Brief regering : Modernisering spoorregelgeving (Spoorwegwet 202#)

Nr. 982 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 mei 2022

In navolging op eerdere Kamerbrieven uit 2017 en 2018, informeer ik uw Kamer in deze
brief graag over de modernisering van de spoorregelgeving.1 Ik ga in op de inhoud van de nieuwe Spoorwegwet 202# en het proces daarnaartoe. Daarnaast
informeer ik uw Kamer graag over een aantal andere ontwikkelingen die raakvlakken
hebben met dit moderniseringstraject, zowel op nationaal als Europees vlak.

De modernisering van de spoorregelgeving

Sinds de totstandkoming van de huidige Spoorwegwet in 2005, heeft de Europese Unie
vier spoorwegpakketten vastgesteld. Nu het Europees kader nagenoeg uitgekristalliseerd
is, grijp ik dit moment aan om de Nederlandse Spoorwegwet te moderniseren. Hiermee
beoog ik een stevige basis te bieden voor de spoorsector in Nederland, waarmee ik
beter in kan spelen op toekomstige ontwikkelingen zoals onze grote woningbouwopgave,
zonder dat ik daarvoor steeds de wet moet wijzigen.

Daarnaast biedt dit moment mij de kans om de regels overzichtelijker op te schrijven
en daarmee ons Nederlandse stelsel beter aan te laten sluiten bij de Europese regelgeving.
Dat is nu niet altijd het geval: in de Spoorwegwet zijn veel details op wetsniveau
vastgelegd en hierdoor wijzigt deze wet veelvuldig. Naast de huidige Spoorwegwet en
de Wet lokaal spoor bestaan er momenteel meer dan twintig besluiten en regelingen
die onder deze wetgeving hangen. Dat maakt de huidige spoorregelgeving onoverzichtelijk,
star en complex. Dit is eerder al geconcludeerd door de Raad van State, die adviseerde
de Spoorwegwet bij gelegenheid te herzien.2 De huidige spoorregelgeving is dus niet (langer) de stevige ruggengraat die nodig
is voor een dynamisch domein, als het spoor.

De nieuwe Spoorwegwet 202# beoogt meer robuust en toekomstbestendig te zijn. Hiervoor
rust de nieuwe wet op drie pijlers:

a. Een flexibeler stelstel, waardoor beter kan worden aangesloten bij nieuwe ontwikkelingen.

b. Een indeling naar gebruiksfunctie van de verschillende spoorwegnetten zodat meerdere
vormen van vervoer beter geaccommodeerd kunnen worden.

c. Opgeschreven in één wet, met één algemene maatregel van bestuur en één ministeriële
regeling.

Hiermee wordt de wet niet alleen in juridisch opzicht verbeterd, maar kan de nieuwe
regelgeving ook toekomstige beleidsontwikkelingen, op zowel nationaal als Europees
niveau, beter faciliteren. Zo wordt een helder en hanteerbaarder systeem gecreëerd.
Over deze modernisering is uw Kamer al eerder geïnformeerd. Ik hecht er waarde aan
uw Kamer ook verder inhoudelijk mee te nemen.3

a. Een flexibeler stelsel

De huidige Spoorwegwet en de Wet lokaal spoor zijn behoorlijk gedetailleerde wetten
met een beperkt aantal gebruikers. De Spoorwegwet regelt onder meer interoperabiliteit
en spoorwegveiligheid, maar ook onderwerpen die gaan over de toegang tot het spoor,
zoals gebruiksvergoeding en capaciteitsverdeling. De huidige Wet lokaal spoor bevat
het kader voor tram-, metro- en lightrailnetten.

In de huidige Spoorwegwet en de Wet lokaal spoor bestaat er een koppeling tussen het
gebruik van het spoor en governance, ofwel wie er verantwoordelijk is voor het spoornetwerk.
De wetgeving is daardoor vrij star en juridische regimes en governance passen niet
altijd even goed op elkaar. Daarom ben ik voornemens in het nieuwe systeem de verantwoordelijkheid
voor het spoor los te koppelen van het gebruik van het spoor. De verantwoordelijkheid
voor echte treinsystemen (heavy-rail) is dan niet meer direct gekoppeld aan Rijksverantwoordelijkheid
en de verantwoordelijkheid voor tram-, metro- en lightrailsystemen is daarmee niet
meer direct gekoppeld aan lokale verantwoordelijkheid.

Hiermee wordt niet beoogd om onmiddellijk een wijziging aan te brengen in de huidige
verantwoordelijkheidsverdeling, maar wordt de mogelijkheid opengehouden om daar in
de toekomst flexibel in te kunnen zijn, om bijvoorbeeld nieuwe initiatieven gemakkelijker
van de grond te laten komen. Zo zou er bij een specifiek nieuw stadsgewestelijk initiatief
kunnen worden gekozen voor Rijksverantwoordelijkheid of decentrale verantwoordelijkheid,
daar waar een keuze eerst niet mogelijk was (altijd decentraal).

b. De introductie van gebruiksfuncties

Mijn voornemen is om in de Spoorwegwet 202# gebruiksfuncties te introduceren. Een
gebruiksfunctie geeft aan welke vervoersoort hoofdzakelijk over het betreffende netwerk
of de lijn rijdt en waarvoor het netwerk of de lijn is bedoeld. Dit zorgt voor meer
sturingsmogelijkheden op het netwerk. De nieuwe Spoorwegwet onderscheidt (inter)nationaal
personenvervoer, (inter)nationaal goederenvervoer, gemengd vervoer en regionaal vervoer
als belangrijkste gebruiksfuncties. Daarnaast wordt er onderscheid gemaakt in gebruiksfuncties
met een meer lokale oriëntatie, zoals stadsgewestelijk vervoer, tram-/metrovervoer
en gebruiksfuncties voor particuliere sporen voor eigen gebruik (particuliere spoorgoederenaansluitingen,
particulier toeristische of historische spoorlijnen).

Ordening van het systeem naar gebruik van het spoor is niet nieuw in het spoordomein.
De verschillende gebruiksfuncties sluiten aan op bepaalde vormen van gebruik die ook
Europees worden onderscheiden. Een voorbeeld daarvan is de nieuwe gebruiksfunctie
stadsgewestelijk vervoer. Hierbij moet gedacht worden aan stedenbaansystemen, zoals
deze te zien zijn in en rondom Berlijn (S-Bahn) of Kopenhagen (S-tog). Dit soort netwerken
kennen we in Nederland (nog) niet, maar mogelijk zal een dergelijk netwerk in de nabije
toekomst wenselijk zijn. Omdat de huidige Spoorwegwet en de Wet Lokaal spoor hierin
niet voorzien, wordt in de nieuwe regelgeving het juridisch kader voor een dergelijke
gebruiksfunctie opgenomen.

Door deze gebruiksfunctie niet gelijk te koppelen aan een verantwoordelijke overheid
wordt nog opengelaten wie de verantwoordelijkheid voor deze gebruiksfunctie gaat dragen.
Dat kan, afhankelijk van het initiatief, het Rijk, de vervoerregio, een provincie
of zelfs (in theorie) een particulier zijn. De toepasselijke set aan regels is dus
niet gekoppeld aan waar de verantwoordelijkheid ligt, maar voor welk vervoer het netwerk
is toegerust.

Het aanwijzen van de sporen naar gebruiksfunctie biedt meer voordelen. Niet alleen
kan de set met toepasselijke regels meer toegespitst worden naar gebruik, er kan ook
meer gestuurd worden op wat de beoogde functie van een netwerk of lijn is. Dit biedt
kansen bepaalde routeringen op het netwerk te stimuleren, onder meer door de capaciteitsverdeling
of ontwerpeisen daarop te laten aansluiten.

