, vraagt nog extra aandacht.
EIB waarschuwt voor externe invloeden (zoals veranderende regelgeving, politieke keuzes
en daarmee samenhangende budgetten en schaarste of overcapaciteit in de markt) op
de voortgang van experimenten en daarmee op het succes van de transitieaanpak;

– Het is nog te vroeg voor meetbare resultaten op het gebied van kostenefficiëntie,
betrouwbaarheid en voorspelbaarheid van de uitvoering. Ook de lange termijn effecten
op sectorniveau worden pas later zichtbaar.

De transitiemonitor geeft tevens inzicht in de mogelijkheden om de aanpak voor de
komende jaren te versterken. EIB en PwC geven het volgende aanbevelingen:

– Verbreding van de aanpak is wenselijk, onder meer naar andere opdrachtgevers om zo
te zoeken naar mogelijke kansrijke nieuwe marktbenaderingen;

– Het is raadzaam om externe partijen, zoals toeleveranciers, gespecialiseerde onderaannemers
en andere grote opdrachtgevers nader te betrekken en zo ruimte te creëren voor maatschappelijke
kwaliteit op de terreinen duurzaamheid en digitalisering;

– Het is van belang om marktpartijen te blijven betrekken bij de vorderingen op het
gebied van innovatie, en daarbij oog te houden voor de marktbehoefte. Een nadere uitwerking
van maatregelen voor de langere termijn is hiervoor noodzakelijk, compleet met concrete
doelstellingen, mijlpalen en tijdspaden;

– De voortgang op de condities in de infrasector moet nog enige jaren worden gemeten
om te kunnen bepalen of de gewenste effecten zijn bereikt of dat er aanvullende acties
noodzakelijk zijn.

Deze aanbevelingen neem ik over in de geactualiseerde transitieagenda.

Doorbouwen aan een vitale infrasector

Ik ga de komende periode door met experimenten gericht op efficiëntere en beheerste
uitvoering van aanleg-, renovatie- en instandhoudingsprojecten en programma’s. En
geef daarbij extra aandacht aan kennisborging binnen Rijkswaterstaat en kennisuitwisseling
met andere partijen. Leerervaringen met alternatieve samenwerkingsvormen worden uitgewisseld
met medeopdrachtgevers om zo de effecten in de markt te versterken.

In de aanpak verschuift gaandeweg de focus van het doen van losse experimenteren,
naar het daadwerkelijk verankeren in het marktbeleid via kaders en nieuwe modelcontracten.
Waar nodig zal specifiek marktbeleid worden ontwikkeld, bijvoorbeeld voor het klimaatneutraal
en circulair uitvoeren van rijksinfraprojecten en belangrijke ontwikkelingen in het
domein van data en informatievoorziening zoals data-gedreven onderhoud, het op orde
krijgen van areaaldata en de marktbenadering rond industriële automatisering. Dit
is in lijn met de doorontwikkeling van het assetmanagement proces bij Rijkswaterstaat.

De transitieaanpak gaat verder dan alleen een nieuwe visie op het contracteren en
uitvoeren van projecten. Een goed samenspel in de keten start bij stabiliteit en voorspelbaarheid
in de langjarige opgave en inzicht in de kwalitatieve eisen die hieraan gesteld zijn.
In de praktijk is de opgave van het departement echter afhankelijk van externe factoren.
Zo werden onzekerheden als gevolg van onvoldoende financiële middelen en de gevolgen
van de stikstofuitspraak van de Raad van State zichtbaar in de inkoopplanning van
Rijkswaterstaat. Deze factoren werken belemmerend voor de transitieaanpak.

In de komende jaren zal daarom extra aandacht uitgaan naar de uitvoerbaarheid van
de bouwopgave en de daarvoor nodige randvoorwaarden. Op deze manier biedt het departement
een zo betrouwbaar mogelijk langjarig perspectief voor de bedrijven in de infrasector,
op basis waarvan zij de strategie, investeringen, bedrijfsvoering en personele capaciteit
kunnen bepalen.

Het blijft nodig om kennis en competenties breder in de sector te ontwikkelen. Rijkswaterstaat
heeft daartoe de eigen kennisopgave in beeld gebracht en verwerkt in de strategische
personeelsplanning en een basisopleiding voor startende medewerkers en stimuleert
marktpartijen om hetzelfde te doen. De schaarste die in de komende jaren op de arbeidsmarkt
te verwachten is, vraagt een gezamenlijke aanpak, waarbij ook de kennispartijen een
rol hebben. Rijkswaterstaat draagt hieraan bij door het vormgeven van academisch beleid
en de uitvragen voor kennisontwikkeling en validerend onderzoek.

Tenslotte, de effecten van deze aanpak worden ook volgend jaar gevolgd, zichtbaar
gemaakt en aan uw Kamer gerapporteerd. Marktpartijen en andere opdrachtgevers doen
intensief mee met de uitvoering van deze agenda en de monitoring ervan. De weg naar
een vitale infrasector is immers een gezamenlijk en structureel leerproces. Ik heb
vertrouwen dat met de ingezette aanpak wordt gewerkt naar een gezonde toekomstbestendige
infrasector, die helpt de grote en complexe opgaven aan de infranetwerken te vervullen
door middel van een kostenefficiënte, betrouwbare en voorspelbare uitvoering. De extra
middelen die voor deze regeerperiode voor instandhouding van de infranetwerken zijn
vrijgemaakt, zijn daarbij een extra stimulans.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers