Brief regering : Inzetbaarheidsrapportage 2021

Nr. 90 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 mei 2022

Tweemaal per jaar, bij de begroting en het jaarverslag, informeren wij de Kamer met
een rapportage over de operationele gereedheid, inzetbaarheid en inzet van de krijgsmacht.
Hierbij ontvangt u de inzetbaarheidsrapportage over 2021.

Nederland heeft een krijgsmacht voor de verdediging en ter bescherming van de belangen
van ons Koninkrijk, en voor de handhaving en de bevordering van de internationale
rechtsorde. Een unieke organisatie die beschikt over unieke middelen: vliegtuigen,
helikopters, schepen, voertuigen en wapens in allerlei configuraties. Maar we zijn
vooral een unieke organisatie door de ruim 67.300 mensen waarvan 41.500 militairen
en 6.600 reservisten: militairen die bereid zijn om als het er echt op aan komt persoonlijk
risico te lopen of het hoogste offer te brengen. Samen met hun bijna 19.200 civiele
collega’s vormen deze militairen Defensie: een organisatie die dag en nacht klaar
staat om te beschermen wat ons dierbaar is en te vechten voor vrede, veiligheid en
vrijheid.

In 2021 is Defensie veelvuldig, divers en wereldwijd ingezet voor vrede, veiligheid
en internationale rechtsorde. Dit alles in de schaduw van de COVID-19 pandemie, die
ook het afgelopen jaar impact had op de maatschappij en dus op Defensie. De invloed
van COVID-19 op de gereedheid, inzetbaarheid én inzet van de krijgsmacht wordt in
deze inzetbaarheidsrapportage waar nodig toegelicht.

Deze Inzetbaarheidsrapportage bestaat uit een openbare brief en een vertrouwelijke
bijlage1. De vertrouwelijke bijlage bestaat uit twee delen: een tekstueel deel dat operationeel
vertrouwelijke informatie over de gereedheid van de krijgsmacht bevat en de opdrachtenmatrix
die ingaat op de status van de capaciteiten en inzetbare eenheden. Samen geven brief
en bijlage u inzicht in hoeverre de krijgsmacht haar drie hoofdtaken heeft kunnen
uitvoeren en informeren ze u over de mate van gereedheid van de daarvoor benodigde
capaciteiten en inzetbare eenheden. Deze Kamerbrief kijkt daarbij terug op het jaar
2021.

Op basis van de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer werkte Defensie in 2021 verder
aan de verbetering van het rapportageproces om onder andere het inzicht en de herleidbaarheid
te bevorderen. Daarom is er onder meer met een verbeterde kleurcodering gerapporteerd
op een herziene opdrachtenmatrix. Wel geldt dat hierdoor de rapportage over het jaar
2021 minder eenvoudig te vergelijken is met eerdere rapportages. Benaming en aantallen
capaciteiten en inzetbare eenheden zijn met ingang van 2021 namelijk significant gewijzigd.

Inzetbaarheidsdoelen

De Nederlandse defensie-inspanning is een afgeleide van de Grondwet, het Statuut voor
het Koninkrijk der Nederlanden en onze internationale verdragsverplichtingen, waaronder
het Handvest van de Verenigde Naties, het Noord-Atlantische Verdrag en het EU-Verdrag.
Defensie heeft de grondwettelijke taakomschrijving van de krijgsmacht in 1999 vertaald
naar de drie hoofdtaken van de krijgsmacht. De drie hoofdtaken van Defensie zijn:

1. Bescherming van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied, inclusief het Caribisch
deel van het Koninkrijk;

2. Bescherming en bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit;

3. Ondersteuning (onder alle omstandigheden) van de civiele autoriteiten bij de handhaving
van de openbare orde, de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, de bestrijding
van rampen en incidenten en de beheersing van crises, zowel nationaal als internationaal.

Op basis van deze hoofdtaken en de inrichting en uitrusting van de krijgsmacht, heeft
de Minister in de Defensienota 2018 de inzetbaarheidsdoelen vastgesteld. Met de inzetbaarheidsdoelen
geeft Defensie aan wat de krijgsmacht moet kunnen inzetten voor de uitvoering van
de drie hoofdtaken. De CDS heeft deze inzetbaarheidsdoelen in een Opdrachtenmatrix
(OM) geoperationaliseerd. De OM is opgenomen in de Aanwijzing Gereedstelling Defensie
(AGDEF) en bestaat uit de generieke gereedstellingsopdrachten voor de Defensieonderdelen
inclusief het Defensie Cyber Commando (DCC) en het Special Operations Command (SOCOM).
Daadwerkelijke inzetmogelijkheden zijn mede afhankelijk van de mate van operationele
gereedheid van een capaciteit, de geografische spreiding van Nederlandse inzet en
de ondersteuningsmogelijkheden van partnerlanden.

Inzet voor de drie hoofdtaken

Ook in 2021 is de Nederlandse bijdrage aan de NAVO met 1,36% onder de NAVO norm van
2% van het BBP gebleven. Toch kon de regering in 2021 veelvuldig een divers beroep
op Defensie doen. Of het nu ging om lopende missies en operaties, of om noodhulp tijdens
de overstromingen in Limburg, om inzet in de strijd tegen COVID-19, om bijstand tijdens
de avondklokrellen, om humanitaire hulp aan Haïti, om brandbestrijding in Albanië
of om de complexe, risicovolle evacuatieoperatie uit Afghanistan.

De krijgsmacht was in 2021 voortdurend gecommitteerd voor inzet en stand-by, soms
op een zeer korte notice to move (NTM), ook achter de schermen en daarmee niet altijd voor iedereen zichtbaar. Van
belang hierbij is dat een veelvoud van het aantal militairen en eenheden voorafgaand
en na afloop van een inzet of stand-by periode ook gecommitteerd was door voorbereiding
op of afronding van een specifieke opdracht. De navolgende paragrafen gaan nader in
op de inzet en stand-by verplichtingen in 2021.

Eerste hoofdtaak

Voor de eerste hoofdtaak (bescherming van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied,
inclusief het Caribisch deel van het Koninkrijk) is de krijgsmacht ingezet voor enhanced Forward Presence op de oostflank van het NAVO-verdragsgebied. Daarmee draagt Nederland bij aan de
geruststelling van de Baltische Staten en Polen en de geloofwaardige afschrikking
van Rusland. Ook de komende jaren blijft de Nederlandse krijgsmacht actief in Litouwen,
want de Nederlandse eFP-bijdrage is onlangs verlengd tot eind 2024 en het mandaat
voor de inzet is verhoogd naar 350 militairen. Verder hield de Zr.Ms. Vlaardingen
zich in het kader van de eerste hoofdtaak samen met onder meer Poolse, Noorse en Duitse
eenheden vanaf medio oktober binnen de Standing NATO Mine Countermeasures Group 1 (SNMCMG1) bezig met gezamenlijk oefenen op mijnbestrijding en inzetbaarheid. Daarnaast
maakte het multipurpose fregat Zr.Ms. Van Amstel in de tweede helft van 2021 deel
uit van vlooteskader Standing NATO Maritime Group 1 (SNMG1), één van de vier permanente maritieme reactiemachten van de NAVO. Dit vlootverband
staat overigens geheel 2022 onder Nederlands commando.

Daarnaast stonden er in 2021, afhankelijk van de periode, tussen de 800 en 1.150 militairen
met hun materieel op stand-by voor de snelle interventiemachten van de NAVO en EU
alsNAVO’s Very High Readiness Joint Task Force, de Initial Follow-on Forces Group, het NATO Readiness Initiative en de EU-Battlegroup. Het 1 (German Netherlands) Corps stond stand-by voor de Joint Task Force (Land) (JTFL) voor eventuele kleine internationale operaties van de NAVO.

Tweede hoofdtaak

Voor de tweede hoofdtaak vergde de inzet van extra force protection, de aansluitende redeployment van de missie Resolute Support en de evacuatieoperatie uit Afghanistan de meeste aandacht. Verder is de inzet voor
lopende operaties in onder meer Irak en het Midden-Oosten voortgezet. Zo werden Nederlandse
militairen in het kader van de anti-ISIS coalitie ingezet voor de bewaking en beveiliging
van Erbil International Airport en in Bagdad voor Special Operations Forces (SOF) training aan Iraakse counterparts. Ook leverde Defensie militaire adviseurs
voor de capaciteitsopbouwmissie van de NAVO in Irak. Beveiligingsteams van mariniers,
zogenoemde Vessel Protection Detachments (VPD), beveiligden in de Golf van Aden regelmatig Nederlandse schepen tegen piraterij.
Verder droeg Nederland bij aan verschillende VN-missies, waaronder ondersteuning aan
de VN-missie MINUSMA in Mali met een C-130 Hercules-transportvliegtuig. Ook leverden
Nederlandse militairen een bijdrage aan Frontex inspanningen aan de EU-buitengrenzen,
aan hoofdkwartieren en aan vooruitgeschoven posten van diverse missies. Beperkingen
door COVID-19 maatregelen zorgden er in delen van 2021 voor dat in missiegebieden
activiteiten op alleen op beperktere schaal konden plaatsvinden.

Derde hoofdtaak

In het kader van de derde hoofdtaak (ondersteuning (onder alle omstandigheden) van
de civiele autoriteiten bij de handhaving van de openbare orde, de strafrechtelijke
handhaving van de rechtsorde, de bestrijding van rampen en incidenten en de beheersing
van crises, zowel nationaal als internationaal) ondersteunde Defensie zowel voor reguliere
als COVID-19 gerelateerde inzet, veelvuldig de civiele autoriteiten. In totaal realiseerde
Defensie in 2021 ruim 10.000 dagen voor reguliere inzet in Nederland en ruim 32.000
dagen voor COVID-19 gerelateerde inzet. Deze COVID-inzet werd vooral uitgevoerd door
geneeskundige capaciteiten in ziekenhuizen. Ook ondersteunden bijna 1.500 militairen
zonder medische achtergrond de test- en vaccinatiestraten. Verder ondersteunde Defensie
met nog eens 500 militairen extra bovenop deze 1.500 militairen bij de boostervaccinaties
gedurende de Kerstperiode.

Daarnaast droeg Defensie voor de derde hoofdtaak op verschillende manieren bij aan
de opvang van vluchtelingen en asielzoekers in Heumensoord en op Defensielocaties
in onder meer Amsterdam, Zeist en Zoutkamp. Ook continueerden we structurele taken
als Kustwacht, EODD en Luchtruimbewaking- en beveiliging. Ongeveer 2.000 mannen en
vrouwen werkten dagelijks aan de nationale veiligheid; zij stuurden processen aan,
gaven advies of werden ingezet.

Operationele gereedheid

Operationele gereedheid bestaat uit drie aspecten: personele gereedheid, materiële
gereedheid en geoefendheid. De navolgende paragrafen bevatten eerst een toelichting
op de status van deze drie gereedheidsaspecten, om vervolgens een totaalbeeld over de operationele gereedheid van de krijgsmacht
in 2021 te geven.

Personele gereedheid

Personele Gereedheid (PG) geeft aan in hoeverre een eenheid geplaatst en gekwalificeerd
personeel heeft voor het kunnen uitvoeren van de hoofdtaken. PG bestaat daarmee uit
een kwantitatief (voldoende geplaatst personeel) en een kwalitatief (voldoende gekwalificeerd
personeel) deel. Gedurende de afgelopen jaren is zowel het formatieplan als de personele
bezetting gestegen. Deze tonen een nagenoeg gelijke trend, maar de personele bezetting
steeg iets meer. Daardoor steeg het vullingspercentage licht. Vergeleken met 1 januari
2021 was eind 2021 het dynamisch formatieplan 304 VTE’n hoger en was de personele
bezetting 768 VTE’n hoger. De vullingsgraad steeg in 2021 naar bijna 86,7%, met een
militaire vulling van 79,9% en een burgervulling van circa 105,2%. Ook groeide het
reservistenbestand met meer dan 4% tot 6.600 reservisten. Ondanks deze lichte groei
vormden de aantallen beschikbaar personeel een onvoldoende basis voor een goede personele
gereedheid. Er waren nog steeds duidelijke tekorten bij de schaarstecategorieën militair
personeel die essentieel zijn voor de gereedheid. Dit betrof met name technisch en
logistiek, ICT- en geneeskundig personeel. In totaal waren circa 7.900 functies van
het dynamisch formatieplan vacant. Hieronder vielen circa 3.700 vacatures, circa 2.600
medewerkers die in een initiële, langdurige opleiding, re-integratietraject zaten
of ontslagbescherming hadden en 1.600 VTE’n die niet gevuld waren, omdat de financiële
middelen ontbraken.

Met een realisatie van 83% van de externe aanstellings- en opleidingsopdracht voor
militairen werden de tekorten niet ingelopen. Doordat de werving van burgerpersoneel
nog steeds goed liep, werden militaire vacante functies (tijdelijk) met burgerpersoneel,
reservisten of ingehuurd personeel gevuld. De defensieonderdelen zetten reservisten
steeds meer in op allerlei taken waarvoor geen personeel uit het vaste bestand beschikbaar
was. Dit was geheel in lijn met het beoogde beleid, waarbij een groter deel van de
personele capaciteit als reservist flexibel beschikbaar is voor de defensieorganisatie.

Door initiële en functionele opleidingen als essentiële processen aan te merken, konden
deze ondanks de COVID-19 beperkingen zoveel mogelijk doorgaan. Desondanks waren er
vertragingen en bleek het niet altijd mogelijk voldoende mensen op te leiden. Instroom
van nieuw personeel kon op korte termijn niet de expertise en vakkennis van de uitstromende
militairen vervangen. Bij eenheden ontbrak redundantie. De te lage personele gereedheid
werkte negatief door in de materiële gereedheid en de geoefendheid, en daarmee in
de operationele gereedheid.

Materiële gereedheid

Materiële gereedheid is de mate waarin het materieel van een eenheid beschikbaar en
geschikt is voor het uitvoeren van de opdracht. De materiële gereedheid bleef ook
in 2021 onder de norm door een structureel tekort in het instandhoudingsbudget en
door een tekort aan technisch en logistiek personeel. Naast dit personele kwantitatieve
vullingsprobleem, vragen verouderde wapensystemen om meer onderhoud. Ook zijn nieuwe
wapensystemen technologisch steeds complexer, hetgeen hogere eisen stelt aan de kennis,
opleiding en ervaring van het toch al schaarse technische en logistieke personeel.
Deze oorzaken zorgden voor een laag blijvende materiële gereedheid en beïnvloedden
daarmee de algehele operationele gereedheid negatief. Positief is dat vanaf 2022 met
het coalitieakkoord en de motie Hermans extra financiële middelen onder meer zijn
toegewezen aan de verbetering van de instandhouding. De effecten hiervan hebben echter
tijd nodig en zijn mede afhankelijk van het beschikbaar komen van kwantitatief en
kwantitatief voldoende personele capaciteit. Substantieel herstel van de materiële
gereedheid zal daarom nog even op zich laten wachten.

Materiële vernieuwing vond in 2021 onder meer plaats via overeenkomsten en invoer
van nieuw materieel. Ondanks de effecten van de COVID-19 maatregelen, zoals wereldwijde
schaarste aan grondstoffen en transportcapaciteit, lukte het om een groot aantal vernieuwingen
te realiseren. Zo sloot Defensie een overeenkomst voor uitbreiding en verlenging van
het Nederlandse aandeel in het Wideband Global SATCOM. Verder is een contract afgesloten, waardoor Kustwacht Nederland vanaf volgend jaar
de beschikking heeft over 2 nieuwe helikopters voor search and rescue. De nieuwe Expeditionary Survey Boat de Zr.Ms. Hydrograaf van de Koninklijke Marine werd digitaal gedoopt en de kiellegging
van het eerste nieuwe mijnenbestrijdingsvaartuig vond plaats. Ook heeft Defensie vanaf
nu met verkeers- en vervoersspecialisten in een Permanent Militair Object vaste voet
aan de grond in de Eemshaven. Verder beschikt Defensie nu over twee speciale schotelantennes
die benodigd zijn voor inzet van de MQ-9 Reaper. Daarnaast startte het afgelopen jaar het omwisselproces van de bekende DAF-vrachtwagens
voor de nieuwe Scania Gryphus, als onderdeel van het grotere plan om de operationele
wielvoertuigen van de krijgsmacht te vervangen. Inmiddels mag de Scania Gryphus High Operational sinds oktober weer rijden in combinatie met 8-voet containers, op basis van een algehele
ontheffing met in achtneming van alertheid op risico’s. De vrachtwagens zullen door
de leverancier worden aangepast. Ondertussen is ook begonnen met het aanmeten en de
verstrekking van de nieuwe gevechtslaarzen en regenjassen.

Geoefendheid

Geoefendheid is de mate waarin een eenheid de taken heeft beoefend en daarvoor voldoende
niveau van beheersing van de taken heeft getoond. De mate van geoefendheid van de
krijgsmacht is met name negatief beïnvloed door een lage personele en materiële gereedheid.
Wel kon er gaandeweg 2021 door versoepeling van de COVID-maatregelen al meer geoefend
worden. Zo kon met een reeks oefeningen in binnen- en buitenland eind 2021 het F-35
squadron officieel Initial Operational Capable verklaard. Ook vond er een Host Nation Support-operatie plaats voor de verplaatsing van twee Amerikaanse brigades naar Duitsland.
Hoewel er dus al meer is geoefend, gebeurde dit vooral nog in Nederland of op de lagere
niveaus. Daardoor vertaalden deze extra oefenmogelijkheden zich nog niet in een hogere
geoefendheid en operationele gereedheid. Deelname aan oefeningen op grotere schaal,
op de hogere geweldniveaus en in grotere verbanden zijn noodzakelijk om de geoefendheid
voor de eerste hoofdtaak te verbeteren. In Nederland zijn de oefenruimte en de milieu
en geluidsnormen te gelimiteerd en grootschalige oefeningen met bondgenoten zijn benodigd
voor het samengesteld optreden in het hogere geweldspectrum.

Invloed van voorraden op gereedheid en inzetbaarheid

Defensie beschikte in 2021 over onvoldoende inzetbepalende voorraden. Aanvulling ervan
zal tijd en geld kosten. We hebben nog minimaal tot en met 2025 nodig om de acht operationele
assortimenten (munitie, geneeskundige artikelen, disposables en hygiëneartikelen,
brand- en bedrijfsstoffen, reservedelen, operationele rantsoenen en water, militaire
kleding en uitrusting, operationele infrastructuur) gedimensioneerd naar de tweede
hoofdtaak (en rekening houdend met de wettelijke verplichting voor de derde hoofdtaak)
op de benodigde voorraadniveaus te brengen. In 2021 heeft Defensie verder gewerkt
aan het aanvullen van de niveaus voor inzetvoorraden, waarbij wij een significante
stap zetten maar nog niet op niveau komen voor de eerste hoofdtaak. Aan de Kamer is
eerder gerapporteerd welke stappen Defensie zou kunnen zetten om de voorraden voor
de eerste hoofdtaak volledig aan te vullen. De vertrouwelijke bijlage van deze rapportage
gaat nader in op de voorraadniveaus van de operationele assortimenten in 2021.

De investeringen in inzetbepalende voorraden staan in beginsel los van het jaarlijks
verbruik van voorraden om voldoende geoefend te raken. Voor conventionele munitie
voor opleiding en training heeft het kabinet in augustus 2021 besloten om structureel
60 miljoen beschikbaar te stellen.

Tot slot

De operationele gereedheid stond in 2021 onder toenemende druk door een veelvuldig
en diverse beroep op de krijgsmacht, in combinatie met onveranderde knelpunten in
personele gereedheid, schaarse (gevechts-) ondersteuning (vuursteun, luchtverdediging,
genie, logistieke en geneeskundige eenheden), een laag blijvende materiële gereedheid
en een lagere geoefendheid. Ondanks belangrijke investeringen in onze inzetbepalende
voorraden was er een disbalans tussen de behoefte en het budget voor voorraden. Eenheden
die volledig op norm operationele gereedheid waren, werden hierdoor beperkt in hun
inzetbaarheid. De voorraden waren niet toereikend om operaties voor langere tijd vol
te houden. De krijgsmacht kon plaatselijk en tijdelijk ingezet worden, maar door de
inzet van schaarse enablers en voorraden ging dit ten koste van opleiden, oefenen en operaties van andere eenheden
die dezelfde ondersteuning en randvoorwaarden nodig hebben. De vertrouwelijke bijlage
en bijbehorende rapportage op de opdrachtenmatrix lichten de operationele gereedheid
en inzetbaarheid van de krijgsmacht verder toe.

De Minister van Defensie, K.H. Ollongren

De Staatssecretaris van Defensie, C.A. van der Maat