Ook vormt het een betere motivering voor het doen van gerichte investeringen. Dit
wil niet zeggen dat een spoor met een bepaalde gebruiksfunctie niet meer beschikbaar
is voor vervoer uit een andere categorie. Er wordt alleen niet meer op gestuurd qua
toerusting, noch op juridisch en beleidsmatig vlak. Zo ontstaat de mogelijkheid om
ontwerpeisen, beheer en onderhoud meer gericht naar gebruiksfunctie vorm te geven.
Er kan bijvoorbeeld ontworpen worden voor hoofdzakelijk regionaal vervoer, goederen-
of personenvervoer, in plaats van gemengd vervoer (waarop het huidige netwerk over
het algemeen op is gebaseerd).

In de Spoorwegwet 202# worden de volgende gebruiksfuncties onderscheiden:

Gebruiksfunctie

Bestaande voorbeelden

a Spoorwegen bestemd voor overwegend personenvervoer (artikel 1.2, eerste lid, onderdeel
a, van het wetsvoorstel).

HSL Schiphol – Rotterdam – Breda.

b Spoorwegen bestemd voor overwegend goederenvervoer (artikel 1.2, eerste lid, onderdeel
b, van het wetsvoorstel).

Spoorwegen zoals de «Havenspoorlijn» Maasvlakte – Kijfhoek.

c Spoorwegen bestemd voor personenvervoer en goederenvervoer (artikel 1.2, eerste
lid, onderdeel c, van het wetsvoorstel).

Spoorwegen zoals Amsterdam – Haarlem – Leiden – Den Haag – Rotterdam.

d Spoorwegen bestemd voor regionaal personenvervoer en regionaal goederenvervoer (artikel
1.2, eerste lid, onderdeel d, van het wetsvoorstel).

Leeuwarden – Stavoren

e Spoorwegen uitsluitend bestemd voor stedelijk of voorstedelijk personenvervoer per
trein (artikel 1.2, eerste lid, onderdeel e, van het wetsvoorstel).

Op dit moment niet in Nederland aanwezig.

f Spoorwegen uitsluitend bestemd voor metro, tram waaronder lightrailvoertuigen, of
infrastructuur voor lightrail voertuigen die soms door zware spoorvoertuigen wordt
gebruikt onder de operationele omstandigheden van die lightrailsystemen, als dat nodig
is voor verbindingen voor uitsluitend die voertuigen (artikel 1.3, eerste lid, onderdeel
f, van het wetsvoorstel).

Metronetwerken van Amsterdam en Rotterdam, de Hoekse lijn, tramnetwerken in Amsterdam,
Rotterdam, Den Haag en Utrecht, Randstad Rail.

g Spoorwegen in privaat eigendom die door de eigenaar of een exploitant in gebruik
is voor zijn goederenvervoeractiviteiten of voor het vervoer van personen voor niet-commerciële
doeleinden (artikel 1.2, eerste lid, onderdeel g, van het wetsvoorstel).

Bijvoorbeeld sporen bij grote bedrijven/ fabrieken ten behoeve van hun eigen transport
buiten de poort van het bedrijf zelf.

h Spoorwegen gereserveerd voor strikt lokaal, historisch of toeristisch gebruik (museumlijnen,
artikel 1.2, eerste lid, onderdeel h, van het wetsvoorstel).

Stoomtram Hoorn – Medemblik, Stoomtrein Katwijk – Leiden, Stoomtrein Veendam – Stadskanaal.

Schema: Huidige en kansrijke verbanden gebruiksfuncties

Het toepassingsbereik van verschillende richtlijnen wordt voor het overgrote deel
geïntegreerd in de gebruiksfuncties. Zo wordt per gebruiksfunctie helder welk juridisch
regime van toepassing is. Bij de gebruiksfuncties a tot en met d (zie tabel en schema)
is dat voor het overgrote deel het Europese stelsel.

c. Eén wet

Met de modernisering worden twee wetten samengevoegd: de Wet lokaal spoor en de Spoorwegwet.
De nieuwe Spoorwegwet wordt een nieuwe en moderne wet, waarbij ik gebruik maak van
de goede elementen die de huidige spoorregelgeving nu kent. Om het stelsel compact
en overzichtelijk te houden komt er één algemene maatregel van bestuur en één ministeriële
regeling.

Door de regels in de nieuwe Spoorwegwet te koppelen aan de gebruiksfunctie van de
netwerken sluit deze wet beter aan op het EU-recht. Op die manier kan maximaal gebruik
worden gemaakt van de keuzemogelijkheden die in het EU-recht worden geboden. Daarnaast
zorgt dit ervoor dat er geen licht meer zit tussen Nederlandse begrippen en Europese
begrippen en dat maximaal wordt aangesloten bij de Europese systematiek. Dat zal onder
meer worden vormgegeven in de hoofdstukindeling van de wet.

1. De hoofdstukindeling volgt de vier belangrijkste Europese spoorrichtlijnen:

a. de richtlijn ter volmaking van één Europese spoorwegruimte (SERA-richtlijn);

b. de richtlijn die zorgt voor de harmonisatie van de techniek op het spoor (de interoperabiliteitsrichtlijn);

c. de richtlijn die gaat over de spoorwegveiligheid (de spoorwegveiligheidsrichtlijn);

d. de machinistenrichtlijn.

2. Per hoofdstuk is inzichtelijk gemaakt welke bepalingen voortvloeien uit Europees recht
en welke volledig nationaal van aard zijn. Op deze manier is er inzicht in de keuzes
die de Europese regels nog bieden aan de nationale invulling en waar het Europees
recht gevolgd moet worden.

Omdat op het spoor het overgrote deel van de regels op Europees niveau is vormgegeven,
is deze wet een kapstok voor de implementatie van de Europese regels en worden de
meeste regels geïmplementeerd in één ministeriële regeling. Dit zorgt voor een duurzamer
wettelijk stelsel, waarbij wijzigingen in richtlijnen veelal met een wijziging van
de regeling geïmplementeerd kunnen worden. Daar waar wél sprake is van nationale keuzes,
worden deze gemaakt op een hoger niveau (in de wet of de AMvB).

Daarnaast hecht ik veel waarde aan een duidelijk en robuust stelsel. Dat vergt ook
een duidelijke toelichting. Ik neem de gelegenheid te baat om met een nieuwe wet ook
het functioneren van het gehele het stelsel uitgebreid toe te lichten, en niet slechts
op onderdelen.

Planning en proces

In het kader van de modernisering van de spoorregelgeving hebben vanaf 2017 diverse
sessies en stakeholderbijeenkomsten plaatsgevonden. Op basis van de verkregen input
is verder gewerkt aan de eerste concepten van het wetsvoorstel, dat op onderdelen
in de periode 2019–2020 informeel is geconsulteerd bij spoorwegondernemingen en uitvoerings-
en handhavende instanties (ILT, ProRail en ACM). Van 1 april tot en met 13 juni 2021
heeft de formele internetconsultatie van dit ontwerpwetsvoorstel plaatsgevonden en
zijn de (mede-)uitvoerders van de wet – ILT, ACM, ProRail en IPO/DOVA – gevraagd om
uitvoerings- en handhavingstoetsen.4 De reacties van spoorwegondernemingen of branchevertegenwoordigingen op de introductie
van de gebruiksfuncties uit het wetsvoorstel, waren overwegend positief. Ook werd
waardering uitgesproken over het starten van deze modernisering als geheel. De uitvoerings-
en handhavingstoetsen hebben daarnaast veel waardevolle en constructieve aanvullingen
en toevoegingen opgeleverd op wetsartikelniveau, om daarmee de artikelen nog beter
aan te laten sluiten op het functioneren van het systeem in de praktijk.

Op dit moment bereid ik het wetsvoorstel voor om het ter advisering aan de Raad van
State aan te bieden. Ik streef er naar het wetsvoorstel in 2023 bij uw Kamer aan te
bieden. Ik beoog om, tegelijk met de indiening van het wetsvoorstel bij uw Kamer,
de lagere regelgeving in de formele internetconsultatie te hebben. Hiermee heeft uw
Kamer de mogelijkheid om één en ander in samenhang met elkaar te kunnen beoordelen.

De herziening van de capaciteitsverdelingsregels

De capaciteitsverdelingsregels zijn opgenomen in het kader van de huidige Spoorwegwet
(het Besluit capaciteitsverdeling Hoofdspoorweginfrastructuur) en zijn als zodanig
ook onderdeel van de modernisering van de spoorregelgeving.5 Na evaluatie van de huidige regels en verschillende veranderingen in beleid, moeten
de capaciteitsverdelingsregels daarop aangepast worden. De nieuwe Spoorwegwet 202#
zal dan ook het kader bevatten voor de vormgeving van een beleidsinhoudelijke herziening
van de capaciteitsverdelingsregels in de lagere regelgeving. Deze nieuwe regels moeten
zo toekomstbestendig mogelijk worden en aansluiten op de ontwikkelingen en beleidsdoelen
in andere spoordossiers. Het gaat dan om wijzigingen ter ondersteuning van de beleidsdoelstellingen
uit het Toekomstbeeld OV 2040, de marktordeningsbrief van juni 20206, de introductie van open toegang op het spoor, de goederenvisie en Europese ontwikkelingen
op het gebied van capaciteitsverdeling (Time Table Redesign). Bovendien biedt de introductie
van gebruiksfuncties in de modernisering – zoals eerder benoemd – ook de mogelijkheid
om de verdeling van de capaciteit meer toe te spitsen op het gebruik waarvoor dat
type spoor bedoeld is.

De capaciteitsverdelingsregels worden in twee fases gewijzigd. In eerste instantie
wordt er een kleine wijziging aangebracht die nog dit jaar via de voorhangprocedure
aan uw Kamer kenbaar wordt gemaakt. Hierin regelen we de positie van zonder concessie
aangeboden personenvervoer in de prioritering, op het moment dat de infrastructuur
overbelast wordt verklaard. Overbelastverklaring is aan de orde als er meer aanvragen
binnen komen dan ProRail capaciteit beschikbaar heeft voor een bepaald tijdsslot.
Deze tussentijdse wijziging is nodig om op een ordentelijke manier capaciteit te kunnen
verdelen voor het dienstregelingsjaar 2025. Het streven is deze wijziging in het vierde
kwartaal van dit jaar (via de voorhangprocedure) aan u voor te leggen.

De tweede stap van de herziening capaciteitsverdelingsregels loopt mee met de nieuwe
Spoorwegwet 202#. In het nieuwe stelsel van capaciteitsverdelingsregels wordt aangesloten
bij de ontwerpprincipes van de modernisering, zoals implementatie op hoofdlijnen in
de wet en de uitwerking op lager niveau. Ook wordt goed gekeken naar de nationale
beleidsruimte en wordt inzichtelijk gemaakt waar die aan de orde is. Het resultaat
van de herziening zijn capaciteitsverdelingsregels:

a. die de infrastructuurbeheerder (ProRail) de mogelijkheid bieden en de verantwoordelijkheid
geven om de capaciteit op het Nederlandse spoornetwerk – voor de gebruiksfuncties a
t/m d – zo efficiënt mogelijk te verdelen binnen het Europese kader;

b. waarbij segmentering en de prioritering van treinen bij schaarste een afspiegeling
is van het maatschappelijk belang op basis van Toekomstbeeld OV en de marktordening;

c. die het vraaggestuurde goederenvervoer en het aanbodgestuurde reizigersvervoer beter
met elkaar verenigen, waardoor er meer flexibiliteit ontstaat voor het goederenvervoer;

d. die aansluiten bij de Europese ontwikkeling Time Table Redesign, waarbij het Europees
kader omtrent het proces van capaciteitsverdeling het voor de infrastructuurbeheerders
o.a. mogelijk maakt om enkele jaren van tevoren beter te kunnen anticiperen op veranderingen
in de verkeers- en vervoersmarkt;

e. die voldoende mogelijkheden bieden voor het internationale reizigersvervoer.

Tot slot

Met deze brief heb ik uw Kamer geïnformeerd over de modernisering van de spoorregelgeving.
Op het moment dat deze trajecten een nieuwe fase in gaan zal ik uw Kamer van deze
ontwikkelingen op de hoogte stellen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen