Brief regering : Openbaarmaking achterliggende nota’s Norg Akkoord

Nr. 1026 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 mei 2022

Op 1 april jl. is uw Kamer geïnformeerd over de uitkomst van de arbitrageprocedure
over de gewijzigde inzet van de gasopslag Norg (Kamerstuk 33 529, nr. 997). Hierbij heb ik uw Kamer gemeld voornemens te zijn uw Kamer de nota’s te sturen
die hebben bijgedragen aan de besluitvorming over het Norg Akkoord. Deze stukken vindt
u bijgevoegd bij deze brief1. Een aantal passages in de stukken wordt niet openbaar gemaakt om het belang van
de Staat, waaronder zijn proces- en/of onderhandelingspositie, niet te schaden. Dit
zijn passages die zien op onderwerpen waarover nog geen overeenstemming is bereikt
of waarin inzicht wordt gegeven in de onderhandelingspositie van de Staat. Het gaat
daarbij vooral om de lopende disputen over de kosten van de schadevergoeding en de
versterking, en over de discussie of de Staat een schadevergoeding verschuldigd is
aan Shell en ExxonMobil voor het versneld afbouwen van de gaswinning ten opzichte
van het in het Akkoord op Hoofdlijnen van 2018 geschetste basispad (de zogenoemde
«balansdiscussie»).

In deze brief ga ik nader in op de totstandkoming van het Norg Akkoord. Ook bied ik
hierbij nogmaals aan uw Kamer vertrouwelijk nader te informeren over de inhoud van
deze stukken en het proces naar de totstandkoming van het Norg Akkoord toe.

2018 – Akkoord op Hoofdlijnen

Op 29 maart 2018 heeft het kabinet besloten om de gaswinning uit het Groningenveld
zo snel als mogelijk volledig te beëindigen.2 Dit was de beste manier om de veiligheid en veiligheidsbeleving voor de bewoners
in het aardbevingsgebied te verbeteren. Om de gaswinning te kunnen afbouwen, heeft
het kabinet daarom op 25 juni 2018 een Akkoord op Hoofdlijnen (hierna: AoH) gesloten
met Shell en ExxonMobil. In dit akkoord zijn onder andere afspraken gemaakt over de
afbouw van de gaswinning en het op afstand zetten van NAM van de afhandeling van de
schade en de versterking. Ook stelt het kabinet sinds 2018 de hoogte van de gaswinning
uit het Groningenveld vast. Uw Kamer is per brief en briefing (26 september 2018)
over dit akkoord geïnformeerd. Hierbij is ook het akkoord zelf (behoudens vertrouwelijke
informatie) gepubliceerd.3

2019 – Interim Akkoord

Op 31 januari 2019 leverde Gasunie Transport Services (hierna: GTS) haar raming op
ten behoeve van het Vaststellingsbesluit 2019–2020 voor het benodigde volume uit het
Groningenveld.4 Hieruit bleek dat dat jaar minder gas uit het Groningenveld nodig was dan eerder
was verwacht, namelijk 15,9 miljard Nm3. Op 22 mei 2019 was er een aardbeving van 3,4 op de schaal van Richter waarvan het
epicentrum bij Westerwijtwerd lag. Op 28 mei 2019 adviseerde Staatstoezicht op de
Mijnen (hierna: SodM) het kabinet om de gaswinning versneld af te bouwen naar 12 miljard Nm3 in het gasjaar 2019/2020.5 GTS heeft, op verzoek van het kabinet, aanvullend onderzoek gedaan om de gaswinning
voor het gasjaar 2019–2020 af te kunnen bouwen naar 12 miljard Nm3. Dit voorlopig advies heeft GTS op 11 juni 2019 opgeleverd. Uw Kamer is hier op 17 juni
2019 over geïnformeerd.6 Uit dit advies bleek onder andere dat een gewijzigde inzet van de gasopslag Norg
kon bijdragen aan het afbouwen van de gaswinning naar 11,8 miljard Nm3 per jaar.

Gasopslag Norg is eigendom van NAM en medewerking van Shell en ExxonMobil was daarom
nodig om deze inzet mogelijk te maken. De toenmalig Minister van Economische Zaken
en Klimaat heeft op 12 juli 2019 een mandaat aan de ministerraad gevraagd en gekregen
om te mogen starten met gesprekken met Shell en ExxonMobil over de door GTS geadviseerde
maatregelen. De onderhandelingen met Shell en ExxonMobil over deze medewerking zijn
op 15 juli 2019 begonnen. Hierbij was enige haast geboden, omdat het nieuwe gasjaar
op 1 oktober 2019 van start zou gaan. Het kabinet wilde voor dat gasjaar komen tot
een reductie van de winning tot het genoemde niveau van 11,8 miljard Nm3.

Deze onderhandelingen gingen in aanvang niet alleen over de gewijzigde inzet van gasopslag
Norg maar ook over een eventuele herstel van de balans van de afspraken uit het AoH.
De versnelde afbouw van de gaswinning betekende namelijk ook dat er werd afgeweken
van de in het AoH verwachte afbouwsnelheid (het «basispad»). In het AoH is een bepaling
opgenomen dat één partij bij het AoH de overige partijen kan verzoeken om – onder
andere bij een afwijking van het basispad – te goeder trouw overleg te plegen om de
balans van de gemaakte afspraken uit het AoH opnieuw te bezien. Op basis van deze
bepaling zijn de Staat en Shell en ExxonMobil in overleg getreden.

Er is die zomer onderhandeld om tot een akkoord te kunnen komen. GTS heeft haar definitieve
advies, dat op hoofdpunten identiek was aan haar voorlopige advies van 11 juni 2019,
opgeleverd op 25 juli 2019. Het kabinet is op 16 augustus 2019 ingelicht over de voortgang
van de onderhandelingen. De uitkomst van de gesprekken was dat medewerking tot een
gaswinningsniveau van 11,8 miljard Nm3 voor het gasjaar 2019/20 haalbaar bleek, maar dat het in die korte tijd niet mogelijk
leek om tot een volledig akkoord te komen waarin zowel afspraken over de inzet van
gasopslag Norg, de vergoeding daarvoor, als een afspraak over de «balans» konden worden
gemaakt. Er was meer tijd nodig om tot een akkoord over het geheel te komen.

Er zijn in die weken meerdere overleggen geweest tussen de toenmalig Ministers van
Economische Zaken en Klimaat en Financiën over de vergoeding voor de gewijzigde inzet
van gasopslag Norg. Voor het kabinet was het destijds belangrijk dat er een afspraak
gemaakt zou worden over de inzet van gasopslag Norg, omdat de winning uit het Groningenveld
zonder de medewerking van NAM, de eigenaar van gasopslag Norg, minder kon worden verlaagd.
Zonder akkoord kon deze verlaging niet worden gerealiseerd. De versnelde afbouw naar
11,8 miljard Nm3 was alleen mogelijk met het vullen van Norg met pseudo-Groningengas. Een versnelde
afbouw zonder deze inzet zou blijven steken op circa 12,6 miljard Nm3. Ook zou het Groningenveld dan niet zo snel als mogelijk gesloten kunnen worden in
de jaren daarna. Uiteindelijk is met Shell en ExxonMobil overeenstemming bereikt over
een tijdelijke afspraak: het Interim Akkoord7. In dit akkoord werd, onder andere, afgesproken dat de gasopslag Norg in het gasjaar
2019/20 gevuld zou worden met pseudo-Groningen-gas. Zo kon de gaswinning al in dat
gasjaar worden afgebouwd naar 11,8 miljard Nm3 met behoud van leveringszekerheid. Over de inzet van gasopslag Norg voor langere
tijd en de daar tegenoverstaande vergoeding was op dat moment nog geen akkoord bereikt.
Ook over de afwijking van het basispad lukte het niet om afspraken te maken. Daarom
is afgesproken dat de Staat een voorlopig bedrag zou betalen van € 90 miljoen netto
dat verrekend zou worden zodra definitieve afspraken werden gemaakt.8 Deze overeenkomst is bij het Vaststellingsbesluit voor het gasjaar 2019–2020 naar
uw Kamer gestuurd. In het Vaststellingsbesluit 2019–2020 is het winningsniveau van
11,8 miljard Nm3 vastgelegd.

In het Interim Akkoord is ook afgesproken dat er tot het voorjaar van 2020 zou worden
genomen om te komen tot definitieve afspraken over de inzet van Norg en het herstel
van de balans van het AoH. Deze afspraken zouden moeten landen in een addendum op
het AoH (het «Addendum»). Om hiertoe te komen heeft het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat in samenwerking met het Ministerie van Financiën in het najaar van
2019 voorbereidingen getroffen om een nieuw onderhandelingsmandaat aan de ministerraad
te kunnen voorleggen. Uw Kamer is op 18 december 2019 vertrouwelijk geïnformeerd over
de inhoud van het Interim Akkoord en dit vervolgproces.9 Dit gebeurde vertrouwelijk omdat de onderhandelingen nog liepen.

2020–2021 – Van addendum op het AoH naar Norg overeenkomsten

Uiteindelijk is op 14 februari 2020 een nieuw onderhandelingsmandaat voor het vervolg
voorgelegd aan de ministerraad en vastgesteld. Dit mandaat zag op het komen tot «finale
afspraken» met Shell en ExxonMobil. Dat waren de afspraken over gasopslag Norg maar
ook de balans van de afspraken uit het AoH. Dit mandaat is op 20 februari 2020 vertrouwelijk
aan uw Kamer toegelicht door de toenmalig Minister van Economische Zaken en Klimaat
en de Minister van Financiën. Hierna zijn de onderhandelingen weer gestart. Deze onderhandelingen
hebben plaatsgevonden in februari en maart van 2020. Ook heeft er op 10 maart 2020
nog een vertrouwelijk algemeen overleg met de Kamer plaatsgevonden. Omdat het mandaat
niet alleen zag op de gewijzigde inzet van gasopslag Norg maar ook op de balans van
de afspraken uit het AoH, kan geen openbaar inzicht worden gegeven in het mandaat.
De discussie over de balans loopt nog steeds en het openbaar maken van het mandaat
zou de onderhandelingspositie of de procespositie van de Staat in een eventuele arbitrage
kunnen schaden. De passages in de bijgevoegde nota’s die op het mandaat zien zijn
daarom voor het grootste deel gelakt.

Het streven was om uiterlijk 31 maart 2020 tot een addendum op het AoH te komen waarin
de inzet van de gasopslag Norg en de balansdiscussie werden geregeld. Er kon daarbij
naar alle verschillende elementen van het AoH worden gekeken die voor de Staat en/of
voor Shell en ExxonMobil waarde vertegenwoordigden. Door over het geheel van deze
«waarde-elementen» afspraken te maken zouden, zo was de gedachte, mogelijk verschillende
elementen tegen elkaar kunnen worden weggestreept. Shell en ExxonMobil bleken echter
te ver af te staan van de Staat in ideeën over de inhoud van het addendum.

Omdat er niet tot een addendum op het AoH gekomen kon worden, bleven twee kwesties
zonder oplossing: wat zou de vergoeding voor de gewijzigde inzet van gasopslag Norg
moeten worden en de vraag of er een onbalans was ontstaan in de afspraken uit het
AoH door de versnelde afbouw van de gaswinning (en als die er zou zijn, of er dan
een vergoeding tegenover moest staan). De onderhandelaars waren het eens over de gewijzigde
inzet van de gasopslag Norg, daar was dus een principe-afspraak over. Het kabinet
was ook bereid hiervoor een marktconforme vergoeding te betalen aan NAM. Deze vergoeding
bestaat uit vier elementen: de extra inkoopkosten van GasTerra voor het pseudo-Groningengas
dat opgeslagen wordt in de gasopslag Norg, de extra transportkosten, de extra kosten
door het wegvallen van flexibele inzet van Norg, en gederfde inkomsten door het wegvallen
van optimalisatiemogelijkheden bij de verkoop van gas door GasTerra.10 Er kon echter niet tot finale overeenstemming gekomen worden wat de hoogte van deze
vergoeding zou moeten zijn. Daarom is besloten de hoogte van de vergoeding voor te
leggen in arbitrage. Het onafhankelijk laten vaststellen van de vergoeding zou naar
de mening van het kabinet ook bijdragen aan het draagvlak voor het betalen hiervan.

Wat betreft de balans in de afspraken van het AoH was en is het kabinet van mening
dat – zoals verwoord in het Norg Akkoord – een afwijking van het basispad als zodanig
geen wijziging in de balans van het AoH teweegbrengt. Zelfs als dat anders zou liggen
bestaat er voor de Staat geen verplichting om een vergoeding te betalen voor afwijking
van het basispad, en voor zover de balans niettemin al zou zijn gewijzigd, is deze
in ieder geval met de vergoeding van de inzet van Norg hersteld. Shell en ExxonMobil
waren het hier ten tijde van de onderhandelingen niet mee eens en waren van mening
dat wel sprake is van een wijziging in de balans en dat er een verplichting was voor
de Staat om een vergoeding te betalen voor het herstel van de balans. Ook dit geschil
zou in arbitrage worden voorgelegd. Dit betekende dat er twee arbitrage-overeenkomsten
zouden worden uitgewerkt: één voor de vergoeding van de gewijzigde inzet van gasopslag
Norg, en één voor het herstel van de balans. De ministerraad is hier op 20 mei 2020
over geïnformeerd. Uw Kamer is per brief op 26 mei 2020 geïnformeerd.11 Ook is er op 18 juni 2020 een vertrouwelijke toelichting gegeven op de voortgang
van de onderhandelingen en het uitwerken van de arbitrageovereenkomsten.

In de zomer van 2020 zijn de arbitrageovereenkomsten vervolgens uitgewerkt. Voor het
Norg Akkoord lukte het om tot een concepttekst te komen. Het lukte echter niet om
met Shell en ExxonMobil te komen tot een arbitrageovereenkomst over de balans van
de afspraken uit het AoH. Hiertoe hebben in het najaar van 2020 meerdere overleggen
plaatsgevonden, ook met de toenmalig Minister van Economische Zaken en Klimaat en
Shell en ExxonMobil. Het openstaande discussiepunt was uiteindelijk de afbakening
van het geschil. Uiteindelijk zijn het kabinet en Shell en ExxonMobil het op 16 december
2020 eens geworden dat er wél een Norg Akkoord en arbitrageovereenkomst inzake de
vergoeding voor Norg zouden worden gesloten, maar dat er geen arbitrageovereenkomst
gesloten werd over de balans van de afspraken uit het AoH. Ook is afgesproken dat
het voorlopige bedrag van € 90 miljoen netto zou worden verrekend overeenkomstig de
afspraken uit het Interim Akkoord.12 Dit betekende dat het voorlopige bedrag wordt verrekend met de op dat moment nog
in arbitrage vast te stellen vergoeding voor de gewijzigde inzet van Norg voor het
gasjaar 2019/2020. De verrekening van het resterende deel vindt uiterlijk 31 december
2024 plaats of zoveel eerder op het moment dat er nadere afspraken tussen partijen
worden gemaakt en/of een onherroepelijke uitspraak is gedaan in een arbitrageprocedure
tussen Shell, Exxon en de Staat.

De ministerraad is direct na het kerstreces, op 15 januari 2021, geïnformeerd over
het overeenkomen van het onderhandelaarsakkoord. Ook is uw Kamer per brief op de hoogte
gebracht over het onderhandelaarsakkoord en heeft er op 11 februari 2021 een vertrouwelijke
briefing plaatsgevonden. Op 8 maart 2021 hebben alle partijen de overeenkomsten inzake
Norg getekend.13

2022 – Norg arbitrage

Op 22 maart jl. heeft de arbiter uitspraak gedaan in de arbitrage over de vergoeding
voor de inzet van Norg.14 De arbiter heeft de berekeningswijze voor de vergoeding, die is opgesteld door GasTerra,
gecontroleerd en vastgesteld. Aan de hand van de berekeningswijze wordt na afloop
van elk betreffende gasjaar berekend wat de kosten van de gewijzigde inzet van de
berging zijn. GasTerra zal na afloop van het gasjaar aan de hand van deze berekeningswijze
voor NAM de kosten voor het betreffende gasjaar bepalen, waarna NAM een factuur aan
de Staat zal sturen. Ik zal uw Kamer jaarlijks informeren over de vergoeding die betaald
moet worden.

Ook is uw Kamer geïnformeerd over het voorstel van Shell en ExxonMobil om met het
kabinet te spreken over de mogelijkheid om nogmaals te proberen te komen tot «finale
afspraken» over het AoH. Zoals aan uw Kamer gemeld tijdens het debat op 30 maart jl.
(Kamerstuk 33 529, nr. 1005) en de brief van 1 april jl. ben ik bereid aan te horen wat het aanbod is van de
oliemaatschappijen.15Hierbij wil ik benadrukken dat ik de motie van de leden Boulakjar en Van Wijngaarden
(Kamerstuk 33 529, nr. 972), waarbij het kabinet wordt opgeroepen geen onomkeerbare stappen te zetten, uit zal
voeren.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, J.A. Vijlbrief