Brief regering : Rapporten 'Cao-afspraken over regelingen voor vervroegd uittreden (RVU)' en 'Redenen om wel of niet deel te nemen aan de regeling vervroegd uittreden'

32 043
Toekomst pensioenstelsel

Nr. 433
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 mei 2022

1. Aanleiding

Op 17 november 2021 heeft toenmalig Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
uw Kamer een brief gestuurd over de eerste bevindingen van de Maatwerkregeling Duurzame
Inzetbaarheid en Eerder Uittreden (hierna: MDIEU) die vorig jaar van start is gegaan.1 Daarin is toegezegd dat uw Kamer in het voorjaar van 2022 zou worden geïnformeerd
over de uitkomsten van het herhaalonderzoek naar cao-afspraken over regelingen voor
vervroegd uittreden (hierna: RVU’s) en het onderzoek naar niet-deelname aan RVU’s
waartoe is verzocht in de motie van de leden Gijs van Dijk en Maatoug.2 Over de uitkomsten van deze onderzoeken informeer ik uw Kamer in deze brief. Ook
ga ik in deze brief in op de RVU-deelname in 2021 en maak ik van de gelegenheid gebruik
om u op hoofdlijnen te informeren over het verloop van het tweede aanvraagtijdvak
voor de MDIEU, dat open stond van 10 januari tot en met 31 maart 2022.

Deze brief gaat achtereenvolgens in op de subsidieaanvragen in het tweede aanvraagtijdvak
voor activiteitenplannen MDIEU (paragraaf 2), de uitkomsten van het herhaalonderzoek
naar cao-afspraken over RVU’s (paragraaf 3), de RVU-deelname in 2021 (paragraaf 4),
het onderzoek naar niet-deelname aan RVU’s (paragraaf 5), en de conclusies die het
kabinet trekt ten aanzien van de onderzoeken (paragraaf 6).

2. Aanvragen tweede aanvraagtijdvak activiteitenplannen MDIEU

In het tweede tijdvak zijn bij het Ministerie van SZW 40 subsidieaanvragen ingediend
voor activiteitenplannen op het gebied van duurzame inzetbaarheid en eerder uittreden
voor in totaal € 140 miljoen euro aan subsidie. 21 sectoren hebben een aanvraag ingediend
voor zowel activiteiten op het gebied van duurzame inzetbaarheid als eerder uittreden.
De overige 19 sectoren richten hun activiteiten uitsluitend op duurzame inzetbaarheid.
In totaal is grofweg een derde van de subsidie aangevraagd voor activiteiten betreffende
duurzame inzetbaarheid en grofweg twee derde van de subsidie voor eerder uittreden.
De aanvragen worden op dit moment beoordeeld.

Na de zomer van 2022 informeer ik uw Kamer nader over dit tweede aanvraagtijdvak,
evenals over de eerste voortgangsrapportage van het monitorings- en evaluatieonderzoek
van onderzoeksbureau SEOR.

3. Herhaalonderzoek naar cao-afspraken over RVU

Uw Kamer is in juli 2021 geïnformeerd over cao-afspraken over RVU’s en de eerste signalen
van het gebruik tot eind maart 2021.3 Dit onderzoek, dat door mijn ministerie wordt uitgevoerd, is begin 2022 herhaald.
Het onderzoek laat zien dat per eind december 2021 voor ten minste 43% van alle werknemers
die onder een cao vallen een collectieve afspraak is gemaakt over RVU (ongeveer 2,5 miljoen
werknemers).4 Eind maart 2021 gold dit nog maar voor 27% van alle cao-werknemers. Voor driekwart
(76%) van deze 2,5 miljoen werknemers is de afspraak eind december 2021 omgezet in
een uitgewerkte regeling en in bijna alle gevallen is die regeling al gestart. Voor
de resterende werknemers wordt de regeling nog uitgewerkt of worden de mogelijkheden
tot een regeling nog verkend.

De meeste cao-partijen bakenen af welke werknemers gebruik mogen maken van RVU. Dit
geldt voor 82% van de werknemers met een RVU-afspraak. Zij gebruiken daarvoor vaak
(een combinatie van) bepaalde functies die als zwaar worden ervaren en een bepaald
aantal dienstjaren. Voor slechts 5% van de werknemers is de RVU niet afgebakend maar
staat hij voor alle medewerkers, mogelijk afgebakend met de voorwaarde dat de werknemer
onder de cao moet vallen. De overige cao-partijen weten nog niet hoe de afbakening
eruitziet (12%), omdat de RVU-afspraak nog nader moet worden vormgegeven.

Net als bij de meting van eind maart 2021 nemen sociale partners in grote meerderheid
het maximale van RVU-heffing vrijgestelde uitkeringsbedrag over in hun regeling (maximale
uitkering tot een bedrag van € 22.488 per jaar in 2022, gelijk aan de netto AOW-uitkering).
Dit geldt overigens niet voor deeltijders. In de meeste cao’s is voor werknemers die
in deeltijd werken de hoogte van de uitkering naar rato van de deeltijdfactor. Terwijl
ook voor deze groep het volledige RVU-bedrag is vrijgesteld van heffing. De RVU is
immers gebaseerd op de netto AOW-uitkering, en dat is ook voor iedereen hetzelfde.
In een beperkt aantal cao’s geldt dat deeltijdwerkers de volledige uitkering ontvangen.

Wettelijk geldt de RVU-vrijstelling enkel in de periode tot 3 jaar voor de AOW-leeftijd.
Het onderzoek laat zien dat voor 45% van de werknemers de maximale duur van de uitkering
gelijk is aan deze wettelijke termijn, voor 11% is de duur onbekend. Voor de overige
werknemers is de maximale duur van de RVU-uitkering bepaald op 1 of 2 jaar (15 respectievelijk
6%) of op een andere manier afgebakend. Afspraken met een langere uitkeringsduur dan
drie jaar komen nauwelijks voor.

De cao-partijen met een inwerking getreden RVU-regeling is gevraagd naar het gerealiseerde
gebruik van de regeling ten opzichte van hun oorspronkelijke verwachting. Een reden
die door een cao-partij wordt genoemd voor een hoger gebruik dan verwacht, is dat
het een goede regeling is en werknemers door een goede pensioenregeling de mogelijkheid
hebben om hun pensioen naar voren te halen om zo de RVU-uitkering aan te vullen. De
voornaamste verklaring die wordt gegeven voor lager gebruik, is dat de regeling financieel
niet haalbaar of aantrekkelijk (genoeg) is voor werknemers. Ook wordt genoemd dat
er andere regelingen beschikbaar zijn die aan de behoefte voldoen. Of dat de bekendheid
van de regeling nog moet toenemen onder werknemers.

Tot slot is cao-partijen gevraagd of signalen over redenen voor het wel of niet gebruiken
van een RVU-regeling door werkgevers en werknemers hen hebben bereikt. Van de cao-partijen
die aangaven een dergelijk signaal te hebben ontvangen5 noemen de meesten als knelpunt voor gebruik van een RVU-regeling vanuit werknemersperspectief
de financiële gevolgen voor de werknemer. Vanuit werkgeversperspectief is de huidige
arbeidsmarktkrapte ook een belangrijke reden om geen gebruik te maken van een RVU-regeling.
Aanvullend worden met name voor kleinere cao’s de kosten van de regeling voor de werkgever
als knelpunt genoemd.

4. Uitkomsten analyse RVU-uitstroom

Vanaf 1 januari 2021 moet een werkgever of uitvoerende instelling het in de loonaangifte
aangeven als een uitbetaling een RVU betreft. UWV is op basis van deze registraties
in de Polisadministratie nagegaan hoeveel werknemers in 2021 met RVU zijn gegaan.6 Eind december 2021 waren dat 5.101 werknemers. Per eind april 2021 waren dit nog
1.703 werknemers.7 Dit zijn overigens niet alleen werknemers die onder een cao vallen. Ook zonder cao
kunnen werkgevers en werknemers onderling een RVU afspreken.

5. Onderzoek naar niet-deelname aan RVU

Op 28 september 2021 (Handelingen II 2021/22, nr. 4, item 6) heeft uw Kamer de motie van de leden Gijs van Dijk en Maatoug aangenomen met het
verzoek aan de regering om te onderzoeken of RVU’s minder toegankelijk zijn voor sommige
werknemers vanwege financiële knelpunten, bijvoorbeeld vanwege een laag inkomen of
klein pensioen.8 Naar aanleiding van de motie heb ik onderzoeksbureau SEOR de opdracht gegeven bij
vier sectoren die een RVU-regeling aanbieden te onderzoeken welke factoren voor werknemers
een rol spelen bij de keuze om wel of niet deel te nemen aan een RVU en welke knelpunten
voor deelname daarbij eventueel optreden.

Korte toelichting bij het onderzoek

Deze sectoren – schoonmaak, bouw, motorvoertuigen- en tweewielerbedrijf en politie
– verschillen van elkaar wat betreft de kenmerken van de werknemers en het werk, de
dienstverbanden, de vormgeving van de RVU-regeling en de verwachte deelname. In iedere
sector zijn interviews gevoerd met werknemers die deelnemen aan de RVU-regeling, werknemers
die in aanmerking komen voor RVU maar niet deelnemen en adviseurs die contact hebben
met (potentiële) RVU-deelnemers. De kwalitatieve onderzoeksopzet met enkele tientallen
interviews bood de mogelijkheid om dieper in te gaan op de achtergrond van de keuze
voor (niet-) deelname, zoals de context van het werk, het huishouden en de financiële
situatie. Tegelijkertijd is terughoudendheid geboden bij het generaliseren van de
uitkomsten. De focus van het onderzoek ligt meer op de vraag wat de aard is van verschillende
factoren, dan hoe vaak deze voorkomen.

Uitkomsten onderzoek SEOR

Het onderzoek laat zien dat de beslissing van geïnterviewde werknemers om wel of niet
met RVU te gaan afhangt van een samenspel van verschillende factoren. Veel respondenten
die wél deelnemen aan de RVU geven aan dat problemen met de gezondheid, in combinatie
met de ervaren zwaarte van het werk, doorslaggevend zijn in hun beslissing. Andere
factoren voor deelname die RVU-deelnemers noemen zijn een vermindering van het werkplezier,
evenals het vaak lange arbeidsverleden en de verwachtingen die zij hadden ten aanzien
van de pensioenleeftijd. De geïnterviewde RVU-deelnemers geven daarbij aan dat de
financiële haalbaarheid voor hen een randvoorwaarde is om met RVU te gaan. Factoren
die vaak bijdragen aan de financiële haalbaarheid zijn bijvoorbeeld (het naar voren
halen van) een goed pensioen, een partner met inkomen of een extra financiële bijdrage
van de werkgever. Er zijn daarbij verschillen tussen de onderzochte sectoren. In sommige
sectoren hebben veel werknemers een goed pensioen opgebouwd. Zij kunnen er dan voor
kiezen om hun RVU-uitkering aan te vullen door hun pensioen naar voren te halen als
zij dat nodig achten. In sectoren waarbij veel werknemers minder pensioen hebben opgebouwd,
is de financiële ruimte om de RVU-uitkering aan te vullen vaak kleiner en wordt het
missen van een aantal jaren pensioenopbouw vaker bezwaarlijk gevonden.

Veel geïnterviewde werknemers die níet deelnemen aan de RVU geven aan dat financiële
overwegingen een hoofdrol spelen in hun beslissing om door te werken. Veel niet-deelnemers
benoemen het verschil tussen het netto-inkomen en de RVU-uitkering. Bij deeltijders
kan de RVU bovendien lager uitvallen doordat cao-partijen hebben afgesproken dat de
hoogte van de RVU-uitkering afhankelijk is van de deeltijdfactor. Of de RVU-uitkering
hoog genoeg wordt geacht, hangt samen met de persoonlijke omstandigheden van de werknemer.
Niet-deelnemende respondenten geven vaak aan minder pensioen te hebben opgebouwd en
het niet haalbaar vinden om dat eerder in te laten gaan. Ook zijn niet-deelnemers
vaak alleenstaand, alleenverdiener of hoofdkostwinner en noemen ze andere financiële
factoren als de vaste lasten van een huurhuis of privéomstandigheden zoals een scheiding.
Net als de werknemers die wél met RVU gaan, ervaren ook niet-deelnemers problemen
met hun gezondheid.

Sommige respondenten geven aan af te zien van eerder uittreden omdat zij plezier hebben
in het werk. Ook geven sommige niet-deelnemers aan gedeeltelijk te willen blijven
werken naast de RVU.

Dit is vaak niet mogelijk omdat cao-partijen een RVU-regeling hebben afgesproken waarin
volledig stoppen met werken verplicht is. De subsidieregeling MDIEU gaat ook uit van
beëindiging van het dienstverband; een RVU waarnaast gedeeltelijk wordt doorgewerkt
komt niet voor subsidie in aanmerking.

Tot slot toont het onderzoek aan dat financieel inzicht voor werknemers een belangrijke
factor is voor de afweging om wel of niet deel te nemen aan een RVU-regeling. Wanneer
werknemers de financiële consequenties van hun keuze niet goed kunnen overzien, lijken
zij ook minder geneigd om met RVU te gaan. Het verschilt per sector in hoeverre werknemers
hulp krijgen bij het inzichtelijk maken van financiële mogelijkheden en consequenties.
Daarnaast laat het onderzoek zien dat in sommige sectoren de informatievoorziening
over de RVU nog beperkingen kent. Hierdoor zijn werknemers soms niet op de hoogte
van het bestaan van de RVU-regeling.

6. Conclusies n.a.v. de onderzoeken

De afspraken uit het Pensioenakkoord (Kamerstuk 32 043, nr. 520) tussen het kabinet en sociale partners geven niet alleen een forse impuls aan de
duurzame inzetbaarheid van werkenden, maar bieden ook ruimte voor eerder uittreden.
Met de tijdelijke fiscale drempelvrijstelling voor RVU’s en de subsidieregeling MDIEU
geeft het kabinet werkgevers en werknemers tot 2025 de mogelijkheid om afspraken te
maken over duurzame inzetbaarheid en eerder uittreden voor werknemers die het niet
volhouden om gezond door te werken tot hun pensioen, bijvoorbeeld vanwege de zwaarte
van hun werk of omdat er in het verleden onvoldoende is geïnvesteerd in hun duurzame
inzetbaarheid.

De onderzoeken laten zien dat met de ruimte voor afspraken over eerder uittreden kennelijk
in een behoefte wordt voorzien. Er worden in cao’s steeds meer afspraken gemaakt over
eerder uittreden. Ook is er een duidelijke toename te zien in het aantal personen
dat met RVU gaat. De subsidieregeling MDIEU biedt sectoren financiële ondersteuning
bij het aanbieden van RVU’s, en vraagt tegelijkertijd een flinke inzet van sectoren
in de duurzame inzetbaarheid. De toename in het aantal MDIEU-subsidieaanvragen laat
zien dat sectoren bereid zijn om te investeren in de duurzame inzetbaarheid van hun
werkenden.

Het onderzoek over cao-afspraken laat zien dat in de meeste gevallen de RVU-regeling
wordt toegespitst op een bepaalde groep werknemers, te weten mensen die het, naar
het oordeel van cao-partijen, vanwege de zwaarte van hun werk en/of hun lange arbeidsverleden
het meest nodig hebben om eerder uit te kunnen treden9. Vaak wordt gekozen voor een combinatie van aantal dienstjaren met een bepaalde functie
als criteria. Generieke RVU-regelingen, waarop elke oudere werknemer een beroep kan
doen, komen veel minder voor. Cao-afspraken over de RVU blijven in vrijwel alle gevallen
binnen de grenzen van de drempelvrijstelling.

Een andere constatering is dat in de meeste cao’s voor werknemers die in deeltijd
werken de hoogte van de uitkering naar rato is van de deeltijdfactor. De hoogte van
de wettelijke RVU-vrijstelling is echter niet afhankelijk van de deeltijdfactor. Het
is aan cao-partijen om te bepalen of de resterende ruimte wordt gebruikt.

Het onderzoek van SEOR onder werknemers naar de keuze om wel of niet deel te nemen
aan een RVU-regeling laat zien dat de beslissing om met RVU te gaan afhangt van een
samenspel van factoren, zoals de gezondheid van de werknemer in combinatie met de
zwaarte van het werk, het werkplezier en de financiële consequenties van eerder uittreden.
Eerder uittreden is voor werknemers een belangrijke stap. Onzekerheid over de mogelijkheden
en (financiële) consequenties kan ertoe leiden dat sommigen de stap niet zetten. Financieel
inzicht is dus essentieel. Het is goed te benadrukken dat financiële adviesgesprekken
subsidiabel zijn onder de MDIEU-regeling. Ook is het Nibud, met subsidie vanuit SZW,
bezig met het ontwikkelen van een gratis, online tool dat werkenden helpt inzicht
te krijgen in keuzes rondom het moment van uittreden en de (financiële) effecten daarvan.
Oplevering van dit instrument wordt verwacht in het voorjaar van 2023.

Hoewel een RVU-uitkering op AOW-niveau aan iedereen dezelfde basis biedt, betekent
het voor meeste mensen toch een achteruitgang in hun inkomen. Een goed pensioen, met
de mogelijkheid om het pensioen naar voren te halen, helpt de stap te vergemakkelijken.
Daar waar er nog ruimte is binnen de wettelijke kaders kunnen sociale partners kijken
of zij die kunnen benutten. Uiteindelijk blijft het afspreken van een RVU iets tussen
werkgever en werknemer. De overheid helpt hierbij via de fiscale drempelvrijstelling
en door subsidie te geven, aandacht te vragen voor de regeling, en goede voorbeelden
te delen.

7. Tot slot

De meegezonden onderzoeken geven een eerste indruk van de ontwikkelingen rond de tijdelijke
maatregelen RVU en MDIEU, die vorig jaar in werking zijn getreden. Met deze brief
beschouw ik de motie van de leden Gijs van Dijk en Maatoug als afgedaan. Mijn ministerie
houdt de vinger aan de pols bij de uitvoering van deze maatregelen en blijft hierover
in gesprek met de sociale partners in de Stichting van de Arbeid. Het vraagstuk hoe
werkenden gezond werkend hun pensioen kunnen bereiken is bij uitstek een vraagstuk
waar de sociale partners het verschil kunnen maken samen met de overheid. Daarbij
kunnen de ervaringen met de tijdelijke maatregelen uit het pensioenakkoord als input
benut worden. Op basis van de ervaringen met deze maatregelen blijf ik met sociale
partners in gesprek over de vraag hoe werkenden in de toekomst gezond hun pensioen
kunnen bereiken. Na de zomer van 2022 ontvangt u de eerste reguliere voortgangsrapportage
van het monitorings- en evaluatieonderzoek naar de MDIEU dat SEOR uitvoert.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten