Brief regering : Kabinetsappreciatie mededeling Solidarity Lanes EU-Oekraïne

22 112 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 85 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juni 2022

Op 12 mei jl. heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) een mededeling gepresenteerd,
getiteld «An action plan for EU-Ukraine Solidarity Lanes to facilitate Ukraine’s agricultural
export and bilateral trade with the EU».1

Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
over deze mededeling, zoals toegezegd in de beantwoording van de Kamervragen van het
schriftelijk overleg over o.a. de geannoteerde agenda informele Raad Buitenlandse
Zaken Ontwikkelingssamenwerking van 20 mei 2022 jl. als ook in de beantwoording van
de Kamervragen van het schriftelijk overleg inzake de geannoteerde agenda Landbouw-
en Visserijraad 24 mei 20222. Omwille van een tijdige informatievoorziening en gelet op de verwachte snelheid
van het Brusselse besluitvormingsproces vervangt deze brief het gebruikelijke BNC-fiche.

Mededeling «An action plan for EU-Ukraine Solidarity Lanes to facilitate Ukraine’s
agricultural export and bilateral trade with the EU»

De Commissie geeft aan dat door de Russische agressie in Oekraïne de Zwarte Zeehavens
momenteel zijn geblokkeerd wat van invloed is op de wereldvoedselmarkt en de wereldwijde
voedselzekerheid. Voor de oorlog zorgden deze havens namelijk voor 90% van de Oekraïense
export van graan en oliehoudende zaden.

De mededeling heeft dan ook als doel om bij te dragen aan voedselzekerheid en het
stabiliseren van wereldwijde voedselmarkten door het wegnemen van praktische barrières
die de uitvoer van voedselproducten beperken, alsook de Oekraïense economie steun
in de rug te bieden en op termijn bij te dragen aan economisch herstel. Alternatieve
en geoptimaliseerde logistieke routes voor alle transportmodaliteiten, de zogenaamde
«EU-Ukraine Solidarity Lanes» (hierna: Solidarity Lanes), moeten ervoor zorgen dat landbouwproducten vanuit Oekraïne via de EU de wereldmarkt
weer kunnen bereiken, en moet breder de bilaterale handel in goederen tussen de EU
en Oekraïne faciliteren.3 De Commissie beoogt hiermee 20 miljoen ton opgeslagen granen uit Oekraïne te vervoeren
in een periode van drie maanden.

De Commissie schetst verschillende knelpunten die door lidstaten, Oekraïense autoriteiten
en stakeholders zijn gerapporteerd. Enerzijds, betreft het problemen ten aanzien van
de interoperabiliteit en capaciteit. De spoorbreedte in Oekraïne verschilt met die
van de buurlanden, waardoor goederen bij de grens moeten worden overgeladen. Daarbij
is er een tekort aan overslagcapaciteit4 en is het bestaande materieel onvoldoende uitgerust om de grote hoeveelheid goederen
te kunnen verwerken. Wat betreft zeevaart, zijn de Oekraïense zeehavens geblokkeerd
en wordt het steeds gevaarlijker om gebruik te maken van binnenhavens. Ook rail- en
wegvervoer als alternatief wordt steeds kwetsbaarder vanwege veiligheidsrisico’s.
Tot slot zijn er ook technische, administratieve en praktische knelpunten bij het
gebruik van vrachtverkeer, inclusief het tekort aan vrachtwagens en vrachtwagenchauffeurs,
zowel in Oekraïne als in de EU. Anderzijds, zijn er administratieve obstakels tussen
Oekraïne en de buurlanden, zoals restricties in de transportrechten en vermeende lange
wachttijden voor douane, fytosanitaire en veterinaire controles.

Vervolgens presenteert de Commissie een actieplan met korte, middellange, en langetermijnmaatregelen
om deze knelpunten te adresseren. Gezien de blokkade van de Zwarte Zeehavens, dienen
de nieuwe vervoerroutes zich met name te richten op vervoer via land en binnenwateren.

De kortetermijnmaatregelen richten zich op het beter benutten van het bestaande logistieke
potentieel. De Commissie roept allereerst op om (rijdend) materieel, voertuigen en
(binnenvaart)schepen beschikbaar te stellen, waarbij een expliciete oproep aan brancheverenigingen
wordt gedaan. Daarnaast zal de Commissie een matchmaking platform oprichten waar logistieke actoren aan elkaar kunnen worden gekoppeld om de goederenstromen
te optimaliseren.

Ten tweede, somt de Commissie maatregelen op met betrekking tot de capaciteit van
transportnetwerken en overslagterminals. Zo roept de Commissie bijvoorbeeld op om
Oekraïense landbouwexportzendingen te prioriteren richting goederencorridors met de
best beschikbare capaciteit. Verder zal de Commissie in samenwerking met de lidstaten
via het matchmaking platform de meest cruciale overslagcentra identificeren. Ook zal de Commissie een oproep tot
het indienen van blijken van belangstelling (call of interest) lanceren voor havens om vast te stellen of vanaf daar spoor en wegdiensten kunnen
worden uitgevoerd. Daarnaast onderzoekt de Commissie of extra financiële garanties
voor EU spoorwegvervoer- en binnenwaterondernemingen en voor EU wagon- en vrachtwageneigenaren,
kunnen worden gegeven, omdat deze ondernemingen en eigenaren, met het oog op schade,
tot op heden terughoudend zijn geweest met het toelaten van hun rollend materieel
en voertuigen tot Oekraïne. Verder geeft de Commissie aan dat zij, zodra het Raadsmandaat
daarvoor is verleend, een goederentransportovereenkomst5 met Oekraïne wil sluiten. Tot slot, geeft de Commissie aan de ontwikkelingen te monitoren
ten aanzien van de verstrekking van tachograafkaarten voor bestuurders en een voorstel
te willen publiceren met betrekking tot chauffeursdocumenten.

In de derde plaats roept de Commissie lidstaten op om douane- en andere procedures,
waar mogelijk, te versimpelen en te identificeren waar extra capaciteit voor controle-
en inspectieprocedures noodzakelijk is. Dit te meer omdat er geen EU-regelgeving is
die fytosanitaire en veterinaire certificering voor graanimporten of doorvoer vereist.
Lidstaten worden daarnaast opgeroepen om, daar waar mogelijk, risicogestuurd, proportioneel
en steekproefsgewijs te controleren. Ook worden lidstaten opgeroepen om voldoende
capaciteit (douaneambtenaren en fytosanitaire en veterinaire inspecteurs) beschikbaar
te stellen ten behoeve van grenscontroles. De Commissie zal regelmatig bijeenkomsten
tussen lidstaten organiseren om een gecoördineerde aanpak mogelijk te maken. Daarnaast
zal de Commissie ook regelmatig bijeenkomsten met de sector, als ook Oekraïense autoriteiten
beleggen.

Ten vierde geeft de Commissie aan onderzoek te zullen doen naar de beschikbare private
opslagcapaciteit in de EU voor Oekraïense landbouwproducten, bij voorkeur in de nabijheid
van grensovergangen, EU havens en de transportroutes daartussen. Dit is niet alleen
van belang voor de korte termijn, maar tevens voor de middellange termijn gezien de
graanoogst in de zomer/herfst 2022 en de onzekerheid omtrent opslagcapaciteit in Oekraïne
tegen die tijd. Daarnaast worden infrastructuurbeheerders opgeroepen om alle noodzakelijke
spoorslots tussen overslagcentra en EU havens beschikbaar te stellen. Daarnaast zal
samen met lidstaten worden gekeken op welke manier de beschikbare private opslagcapaciteit
tijdelijk kan worden vergroot.

De middellange en langetermijnmaatregelen, richten zich op de naoorlogse handel en
wederopbouw van Oekraïne. De Commissie schrijft als eerste dat onderzoek zal worden
gedaan naar beschikbare financiering binnen het Cohesiefonds en het Europees Fonds
voor Regionale Ontwikkeling (looptijd 2021–2027) en de meest geschikte aanbestedingsprocedures
ten behoeve van het verbeteren (met name vergroten) van de capaciteit en het (her)bouwen
van de infrastructuur in Oekraïne en naburige landen. In de tweede plaats zullen nieuwe
infrastructuurverbindingen nodig zijn, die in het kader van de wederopbouw van Oekraïne
zullen worden meegenomen. Hierbij kan gedacht worden aan het verbeteren van de weg-weg,
spoor-weg en spoor-spoor verbindingen tussen de EU en Oekraïne. Deze investeringen
kunnen door de Connecting Europe Facility (CEF) worden ondersteund. Daarnaast zal, in het kader van de lopende herziening van
het Trans-Europees Transportnetwerk (TEN-T), worden gekeken in hoeverre verbindingen
tussen de EU en Oekraïne en tussen de EU en Moldavië hierin kunnen worden meegenomen.
In dit kader geeft de Commissie aan voornemens te zijn tot een overeenkomst op hoog
niveau te komen met Oekraïne ten behoeve van de herziening van de TEN-T kaarten. Daarnaast
geeft de Commissie aan zo spoedig mogelijk een tijdelijke wegovereenkomst te willen
sluiten met Oekraïne, zodra het Raadsmandaat hiervoor gereed is.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet verwelkomt de mededeling van de Commissie en zet zich in voor een eendrachtige
en solidaire Europese respons op de Russische invasie van Oekraïne. Dit betreft onder
andere het zoveel mogelijk steun verlenen aan Oekraïne, inclusief het bevorderen van
economische samenwerking tussen de EU en Oekraïne. In dit kader heeft het kabinet
24 mei jl. ingestemd met het wetsvoorstel voor de tijdelijke opschorting van importheffingen
op Oekraïense producten.6 De huidige oorlog en de praktische handelsbarrières die dit teweegbrengt, bemoeilijken
de handel tussen Oekraïne en de rest van de wereld. Het zo veel mogelijk wegnemen
van logistieke knelpunten in de handel met Oekraïne, zoals deze mededeling tracht
te bereiken, past binnen deze inzet.

Het kabinet ondersteunt de voorgestelde kortetermijnmaatregelen van de Commissie gericht
op het uitbaten van het bestaande logistieke potentieel. Het kabinet voert momenteel
overleg met de transportbranche, onder meer Transport en Logistiek Nederland (TLN),
zodat kan worden bezien of, en hoe aan de oproep van de Commissie tegemoet kan worden
gekomen. Wel heeft de transportbranche aangegeven vragen te hebben over de praktische
uitwerking van de maatregelen. Het kabinet kan zich hierin vinden en zal de Commissie
dan ook vragen om nadere duiding van de logistieke, praktische en financiële implicaties
van deze kortetermijnmaatregelen. In lijn hiermee is het kabinet van mening dat het
voorgestelde matchmaking platform om de goederenstromen te optimaliseren een nuttig onderdeel is van een adequate coördinatie
door de Commissie, aangezien dit een mogelijkheid biedt om praktische aspecten te
bespreken en oplossingen te zoeken in samenwerking met andere lidstaten. De beheerder
van de spoorinfrastructuur in Nederland, ProRail, heeft zich reeds bij het platform
aangesloten.

Het kabinet ondersteunt de oproep van de Commissie om Oekraïense landbouwexportzendingen
over het spoor zoveel mogelijk te prioriteren. Het kabinet zal zich inspannen om daar
waar onvoldoende spoorslots beschikbaar zijn, rechthebbenden op het spoor te bewegen
solidariteit te betrachten en ruimte op het spoor vrij te maken voor het bedoelde
vervoer.7 Daarnaast heeft het kabinet onder meer bij een aantal brancheorganisaties en marktpartijen
een inventarisatie uitgezet ten aanzien van vrij beschikbare private opslagcapaciteit
voor Oekraïens graan en andere landbouwproducten.

Het kabinet zal medewerking verlenen aan de Commissie ten aanzien van het in kaart
brengen van de meest cruciale overslagcentra. Verder verwelkomt het kabinet het aangekondigde
nadere onderzoek van de Commissie naar extra financiële garanties. Verder ziet het
kabinet graag het Commissievoorstel met betrekking tot chauffeursdocumenten tegemoet.

Zoals de Commissie terecht stelt in de mededeling, is er voor de import en transit
van graan geen EU-regelgeving die fytosanitaire en veterinaire certificering vereist.
Dit geldt ook voor oliehoudende zaden. Ook gezien de grote volumes, steunt het kabinet
de oproep van de Commissie aan lidstaten om risico-gebaseerde en proportionele controles
op deze goederen uit te voeren in de controleprogramma’s van die landen die direct
grenzen aan Oekraïne. Hierbij dient ook goed gekeken te worden naar de eisen in nationale
wet- en regelgeving van de lidstaten. Een eerste overleg tussen de Commissie en lidstaten
op veterinair en fytosanitair terrein heeft reeds plaats gevonden.

De oproep van de Commissie aan lidstaten om te zorgen voor voldoende capaciteit op
de grenscontroleposten zal vooral een impact hebben op de landen met een rechtstreekse
verbinding met Oekraïne. Voor Nederland wordt geen impact ten aanzien van de capaciteit
verwacht. Het kabinet ervaart in Nederland geen capaciteitsproblemen met betrekking
tot douaneambtenaren en fytosanitaire en veterinaire inspecteurs. Deze problemen doen
zich met name voor aan de Pools-Oekraïense grens. Het kabinet moedigt de door de Commissie
voorgestelde gecoördineerde samenwerking tussen lidstaten omtrent dit thema aan.

Het kabinet steunt de voorgestelde middellange en langetermijnmaatregelen die zich
richten op de naoorlogse handel met en wederopbouw van Oekraïne. Net als de Commissie,
acht het kabinet zowel het verbeteren en (her)bouwen van de Oekraïense infrastructuur,
als ook het verbeteren van de infrastructuur bij bestaande grensovergangen en het
realiseren van nieuwe grensovergangen van belang. Daarnaast is het kabinet positief
over het verkennen van de mogelijkheden om binnen de lopende TEN-T herziening verbindingen
met Oekraïne en Moldavië mee te nemen en steunt het kabinet het voornemen van de Commissie
om hieromtrent tot een overeenkomst op hoog niveau te komen tussen de EU en Oekraïne.
Wat betreft de te sluiten tijdelijke wegovereenkomst met Oekraïne, merkt het kabinet
op dat (weg)vervoerovereenkomsten met derde landen tot op heden steeds door individuele
lidstaten zijn gesloten. Gezien het urgente karakter van de huidige situatie, acht
het kabinet een EU gecoördineerde aanpak echter wenselijk en ondersteunt dan ook het
tijdelijke karakter van deze aanpak.

Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet is ten aanzien van de bevoegdheid positief. De mededeling
heeft betrekking op het terrein van de interne markt, landbouw, vervoer en trans-Europese
netwerken. Op deze beleidsterreinen is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen
de EU en de lidstaten (artikel 4, lid 2, onder a, d, g en h Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie (hierna: VWEU)).

Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De
mededeling heeft tot doel bij te dragen aan voedselzekerheid en het stabiliseren van
de wereldwijde voedselmarkt door het wegnemen van praktische barrières die de uitvoer
van voedselproducten beperken, alsook de Oekraïense economie steun in de rug te bieden
en op termijn bij te dragen aan economisch herstel. De mededeling draagt hier aan
bij door het beschikbaar stellen van alternatieve en geoptimaliseerde logistieke routes
per weg, spoor en/of schip van en naar Oekraïne via EU grondgebied voor onder meer
het daar geproduceerde en opgeslagen graan. Gezien grensoverschrijdend vervoer per
definitie meerdere EU-lidstaten, als ook andere landen, raakt, kan deze doelstelling
onvoldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt.
Door een gecoördineerde EU-aanpak kan optimaal worden samengewerkt tussen de verschillende
vervoerssectoren uit de lidstaten en kunnen belemmeringen, bijvoorbeeld ten aanzien
van de interoperabiliteit van netwerken en beschikbare capaciteit worden weggenomen.
Om die redenen is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd. Wel heeft het
kabinet een aandachtspunt ten aanzien van de subsidiariteit met betrekking tot het
sluiten van (weg)vervoerovereenkomsten door de EU met derde landen, gezien deze tot
op heden door individuele lidstaten zijn gesloten. Gezien het urgente karakter van
de huidige situatie, acht het kabinet een tijdelijke gecoördineerde EU-aanpak echter
wenselijk. Wel zal het kabinet tijdens de onderhandelingen benadrukken dat de uitoefening
van de bevoegdheid tot het sluiten van vervoersovereenkomsten bij het aflopen van
deze crisisperiode niet bij voorbaat op EU-niveau dient te blijven.

Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
De mededeling heeft tot doel bij te dragen aan voedselzekerheid en het stabiliseren
van de wereldwijde voedselmarkt door het wegnemen van praktische barrières die de
uitvoer van voedselproducten beperken, alsook de Oekraïense economie steun in de rug
te bieden en op termijn bij te dragen aan economisch herstel. De mededeling draagt
hier aan bij door het beschikbaar stellen van alternatieve en geoptimaliseerde logistieke
routes per weg, spoor en/of schip van en naar Oekraïne via EU grondgebied voor onder
meer het daar geproduceerde en opgeslagen graan. Het voorgestelde optreden is geschikt
om deze doelstelling te bereiken, omdat bijvoorbeeld door het voorgestelde matchmaking platform, als ook de coördinatie tussen de nationale contactpunten, wordt bijdragen aan optimalisering
van logistieke goederenstromen tussen de EU en Oekraïne. Bovendien gaat het voorgestelde
optreden niet verder dan noodzakelijk, omdat bijvoorbeeld het nader in kaart brengen
van de meest cruciale overslagcentra, als ook de beschikbare private opslagcapaciteit
binnen de EU, nodig is om de goederenstroom weer op gang te krijgen ten behoeve van
de wereldvoedselzekerheid. Tegelijkertijd is er binnen deze kaders voldoende ruimte
voor de lidstaten om op nationaal niveau te bezien welke inspanningen mogelijk worden
geacht.

Financiële gevolgen

Uit de mededeling komt naar voren dat de Commissie ten aanzien van de korte termijn
geen financiële gevolgen voorziet. Het kabinet ondersteunt de benadering van de Commissie
hieromtrent, die focust op het faciliteren van de private markt door het bij elkaar
brengen van vraag en aanbod, via samenwerking middels het matchmaking platform waardoor goederenstromen worden geoptimaliseerd. In tegenstelling tot de Commissie,
vindt het kabinet het opvallend dat geen financiële gevolgen op de korte termijn worden
voorzien, mede gezien de verkenning naar financiële garanties. Het kabinet zal hier
dan ook navraag naar doen bij de Commissie. Ten behoeve van de middellange en langetermijnmaatregelen
geeft de Commissie aan dat zal worden gekeken naar financiering uit het Cohesiefonds
en het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) (looptijd 2021–2027). Het
kabinet is van mening dat met name voor naburige lidstaten van Oekraïne de inzet van
het Cohesiefonds van belang kan zijn. Wat betreft het EFRO zal het kabinet nader in
kaart brengen in welke mate hier door Nederland gebruik van kan worden gemaakt. Meer
specifiek voor investeringen noodzakelijk voor het verbeteren van de infrastructuur
bij bestaande grensovergangen en het realiseren van nieuwe grensovergangen tussen
de EU en Oekraïne, wijst de Commissie op ondersteuning via de Connecting Europe Facility (CEF). Zowel wat betreft de korte, als ook de middellange en lange termijn, zal het
kabinet de financiële implicaties nauwlettend in de gaten houden en de Commissie verzoeken
een inschatting hiervan te geven. Nederland is van mening dat de benodigde EU-middelen
gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de
EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van
de jaarbegroting. Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van
de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van budgetdiscipline.
Departementen kunnen een beroep doen op generale compensatie voor maatregelen die
direct samenhangen met de gebeurtenissen in Oekraïne, conform eerdere afspraken hierover
in het kabinet rondom de Voorjaarsnota8.

Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Zoals uw Kamer bekend is, acht het kabinet het van belang om in EU-verband sterk en
eensgezind te reageren op de Russische oorlog tegen Oekraïne. Er worden naar aanleiding
van de voorliggende mededeling geen gevolgen verwacht voor de regeldruk en concurrentiekracht.
Het kabinet zal bij de mogelijke nadere uitwerking van de voorliggende mededeling
oog hebben voor de gevolgen voor toezicht, handhaving en uitvoering. Wat betreft de
geopolitieke aspecten zal de mededeling bijdragen aan het verbeteren van de wereldwijde
voedselzekerheid, als onderdeel van een bredere inzet op voedselzekerheid zoals toegelicht
in de geannoteerde agenda informele Raad Buitenlandse Zaken Ontwikkelingssamenwerking
van 20 mei 20229. Daarnaast kan de EU met deze aanpak bijdragen aan het tegengaan van de Russische
inzet van voedsel als geopolitiek instrument en wordt de bilaterale handel tussen
de EU en Oekraïne gefaciliteerd.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers