Brief regering : Beleidsagenda voor duurzame financiering

Nr. 108 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juni 2022

We staan op een cruciaal punt in de transitie naar een duurzame economie. Onze aarde
warmt op, diersoorten sterven uit en grondstoffen worden schaarser. Er is steeds minder
tijd om de duurzame ontwikkelingsdoelen te halen, terwijl uit het meest recente klimaatrapport
van de VN blijkt dat de uitdagingen steeds groter worden.1 De aankomende jaren zijn beslissend voor het voorkomen van onherstelbare schade en
voor het verwezenlijken van onze ambitie voor een duurzame economie. Als we gericht
blijven op consumptie en groei op de vervuilende manier zoals we nu doen, gaan we
het niet halen. Het kabinet heeft zijn ambities daarom aangescherpt. In het recent
aangekondigde beleidsprogramma Klimaat is aangekondigd dat in 2030 de CO2-uitstoot in Nederland met ten minste 55% moet zijn gedaald, als opmaat naar een klimaatneutraal
Nederland. Om dit doel ook zeker te halen, richten we ons op een reductie van circa
60%.2

De transitie naar een duurzame economie vraagt een bijdrage van de hele samenleving:
van de overheid, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Het vraagt om
een andere manier van hoe we onze huizen verwarmen, ons eten gemaakt wordt en van
hoe we bouwen. Het vraagt ook een andere manier van denken over de rol van de financiële
sector bij de transitie naar een duurzame economie. Met alleen publieke financiering
redden we het namelijk niet. De middelen die banken, verzekeraars, pensioenfondsen
en vermogensbeheerders investeren zijn sturend voor de financiering van een duurzame
economie. We hebben de financiële sector dus heel hard nodig om een duurzame economie
te bereiken. Met die ambitie stuur ik uw Kamer, mede namens de Minister voor Klimaat
en Energie, mijn beleidsagenda voor duurzame financiering.

Beleidsagenda voor duurzame financiering

In deze beleidsagenda zet ik mijn doelstellingen voor de verduurzaming van de financiële
sector uiteen. Ten eerste wil ik dat de financiële markten een vliegwiel voor verduurzaming
zijn. Ik vraag financiële instellingen hun balansen in lijn te brengen met het 1,5
gradenscenario en de ambities van het kabinet. Zo zorgen we ervoor dat banken de economie
van de toekomst financieren en bedrijven helpen om de transitie naar een duurzame
economie te maken. Ten tweede wil ik dat duurzaamheidsrisico’s voldoende worden beheerst.
De transitie naar een duurzame economie brengt namelijk ook financiële risico’s met
zich mee, bijvoorbeeld als vermogensbeheerders alleen investeren in de bedrijven van
gisteren en niet de bedrijven van morgen. Of als verzekeraars geconfronteerd worden
met de gevolgen van fysieke risico’s, zoals forse schadelasten als gevolg van extreem
weer. De toezichthouders voor de financiële markten moeten hier op toezien. Ten derde
vind ik dat rapportagestandaarden beter inzicht moeten bieden in alle relevante duurzaamheidsfactoren.
Zo moet een burger zeker kunnen weten dat zijn of haar spaargeld echt naar een duurzaam
doel gaat. Hiervoor zet ik bijvoorbeeld in op de verbetering van de kwaliteit, onafhankelijkheid
en vergelijkbaarheid van duurzaamheidsbeoordelingen.

Bij mijn doelstellingen voor verduurzaming van de financiële markten horen ook concrete
acties. Deze zijn opgenomen in tabel 1 in de bijlage. De acties passen bij de uitdagingen
die de aankomende jaren spelen op het terrein van verduurzaming van het financiële
systeem. Voordat ik mijn ambities voor de aankomende kabinetsperiode toelicht, sta
ik graag stil bij wat er de afgelopen jaren is gebeurd. Zo heeft de Nederlandse financiële
sector zich gecommitteerd aan het Klimaatakkoord van Parijs en is op Europees niveau
de taxonomieverordening tot stand gekomen om groenwassen3 te voorkomen. Ook betrekken Europese en Nederlandse financiële toezichthouders in
steeds grotere mate duurzaamheidsrisico’s in hun toezicht. Zo vervulde de Nederlandsche
Bank (DNB) een voortrekkersrol met haar onderzoek naar klimaatrisico’s op de balansen
van financiële instellingen.4 Daarnaast zet de Autoriteit Financiële Markten (AFM) er sinds 2013 op in dat ondernemingen
ook over duurzaamheidsfactoren rapporteren.5 Op internationaal niveau is, mede dankzij steun van Nederland, de International Sustainability Standard Board opgericht, die momenteel werkt aan een internationale standaard voor duurzaamheidsrapportages.

Mijn ambities voor de verduurzaming van de financiële sector sluiten aan op de duurzaamheidsambities
van het kabinet. Deze brede ambities ondersteunen deze verduurzaming ook. Het kabinet
werkt aan heldere en voorspelbare transitiepaden voor de reële economie. Hierdoor
kan de financiële sector zich beter voorbereiden op hoe de economie er in 2030 en
2050 uit zal zien. Dit schept duidelijkheid over waar bijvoorbeeld een pensioenfonds
wel en niet in zou moeten investeren. Het kabinet houdt in de transitie naar een duurzame
economie ook oog voor publiek-private samenwerking en, waar dat mogelijk is, voor
de verbetering hiervan. De overheid, financiële sector en het bedrijfsleven moeten
samenwerken om de duurzaamheidsdoelstellingen te behalen.

Ten slotte kunnen de acties van deze agenda niet los worden gezien van de inzet van
het kabinet voor internationaal maatschappelijk ondernemen (IMVO).6 Financiële instellingen zouden rekening moeten houden met de gevolgen van hun handelen
voor de samenleving. Het IMVO-beleid van het kabinet bestaat uit een smartmix van
elkaar versterkende maatregelen, waarvan een belangrijk onderdeel zich richt op gepaste
zorgvuldigheidsverplichtingen op Europees niveau. Zo komt er een nieuw IMVO steunpunt
waar bedrijven met al hun IMVO-vragen terecht kunnen. Gelet op de lopende ontwikkelingen
richt ik mij in deze brief in mindere mate op het IMVO-beleid.

Ambitie: financiële markten zijn een vliegwiel voor verduurzaming

Financiële instellingen kunnen en moeten een belangrijke bijdrage leveren aan de duurzaamheidsdoelstellingen
van het Klimaatakkoord van Parijs (Kamerstuk 31 793, nr. 134). Met de totstandkoming van het nationale klimaatcommitment in 2019 heeft de financiële
sector laten zien hier de verantwoordelijkheid voor te willen nemen. Op basis van
het klimaatcommitment maken financiële instellingen de klimaatimpact van hun financieringen
en beleggingen inzichtelijk en stellen zij actieplannen op voor hun bijdrage aan de
vermindering van de CO2-uitstoot. Eind dit jaar en begin volgend jaar verschijnen twee voortgangsrapportages
van het klimaatcommitment, die meer inzicht zullen bieden in de voortgang op het meten
van de CO2-intensiteit (eind dit jaar) en de actieplannen (begin volgend jaar). Op dit moment
gebruiken financiële instellingen verschillende definities voor het bepalen van relevante
financieringen en beleggingen. Hierdoor zijn resultaten minder goed vergelijkbaar.
Daarnaast bestaan er grote verschillen in hoe actieplannen worden ingevuld. Dit doet
af aan het ambitieniveau van deze actieplannen. Binnen de Commissie Financiële Sector
Klimaatcommitment (CFSK) wordt op dit moment daarom gewerkt aan gemeenschappelijke
kaders hiervoor. Via de CFSK denk ik hier samen met de Minister voor Klimaat en Energie
actief over mee. De genoemde voortgangsrapportages vormen vervolgens een belangrijk
weegmoment om te beoordelen of binnen het klimaatcommitment voldoende voortgang wordt
geboekt.

In de weging van de voortgangsrapportage over het meten van de CO2-intensiteit houd ik oog voor de vergelijkbaarheid van meetmethodes, de uniformiteit
van de rapportages en de betrouwbaarheid van de data. Bij de beoordeling van de uitkomsten
van de voortgangsrapportages zijn met name de vergelijkbaarheid, transparantie en
het ambitieniveau van de actieplannen van de financiële instellingen van belang. Het
doel van de financiële instellingen moet zijn om hun balansen in lijn te brengen met
de doelen van het Klimaatakkoord van Parijs. Daarom verwacht ik dat financiële instellingen
in de actieplannen uitgaan van het 1,5 gradenscenario, in lijn met het coalitieakkoord
(bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77). Meer specifiek kijk ik of financiële instellingen concrete maatregelen nemen om
hun klimaatdoelen te realiseren en of zij voldoende inzichtelijk maken op welke wijze
deze maatregelen in de praktijk leiden tot het bereiken van de CO2-reductiedoelstellingen. Daarbij verwacht ik van financiële instellingen kwantitatieve
doelstellingen, zowel op de lange termijn als op basis van tussentijdse doelen, en
kwalitatieve doelstellingen, die zowel op interne organisatieaspecten (waaronder governance en bedrijfsvoering), als op strategische en operationele aspecten zien.7 Bij voorkeur worden de reductiedoelstellingen in de actieplannen gekoppeld aan alle
relevante activaklassen en sectoren.

Een nauwere betrokkenheid van de wetenschap en het maatschappelijk middenveld bij
de beoordeling van de voortgang van het klimaatcommitment is van belang. Om die betrokkenheid
te bewerkstelligen zal de CFSK een maatschappelijke dialoog inrichten. Afhankelijk
van de uitkomsten van de voortgangsrapportages en het behalen van de hiervoor genoemde
doelstellingen zal ik daarnaast, samen met de Minister voor Klimaat en Energie, besluiten
of meer normerend optreden gepast en mogelijk is. Hierbij zal ik bijvoorbeeld kijken
naar een mogelijke rol voor de toezichthouders, en of de huidige, sectorgedreven,
governance van het klimaatcommitment nog past bij de ambitieuze klimaatopgave. Een belangrijk
uitgangspunt hierin is dat transitiepaden voor de financiële sector ambitieus en uitvoerbaar
moeten zijn.

De ervaringen en de resultaten van het Nederlandse klimaatcommitment worden de aankomende
periode ook in internationaal verband verder uitgedragen. Zo ga ik op Europees niveau
het initiatief nemen om, samen met andere koplopers, een inventarisatie te maken van
best practices op het volledige terrein van verduurzaming van de financiële sector, bijvoorbeeld
het Nederlandse klimaatcommitment maar ook databeschikbaarheid en duurzaamheidsrisico’s,
die als voorbeeld kunnen dienen voor andere lidstaten. Dit sluit aan op het in 2019
door Nederland en Zwitserland gelanceerde initiatief dat zich richt op het delen van
best practices voor het gebruik van meetmethoden voor het in lijn brengen van private financiering
met de klimaatdoelen van Parijs.8 Daarnaast ga ik, samen met de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV),
pleiten voor opname van de financiële sector in het internationale Global Biodiversity Framework. Dit draagt bij aan een breed duurzaamheidsbegrip en betrokkenheid van de financiële
sector bij andere relevante mondiale duurzaamheidsdoelstellingen, naast CO2-reductie.

Financiële instellingen dienen zich bewust te zijn van het effect van hun handelen
op de buitenwereld. Ik vind het daarom belangrijk dat zij internationaal maatschappelijk
verantwoord ondernemen door rekening te houden met bijvoorbeeld mensenrechten, arbeidsomstandigheden
en het milieu.9 Zoals hierboven aangegeven zet het kabinet in op een smartmix van maatregelen voor
IMVO. In aansluiting hierop zet ik mij in voor ambitieuze en Europese IMVO-wetgeving
voor de financiële sector. De Europese Commissie heeft onlangs ook een voorstel gedaan
voor Europese IMVO-wetgeving.10 Daarbij vind ik het van belang dat wordt aangesloten bij de standaarden die momenteel
al aan de financiële sector worden gesteld en dat rekening wordt gehouden met nieuwe
regelgeving op het gebied van duurzaamheid. Zo kan worden gewaarborgd dat nationale
en Europese regels goed op elkaar aansluiten en dat sprake is van een gelijk speelveld.

Ambitie: Aan duurzaamheid gerelateerde financiële risico’s worden voldoende beheerst

Financiële instellingen zijn zich steeds beter bewust van de duurzaamheidsrisico’s
waar zij zelf mee worden geconfronteerd. Verzekeraars lopen bijvoorbeeld additionele
fysieke risico’s door veranderende weersomstandigheden die tot meer schade kunnen
leiden. Daarnaast kan de duurzame transitie grote gevolgen hebben voor bedrijfsmodellen,
en daarmee financieringsbehoeften, van bepaalde sectoren. Dit zijn zogeheten transitierisico’s.
Uit onderzoek van de betrokken toezichthouders blijkt echter dat financiële instellingen
duurzaamheidsrisico’s nog onvoldoende meenemen in hun strategie, risicobeheer en bedrijfsvoering.11 Een adequate beheersing van duurzaamheidsrisico’s door financiële instellingen is
van belang voor de financiële stabiliteit en zorgt ervoor dat financiële instellingen
hun maatschappelijke rol kunnen blijven vervullen en de transitie naar een duurzame
economie kunnen blijven financieren.

In 2019 heeft de Europese Bankautoriteit (EBA) het mandaat gekregen om te onderzoeken
of, en zo ja, op welke wijze, duurzaamheidsrisico’s kunnen worden geïntegreerd in
het generieke deel van de kapitaaleisen van banken (de zogenoemde pillar 1 van het kapitaaleisenraamwerk). De uitkomsten van dit onderzoek worden medio 2023
verwacht. Vooruitlopend op de uitkomsten van dit onderzoek ga ik pleiten voor het
uitbreiden van het mandaat van EBA, zodat zij naast een analyse van de problematiek
ook concrete voorstellen kan doen, bijvoorbeeld voor de aanpak via concentratielimieten.
Een concentratielimiet kent hogere risicogewichten toe als een bank een bepaald niveau
van blootstelling aan bijvoorbeeld bepaalde sectoren overschrijdt. Dit betekent dat
banken die hogere duurzaamheidsrisico’s lopen, hier mogelijk meer kapitaal voor zouden
moeten aanhouden. Daarbij staat voorop dat het kapitaaleisenraamwerk risico-gebaseerd
dient te blijven: de voorstellen van de EBA dienen uit te gaan van de risico’s die
banken in de praktijk lopen. Naast verruiming van het mandaat voor de EBA ga ik de
betere integratie van duurzaamheidsrisico’s in de Europese raamwerken voor verzekeraars
(Solvency II) en pensioenfondsen (IORP II) bepleiten.

De aanpak van duurzaamheidsrisico’s via alleen microprudentiële maatregelen, op grond
van de prudentiële raamwerken voor banken, verzekeraars en pensioenfondsen, is echter
onvoldoende. Duurzaamheidsrisico’s kunnen zich ook op macroniveau voor doen, bijvoorbeeld
in het geval van grote verschuivingen in het energiesysteem. Daarom maak ik mij hard
voor een ambitieuze invulling van onderzoeken naar de inzet van macroprudentiële instrumenten
voor de aanpak van duurzaamheidsrisico’s door toezichthouders en risicocomités zoals
de European Systemic Risk Board (ESRB).

Ten slotte vraagt de beheersing van duurzaamheidsrisico’s ook de juiste borging op
bestuursniveau van financiële instellingen. Op bestuursniveau dient er voldoende kennis
te zijn over dit type risico’s, zodat deze op adequate wijze geïntegreerd worden in
de bedrijfsprocessen van de volledige organisatie. Hier houd ik in de onderhandelingen
over het Europese raamwerken voor verzekeraars (Solvency II) en voor banken (CRR/CRD)
oog voor.

Daarnaast wil ik aandacht blijven besteden aan de wijze waarop duurzaamheidrisico’s
in de volle breedte door de financiële sector kunnen worden meegewogen. Naast klimaatrisico’s
kunnen ook andere milieurisico’s, bijvoorbeeld risico’s gerelateerd aan biodiversiteitsverlies,
tot grote financiële gevolgen leiden. Ik moedig de toezichthouders aan hier onderzoek
naar te doen.

Een ander aspect van de beheersing van duurzaamheidsrisico’s is de verzekerbaarheid
van klimaatschade. Door klimaatverandering neemt het belang van de verzekering van
klimaatschade toe. De AFM heeft geconstateerd dat burgers onvoldoende zicht hebben
op de mogelijkheden om zich te verzekeren tegen klimaatschade of niet op de hoogte
zijn van de schades die verzekerbaar zijn.12 Deze kabinetsperiode verken ik welke beleidsopties voorhanden zijn om de verzekerbaarheid
van klimaatgerelateerde schade te verbeteren. Ik wil daarvoor samen met de verzekeraarssector
bekijken of en op welke wijze de overheid een rol kan spelen om te zorgen dat de fysieke
risico’s van klimaatschade voldoende worden gedekt.

Ambitie: rapportagestandaarden bieden inzicht in alle relevante duurzaamheidsfactoren
en voorkomen groenwassen

Het is belangrijk dat duurzame investeringen echt duurzaam zijn en dat groenwassen wordt voorkomen. Om kapitaal te bewegen richting duurzame investeringen is het een
vereiste dat een goed onderscheid kan worden gemaakt tussen activiteiten die wel en
niet duurzaam zijn. Dit biedt bedrijven, professionele beleggers en particuliere beleggers
de mogelijkheid om goed geïnformeerde beslissingen bij investeringen te kunnen maken.
Zo kunnen zij bedrijven, investeringsmogelijkheden en beleggingsproducten met elkaar
vergelijken op basis van de duurzaamheidskenmerken. Het biedt belanghebbenden bovendien
de mogelijkheid om een onderneming of beleggingsinstelling ter verantwoording te roepen
als duurzaamheidsprestaties uitblijven. Transparantie vormt hiermee een belangrijke
voorwaarde voor de financiële sector om als vliegwiel voor de verduurzaming van de
reële economie te fungeren. Transparantie is ook een voorwaarde voor de beheersing
van duurzaamheidsrisico’s.

Om te zorgen voor meer transparantie en standaardisatie van duurzaamheidsinformatie
is door de EU op verschillende terreinen wetgeving ontwikkeld. Sinds vorig jaar is
de EU-verordening met betrekking tot informatieverstrekking over duurzaamheid in de
financiële sector (SFDR)13 van toepassing, waarin vereisten zijn opgenomen over de verstrekking van duurzaamheidsinformatie
door financiële instellingen. Ook de taxonomieverordening14 stelt eisen op het gebied van duurzame economische activiteiten. Een belangrijke
uitdaging is de stap naar een voorspoedige en coherente toepassing van deze Europese
wet- en regelgeving. Dat hangt in belangrijke mate af van de kwaliteit en betrouwbaarheid
van de gerapporteerde data. Daarom zet ik in op een ambitieuze invulling van de EU-richtlijn
duurzaamheidsrapportage.15 Deze EU-richtlijn vraagt van alle grote bedrijven om over duurzaamheidsfactoren te
rapporteren. Mijn doel is dat deze richtlijn aansluit op ambitieuze internationale
standaarden zoals die van de Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD).

Naast financiële instellingen bieden ook andere partijen duurzaamheidsdata aan. Investeerders
maken steeds vaker gebruik van de informatie van deze partijen voor het maken van
investeringsbeslissingen, bijvoorbeeld aan de hand van duurzaamheidsbeoordelingen.
De AFM stelt in een onderzoek dat duurzaamheidsbeoordelingen niet altijd consistent,
vergelijkbaar en betrouwbaar zijn.16 Gezien de grote invloed van beoordelingsbureaus is het belangrijk dat dit wordt verbeterd.
De Europese Commissie heeft aangekondigd dit nader te verkennen. Namens Nederland
ga ik hier een actieve bijdrage aan leveren.

Het huidige landschap van (internationale) kaders, standaarden en initiatieven voor
rapportage van duurzaamheidsinformatie is zeer versnipperd en daardoor complex voor
bedrijven, investeerders en andere belanghebbenden. Internationale harmonisatie van
rapportagestandaarden vergroot de vergelijkbaarheid van informatie en draagt bij aan
betere wereldwijde allocatie van kapitaal naar duurzame investeringen. Dit is een
belangrijke stap op weg naar een duurzame toekomst. Daarom ondersteunen ik de ontwikkeling
van wereldwijde rapportagestandaarden voor duurzaamheid door de International Sustainability Standards Board. Via de Sustainable Finance Working Group van de G20 zal Nederland aanjager zijn van de harmonisatie van rapportagestandaarden.

Bredere inzet

De acties in deze agenda zijn primair gericht op de financiële sector, maar kunnen
niet los worden gezien van mijn bredere inzet als Minister van Financiën. Zo zijn
in 2019 voor het eerst groene staatsobligaties uitgegeven door Nederland. De opbrengsten
van deze groene obligaties worden gebruikt voor verschillende duurzaamheidsdoelstellingen,
waaronder duurzame energie en klimaatadaptatie. Ook als aandeelhouder van de Internationale
Financiële Instellingen (waaronder de Wereldbank, het IMF en de Europese Investeringsbank)
maakt Nederland zich op internationaal niveau sterk voor het behalen van de (internationale)
duurzaamheidsdoelstellingen. Daarnaast vervullen de staatsdeelnemingen een belangrijke
rol in de transitie naar een duurzame economie. Op de banken waarvan de staat aandeelhouder
is rust een bijzondere verantwoordelijkheid om voortgang te boeken op de duurzaamheidsdoelstellingen.
Ook breder kunnen deelnemingen als schakel op het snijvlak van publiek en privaat
een belangrijke bijdrage leveren aan het succesvol tot stand brengen van deze transitie.
In de nieuwe Nota Deelnemingenbeleid – die ik voor de zomer aan uw Kamer wil aanbieden
– ga ik nader in op maatschappelijk verantwoord ondernemen door staatsdeelnemingen.
Ten slotte zal het Herstel- en Veerkrachtplan een groot aantal maatregelen bevatten
die zich richten op de duurzame transitie van Nederland, waaronder de hervorming van
de auto- en energiebelasting en een verdere aanscherping van de vliegbelasting.

Conclusie

In deze beleidsagenda heb ik uiteengezet wat mijn ambities zijn voor het versterken
van de bijdrage van de financiële sector aan de transitie naar een duurzame economie.
Ik ben mij ervan bewust dat ik met deze beleidsagenda veel van de financiële sector
vraag. Maar een hoog ambitieniveau is nu eenmaal nodig om ervoor te zorgen dat we
onze doelstellingen gaan halen. Ik ben een voorstander van het creëren van voldoende
prikkels en randvoorwaarden voor vrijwillige actie van de financiële sector, maar
sluit verdere regulering niet uit als deze initiatieven tekort schieten bij het behalen
van de doelstellingen van het kabinet. De overheid, burgers en bedrijven moeten allemaal
extra stappen zetten. De aankomende kabinetsperiode zal ik mij hiervoor op nationaal,
Europees en internationaal inzetten.

Voor het slagen van deze beleidsagenda is het tot slot van belang dat de agenda breed
gedragen wordt en dat deze uitvoerbaar is. Ik zie ernaar uit om de aankomende tijd
ook met uw Kamer verder van gedachten te wisselen over de wijze waarop in de praktijk
verder kan worden gewerkt aan de in deze beleidsagenda opgenomen beleidsdoelstellingen
en -acties. De beleidsinstrumenten die in deze agenda zijn opgenomen zijn namelijk
nog niet uitputtend. Voor de verdere, toekomstige en concrete inzet en eventueel aanvullende
maatregelen wordt het gesprek met de sector, maatschappelijke organisaties en uw Kamer
de aankomende periode voortgezet.

De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag