Brief regering : Tweede (audit)onderzoek naar de effectiviteit van de maatregelen om ov-boetes te verminderen

23 645
Openbaar vervoer

Nr. 203
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 mei 2022

Als studenten geen recht meer hebben op het studentenreisproduct, bijvoorbeeld omdat
zij zijn gestopt met hun studie of omdat het recht op studiefinanciering is verlopen,
moeten zij het reisproduct stopzetten bij een zogeheten ophaalautomaat. Als de student
toch reist zonder geldig reisrecht, moet DUO een ov-boete opleggen.1 Die situatie wil ik natuurlijk zoveel mogelijk voorkomen. Daarom heeft mijn departement
de afgelopen jaren verschillende maatregelen genomen om het aantal ov-boetes terug
te dringen.

Op 21 december 2017 heeft mijn ambtsvoorganger uw Kamer het rapport «Mogelijkheden
stopzetten studentenreisproduct» aangeboden.2 In de begeleidende brief bij dit rapport is een pakket met maatregelen aangekondigd.
Het doel van de maatregelen was ervoor te zorgen dat de dalende trend in het aantal
opgelegde ov-boetes zich zou voortzetten en zou versnellen, opdat steeds minder studenten
een ov-boete krijgen.

Om de effectiviteit van de ov-boetemaatregelen in beeld te brengen, is in 2019 en
2020 een eerste (audit)onderzoek uitgevoerd. Dit rapport is op 11 juni 2020 aan uw
Kamer aangeboden.3 Zoals ik in het commissiedebat inzake de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) van 7 april
2022 aankondigde, stuur ik uw Kamer hierbij het rapport van het tweede (audit)onderzoek4.

In deze brief ga ik eerst in op de onderzoeksresultaten omtrent het totale maatregelenpakket
en de effectiviteit daarvan. Daarna zal ik ingaan op de implementatie van de aanvullende
maatregelen vanaf 2020.

Kern van het tweede (audit)onderzoek: maatregelen zijn nog steeds zeer effectief

De onderzoekers hebben in hun rapport geconcludeerd dat de maatregelen volledig geïmplementeerd
zijn en een grote bijdrage leveren. Het maatregelenpakket blijkt nog steeds zeer effectief
te zijn in het verminderen van het aantal ov-boetes:

Jaar

Totaalbedrag aan (per saldo) opgelegde ov-boetes

2014

€ 52,6 miljoen

2015

€ 45,0 miljoen

2016

€ 40,7 miljoen

2017

€ 36,5 miljoen

2018

€ 32,8 miljoen

2019

€ 12,2 miljoen

2020

€ 6,5 miljoen

2021

€ 5,0 miljoen

– De belangrijkste conclusie van dit tweede (audit)onderzoek is dat het totaalbedrag
aan (per saldo5) opgelegd ov-boetes sinds de aankondiging van de maatregelen in december 2017 flink
is gedaald. Waar in het eerste onderzoek bleek dat in 2019 een afname van 63% had
plaatsgevonden ten opzichte van 2018, is dit 80% in 2020 en 85% in 2021.

– Het aantal stopzettingen van reisproducten dat gepaard gaat met een ov-boete is logischerwijs
ook fors afgenomen. Waar dit in 2016 nog ging om één op drie stopzettingen, is dat
in 2019, 2020 en 2021 nog maar één op tien. Vorig jaar werd dus slechts in 10% van
de gevallen waarin een student zijn of haar reisproduct stop zette een ov-boete uitgedeeld.
Bij stopzettingen die gepaard gaan met minimaal één boete is het gemiddelde totale
boetebedrag van 2019 naar 2021 ook nog gedaald van € 396,– naar € 163,–, een vermindering
van bijna 60%.

– De onderzoekers schatten in dat, gezien de dalende trend, het totaalbedrag zonder de maatregelen in 2019 zou zijn uitgekomen op € 30,6 miljoen, in 2020 op 28,7 miljoen
en in 2021 op 27,1 miljoen. Naar schatting heeft de Covid-19-pandemie in 2020 geresulteerd
in een extra afname van 0,6 miljoen en in 2021 in een extra afname van 0,5 miljoen
van het totale boetebedrag.

– Daarmee hebben de maatregelen naar schatting dus gezorgd voor een afname in het totaalbedrag
aan ov-boetes van € 61,6 miljoen in de jaren 2019, 2020 en 2021.

Aanvullende maatregelen

Een deel van de maatregelen is sinds de afronding van het eerste (audit)onderzoek
geïmplementeerd. Het betreft de combinatie van twee zogeheten «blacklistmaatregelen».6 Een blacklist is een instrument dat vervoerders primair inzetten om fraude en misbruik
door reizigers tegen te gaan. De blacklist bevat nummers van ov-chipkaarten of reisproducten
die niet toegelaten mogen worden bij het inchecken. Wanneer iemand incheckt met een
ov-chipkaart of reisproduct op de blacklist, dan wordt die kaart of dat product bij
inchecken gelijk gedeactiveerd. Het is dan niet meer mogelijk om te reizen.

Uit het tweede (audit)onderzoek is gebleken dat deze maatregelen grotendeels verantwoordelijk
zijn voor de verdere daling van het aantal ov-boetes in 2020 en 2021. De geschatte
additionele impact van deze maatregelen in 2021 is een afname van € 4,7 miljoen.

Daarnaast heeft mijn ambtsvoorganger in de brief van 11 juni 2020 nog twee aanvullende
maatregelen aangekondigd:

1. Onderwijsinstellingen oproepen tot tijdiger registratie van in- en uitschrijfgegevens
van studenten

– Sinds 2020 heeft het ministerie de koepelorganisaties voor mbo- en ho-instellingen
jaarlijks opgeroepen hun leden te verzoeken DUO zo snel mogelijk te voorzien van accurate
in- en uitschrijfgegevens, omdat dit kan helpen het aantal ov-boetes verder terug
te dringen. In mijn brief van 21 februari 20227 heb ik toegelicht waarom ik heb besloten op dit moment geen aanpassingen te doen
in de aanlevertermijn voor het hoger onderwijs (acht weken). Wel heb ik de onderwijsinstellingen
opgeroepen om te verkennen of verdere uniformering van het uitschrijfproces mogelijk
is. Ook heb ik toegezegd met de onderwijsinstellingen in gesprek te blijven over het
belang van het verstrekken van duidelijke communicatie aan studenten over hun afstudeerdatum
en de tijdige uitwisseling van gegevens met DUO.

– Daarnaast is uw Kamer in oktober 2021 toegezegd dat DUO in de loop van 2022 contact
zal opnemen met instellingen die vaak studenten met terugwerkende kracht uitschrijven
of uitschrijvingen traag doorgeven.8 Deze werkwijze wordt medio oktober–november 2022 geïmplementeerd over de ontvangen
uitschrijvingen vanaf de start van het studiejaar 2022–2023.

– Verder zal DUO maatwerk toe gaan passen door ov-boetes kwijt te schelden als een student
op eigen initiatief en met bewijs kan aantonen dat die het gevolg is van trage administratie
bij de onderwijsinstelling. Ook dat heb ik in oktober aan uw Kamer toegezegd. Deze
werkwijze wordt eveneens medio oktober–november 2022 geïmplementeerd over de ontvangen
uitschrijvingen vanaf de start van het studiejaar 2022–2023.

2. Meer aandacht voor mbo-studenten in de communicatie door DUO

– Minderjarige mbo’ers ontvangen sinds 2019 een papieren brief over het stopzetten van
het studentenreisproduct, die voorafgaand aan het ontstaan van een ov-boete via de
post wordt verstuurd. Heeft de student als postvoorkeur digitaal (bijna alle minderjarige
mbo’ers), dan ontvangen ze ook een notificatie-mail voor deze brief.

– Sinds het verschijnen van het eerste (audit)onderzoek stuurt DUO ook alle mbo-studenten
die een voorlopige einddatum van hun studie in het DUO-systeem hebben staan in de
maanden mei, juni of juli, een persoonlijke e-mail met instructies over het stopzetten
van hun studentenreisproduct als ze niet verder gaan studeren.

Tot slot schrijven de onderzoekers dat, naast aandacht voor communicatie, eventuele
verbeteringen rondom de in- en uitschrijfprocessen het aantal ov-boetes mogelijk nog
verder zouden kunnen laten afnemen. Ze geven aan dat het ministerie kan overwegen
hier separaat onderzoek naar te doen, maar dat het hun inschatting is dat eventuele
aanpassingen in de processen (als gevolg van een aanvullend onderzoek) een beperkte
impact zullen hebben op het totale bedrag dat aan ov-boetes zal worden opgelegd. Gezien
deze laatstgenoemde inschatting, de reeds ingezette acties uit de bovengenoemde brief
van 21 februari 2022 en de verwachte afname van het aantal ov-boetes door de introductie
van een nieuw ov-betaalsysteem, zie ik vooralsnog onvoldoende aanleiding voor aanvullend
onderzoek.

Vervolg en ontwikkelingen in het ov-betalen

Met de eerdergenoemde blacklistmaatregelen hebben de vervoersbedrijven en ik al kunnen
bijdragen aan de positieve ontwikkeling dat het aantal ov-boetes substantieel afneemt.
De onderzoekers geven net als in de eerste audit aan dat het nieuwe ov-betaalsysteem
extra kansen biedt om het aantal ov-boetes verder te laten afnemen. Het nieuwe betaalsysteem,
waaraan de ov-bedrijven, decentrale overheden, consumentenorganisaties en het Ministerie
van IenW werken, wordt vanaf dit jaar gefaseerd ingevoerd en zal eind 2023 deze kansen
bieden.

Ik zet me er, samen met de collega’s van DUO, de Regisseur Studenten Reisrecht (RSR),
de vervoerders en studentenorganisaties voor in om de overgang naar het nieuwe ov-betaalsysteem
zo soepel mogelijk te laten verlopen. De kansen die dit nieuwe betaalsysteem biedt
om ov-boetes nog verder te verminderen, wil ik natuurlijk zo goed mogelijk benutten.
De nieuwe betaalmethoden versimpelen het stopzetten van het studentenreisproduct en
beperken het aantal handelingen voor de student. Studenten hoeven, nadat hun reisrecht
is verlopen, dan niet meer zelf naar een ophaalautomaat om hun studentenreisproduct
stop te zetten, wat het aantal ov-boetes naar alle waarschijnlijkheid verder zal terugdringen.

Tot slot

Ik ben de onderzoekers wederom zeer erkentelijk voor het grondige onderzoek dat zij
hebben verricht. Daarnaast spreek ik graag wederom mijn dank uit aan DUO, RSR, Translink,
de vervoersbedrijven en de onderwijsinstellingen voor de gezamenlijke inspanningen
die hebben geleid tot het succesvol en fors terugdringen van ov-boetes. Ik ben tevreden
over de behaalde resultaten en ook de studentenorganisaties hebben mij laten weten
tevreden te zijn. Ik zal geen nieuw (audit)onderzoek meer laten uitvoeren naar het maatregelenpakket dat in 2017 is aangekondigd,
maar uiteraard zal ik de ontwikkeling van het aantal ov-boetes nauwgezet blijven volgen.

Over het proces dat moet leiden tot invoering van de nieuwe betaalwijzen voor studenten
in het openbaar vervoer en de consequenties daarvan voor het studentenreisproduct
verwacht ik uw Kamer op korte termijn verder te kunnen informeren, via een wetsvoorstel
dat ik hiertoe in voorbereiding heb.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf