Brief regering : Hoofdlijnen eerste tranche herziening Wet publieke gezondheid als vervolg op de Tijdelijke wet maatregelen covid-19

Nr. 1839
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 mei 2022

In deze brief informeer ik u hoe de regering uitvoering geeft aan de motie van het
lid Tielen1 en het advies van de Afdeling advisering Raad van State (Afdeling)2 voor wat betreft het juridisch instrumentarium op de lange termijn ter bestrijding
van epidemieën of de dreiging daarvan, waaronder de covid-19 epidemie. Samengevat
zal ik bespoedigen dat op korte termijn een wetsvoorstel wordt ingediend dat structurele
grondslagen bevat voor het nemen van collectieve, verplichtende maatregelen voor infectieziektebestrijding
van A-ziekten in het algemeen (waaronder covid-19). Dit zal gebeuren in de vorm van
een eerste tranche van de wijziging van de Wet publieke gezondheid (eerste tranche
aanpassing van de Wpg). Na inwerkingtreding van de eerste tranche aanpassing van de
Wpg kan de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm) komen te vervallen. Ik stuur
deze brief mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Hieronder volgt een toelichting. Na een algemene inleiding ga ik in op de noodzaak
van het direct beschikbaar hebben van juridisch instrumentarium voor de bestrijding
van covid-19, de keuze van het kabinet om de Wet publieke gezondheid (Wpg) structureel
te gaan wijzigen en hierbij te gaan werken met tranchewetgeving, de inhoud en onderbouwing
van de eerste tranche aanpassing van de Wpg en de planning van de eerste tranche aanpassing
van de Wpg.

1. Inleiding

Op 19 april 2022 heeft de Tweede Kamer de motie van het lid Tielen aangenomen (Handelingen
II 2021/22, nr. 74, Stemmingen). In deze motie wordt de regering onder andere verzocht
om een uitwerking voor een overbruggingswet voor covid-19 in een hoofdlijnenbrief
naar de Kamers toe te sturen. Ook de door de EK eerder aangenomen gewijzigde motie
van het lid De Boer c.s.3vraagt de regering om bij de vijfde verlenging ook duidelijkheid te geven over de
hoofdlijnen van definitieve wetgeving.

Daarnaast heeft de Afdeling, met het oog op de voorgenomen zesde verlenging van de
Twm, op 20 april 2022 advies uitgebracht. De Afdeling heeft begrip voor het voorstel
tot verlenging van de Twm, mits concreet zicht wordt geboden op een permanente wettelijke
voorziening op de korte termijn inclusief een planning daarvoor. Dit wettelijk kader
moet, zo adviseert de Afdeling, een structurele grondslag bieden voor beperkende maatregelen
die nodig kunnen zijn voor de bestrijding van een pandemie. De Afdeling geeft in overweging
om de noodzakelijke wetgeving fasegewijs voor te bereiden. Het nader rapport en het
advies van de Afdeling zijn bij brief van 28 april 2022 aangeboden aan beide Kamers4. Het ontwerpbesluit houdende de zesde verlenging van de geldingsduur van bepalingen
van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm) is bij brief van 4 mei 2022 ter voorhang
aangeboden aan beide Kamers5.

Gelet op de gevoelens van beide Kamers, de motie van het lid Tielen en het advies
van de Afdeling zet het kabinet versneld in op een gefaseerde structurele wijziging
van de Wpg. De focus van dit wettelijk kader richt zich op de infectieziektebestrijding
van A-ziekten in het algemeen (waaronder covid-19).

2. Noodzaak juridisch instrumentarium

De afgelopen tijd zijn we min of meer teruggekeerd naar het «normale» dagelijks leven.
En hoewel de acute coronacrisis voorbij lijkt te zijn, weten we dat de mogelijkheid
bestaat dat we toch weer te maken krijgen met nieuwe oplevingen, bijvoorbeeld in het
najaar. Het kabinet heeft uw Kamer op 1 april jl.6 de lange termijn aanpak covid-19 toegestuurd. Hierin is de lange termijnstrategie,
die zich richt op een open samenleving en ons voorbereidt op verschillende scenario’s,
uiteengezet. Daaruit blijkt ook dat niet kan worden uitgesloten dat het in de toekomst
noodzakelijk kan zijn om verplichtende maatregelen te treffen voor de bestrijding
van covid-19.

Het is van belang dat het kabinet, uiteraard met grote zorgvuldigheid, snel kan handelen
bij een opleving van de covid-19 epidemie. Dankzij de Twm kan dit, aangezien de Twm
grondslagen bevat voor het bij ministeriële regeling inzetten van maatregelen. Bij
het wegvallen van de Twm is er geen wettelijke grondslag meer voorhanden om snel noodzakelijke
en verplichtende maatregelen te nemen. In dit verband wijs ik op de opmerking van
de Afdeling uit het hiervoor aangehaalde advies dat, kort gezegd, het niet beschikken
over wetgeving voor verplichtende maatregelen op aanzienlijke bezwaren stuit. De mogelijke
gevolgen hiervan in geval van een ongunstig scenario kunnen verstrekkend zijn, zo
geeft de Afdeling aan. De Afdeling wijst er in dit verband op dat de kans dat de wetgever
dan vanwege het ontbreken van die wettelijke grondslag opnieuw te laat ingrijpt, aanzienlijk
is. De Afdeling acht dat risico, gelet op de potentieel ernstige gevolgen ervan, onverantwoord.

Ik deel de hierboven genoemde zorgen. Om die reden wordt het proces inzake de zesde
verlenging van de Twm voortgezet, terwijl wordt gewerkt aan de eerste tranche aanpassing
van de Wpg. Het ontwerpbesluit zoals thans aan u is voorgelegd is, mede gelet op het
debat van 11 april 2022 met de Tweede Kamer over de Goedkeuringswet vijfde verlenging
geldingsduur Twm (Kamerstuk 36 042, nr. 17) en de gewijzigde motie van het lid De Boer c.s., gewijzigd: de geldingsduur van
de bepalingen die voorzien in een grondslag voor het coronatoegangbewijs wordt niet
verlengd. Ik zal tegen die achtergrond ook bevorderen dat het wetsvoorstel Tijdelijke
wet verbreding inzet coronatoegangsbewijzen wordt ingetrokken. De goedkeuringswet
inzake de vijfde verlenging van de Twm is op 19 april 2022 aangenomen (Handelingen
II 2021/22, nr. 74, Stemmingen) door de Tweede Kamer en ligt thans ter behandeling
voor bij de Eerste Kamer.

Zoals ook in het nader rapport is aangegeven zal ik conform de motie van het lid Tielen
bespoedigen dat de eerste tranche aanpassing van de Wpg vóór 1 september 2022 wordt
ingediend. U wordt gevraagd dit wetsvoorstel vervolgens snel te behandelen om daarmee
te bereiken dat de Twm zo spoedig mogelijk kan eindigen.

3. Inhoud tranchewetgeving

Algemeen

De Wpg richt zich van oudsher op de bescherming van de volksgezondheid en bevat bepalingen
ter bestrijding van (een directe dreiging van) een infectieziekte A. Die bepalingen
zijn niet afdoende gebleken bij de aanpak van covid-19. De Wpg ziet vooral op individuele
gevallen. Bij een epidemie op deze schaal waren collectieve maatregelen vereist. De
Twm heeft dat gat tijdelijk moeten vullen. Om te voorkomen dat de Twm nog vele malen
zal worden verlengd adviseert de Afdeling dat de Wpg een structurele grondslag moet
bieden voor beperkende maatregelen die nodig zijn voor de bestrijding van een pandemie.
Omdat de integrale herziening van de Wpg tijd vergt en niet kan worden afgewacht,
geeft de Afdeling in overweging om de noodzakelijke wetswijziging fasegewijs voor
te bereiden.

In de beleidsagenda pandemische paraatheid van 14 april 20227 is de Tweede Kamer geïnformeerd dat de versterkingen van de publieke gezondheid en
infectieziektebestrijding naar verwachting op verschillende punten aanleiding vormen
om de Wpg aan te passen. In de beleidsagenda wordt als voorbeeld de verkenning van
een landelijke functionaliteit infectieziektebestrijding (LFI) genoemd, waarmee onder
andere invulling wordt gegeven aan de aanbevelingen van het Verwey-Jonker Instituut8. Doelstelling is om snel en efficiënt op te kunnen schalen bij een pandemie. Daarbij
zal worden ingegaan op de wijze waarop rechtstreekse sturing van de Minister van VWS
op medisch operationele taken van de GGD mogelijk is. De Tweede Kamer wordt in juni
geïnformeerd over de nadere verkenning. Een ander onderdeel van de Wpg aanpassing
is de uitvoering van motie van het lid Hijink9, over de bevoegdheden voor bestrijding van langdurige epidemieën.

De planning op het moment van het verzenden van de beleidsagenda pandemische paraatheid
was dat de uitwerking van de aanpassing van de Wpg einde van 2022 ging resulteren
in een hoofdlijnennota aan de Tweede Kamer. Door de huidige keuze om te gaan werken
met tranches voor de aanpassing van de Wpg, wordt deze planning deels aangepast door
de uitwerking van de eerste tranche aanpassing van de Wpg eerder ter hand te nemen
en uit te werken. Hierna wordt op hoofdlijnen ingegaan op de inhoud van de eerste
tranche van de aanpassing van de Wpg.

Hoofdlijnen eerste tranche aanpassing van de Wpg

De eerste tranche aanpassing van de Wpg is gericht op een structurele inbedding in
de Wpg van het noodzakelijke wettelijk kader voor grondslagen voor maatregelen die
(ook) bij de bestrijding van (andere) pandemieën ingezet kunnen worden.

In deze paragraaf wordt toegelicht welke elementen onderdeel zijn van het wettelijk
kader, zoals mij nu voor ogen staat, voor de eerste tranche aanpassing van de Wpg:

• Bevoegdheidsgrondslagen

De eerste tranche aanpassing van de Wpg zal voorzien in bevoegdheidsgrondslagen voor
het nemen van collectieve maatregelen voor de aanpak van A-ziekten. Gelet op de ervaringen
van de afgelopen twee jaar is gebleken dat basismaatregelen, mitigerende maatregelen
en contactbeperkende maatregelen een effectieve samenstelling van maatregelen kunnen
zijn voor de bestrijding van een epidemie door een virus dat een luchtweginfectie
veroorzaakt of de directe dreiging daarvan.

De eerder genoemde motie van het lid Tielen verzoekt het kabinet om een onderbouwing
van de effectiviteit van maatregelen te geven. Hiertoe zijn inmiddels twee expertsessies
georganiseerd. Tijdens deze sessies hebben deskundigen met een epidemiologische/virologische
achtergrond en externe juridische experts op het gebied van publieke gezondheid aangegeven
welke maatregelen zij effectief achten om de corona-epidemie op langere termijn te
kunnen bestrijden. Ook is daar ingegaan op de vraag welke maatregelen effectief zijn
ter bestrijding van andere A-infectiezieken anders dan covid-19 en toekomstige onbekende
infectieziekten.

Op basis van deze sessies en de lessen uit de afgelopen twee jaar is het voornemen
om de onderstaande grondslagen als vertrekpunt te nemen in de eerste tranche aanpassing
van de Wpg.

Dit zijn dus grondslagen voor het nemen van maatregelen in verband met:

1. Veilige afstand;

2. Openstelling publieke plaatsen;

3. Evenementen;

4. Hygiënemaatregelen en persoonlijke beschermingsmiddelen;

5. Zorgplicht besloten plaatsen, publieke plaatsen, zorgaanbieders en zorglocaties;

6. Personenvervoer (bedrijfsmatig en niet- bedrijfsmatig); en

7. Quarantaine inreizigers.

Uit bovengenoemde expertsessie is verder naar voren gekomen dat andere grondslagen
voor maatregelen voor infectieziekten met andere kenmerken dan covid-19 ook zinvol
kunnen zijn. In een vervolgtranche kan worden bezien of dergelijke grondslagen toegevoegd
moeten worden.

• Democratische inbedding

De eerste tranche aanpassing van de Wpg moet voorzien in het verschaffen van noodzakelijke
bevoegdheidsgrondslagen voor het nemen van juridisch verplichtende maatregelen die
kunnen ingrijpen in de vrijheden van burgers. Net als bij de Twm zullen de verschillende
grondrechtelijke belangen van burgers bij het opstellen van het wetsvoorstel – en
telkens bij het toepassen van de bevoegdheden – zorgvuldig tegen elkaar moeten worden
afgewogen. In de memorie van toelichting bij dit onderdeel van het wetsvoorstel zal
daarop worden ingegaan. Verder zal, vergelijkbaar met het huidige artikel 58b, tweede
lid, Wpg, worden voorzien in een expliciete regeling van de belangenafweging. Er zal
expliciet tot uitdrukking gebracht worden dat de sociale, maatschappelijke en economische
belangen worden meegewogen bij het nemen van maatregelen.

De eerste tranche aanpassing van de Wpg heeft een permanent karakter en een bredere
reikwijdte dan de Twm en geldt in beginsel dus voor alle (toekomstige) A-ziekten en
niet alleen voor covid-19. De in de eerste tranche aanpassing van de Wpg op te nemen
bevoegdheidsgrondslagen kunnen – indien noodzakelijk en proportioneel – op in de wet
nader te bepalen wijze geactiveerd worden. Het gaat dan alleen om de aanpak van een
binnen de groep A-ziekten aan te wijzen specifieke A-ziekte. Ook wordt in de wet een
regeling uitgewerkt voor het deactiveren van de bevoegdheidsgrondslagen. Het is immers
niet noodzakelijk en proportioneel om de in het wetsvoorstel op te nemen bevoegdheidsgrondslagen
altijd geactiveerd te hebben voor iedere (toekomstige) A-ziekte. Daarbij wordt een
duidelijke en eenvoudige procedure beschreven waarbij het parlement een bindende beslissing
kan nemen over de inwerkingstelling van de bevoegdheidsgrondslagen.

De precieze vormgeving van deze systematiek vraagt nog uitwerking. Hiervoor gebruiken
we de ervaringen van de afgelopen twee jaar met de Twm en de bestaande noodwetgeving.
Zoals de Afdeling advisering in haar advies in het licht van de zesde verlenging aangeeft
kennen bestaande noodwetten in veel gevallen een systematiek waarbij in de wet de
noodzakelijke grondslagen voor ingrijpen in de vrijheden van burgers zijn opgenomen,
waarbij de op die grondslagen gebaseerde bevoegdheden uitsluitend in werking kunnen
worden gesteld ingeval van buitengewone omstandigheden. Daarbij geldt ook een procedure
waarbij het parlement een bindende beslissing kan nemen over het voortduren van de
inwerkingstelling. Gelet op de huidige stand van zaken zullen (onderdelen van) de
bevoegdheidsgrondslagen bij inwerkingtreding van de wet moeten worden geactiveerd
voor covid-19. Voor de andere ziekten die thans zijn aangewezen als A-ziekte is dit
nu niet aan de orde.

Het activeren van bevoegdheidsgrondslagen voor de aanpak van een bepaalde A-ziekte
moeten we onderscheiden van het daadwerkelijk nemen van maatregelen op basis van die
geactiveerde bevoegdheidsgrondslagen: maatregelen treffen we alleen als dat – na weging
van de betrokken belangen – noodzakelijk en proportioneel is. De eerste tranche aanpassing
van de Wpg zal daarom de daadwerkelijke maatregelen alleen bij ministeriële regeling
toestaan, uiteraard met betrokkenheid van het parlement. Het doel is ervoor te zorgen
dat snel ingrijpen mogelijk is, met waarborgen voor een zorgvuldig proces.

• Overige bepalingen

Net als in de Twm zullen de nodige bevoegdheden moeten worden geregeld met het oog
op de uitvoering, waaronder het toezicht en de handhaving en het in bepaalde gevallen
kunnen verlenen van een ontheffing. De daarvoor thans in de Wpg (hoofdstuk Va) opgenomen
bepalingen vormen hiervoor het vertrekpunt. Hierover gaan we met de betrokken partijen
in gesprek.

4. Planning eerste tranche

Gelet op de noodzakelijke stappen die doorlopen moeten worden, verwacht ik dat de
eerste tranche aanpassing van de Wpg korte tijd vóór het aflopen van de 6e verlenging van de Twm wordt ingediend. Het is daarom waarschijnlijk dat de eerste
tranche aanpassing van de Wpg niet in werking treedt op de dag dat de 6e verlenging afloopt (1 september 2022). Vanwege het advies van de Afdeling en de verwachte
noodzaak om in de periode vanaf 1 september 2022 tot inwerkingtreding van het wetsvoorstel
(opnieuw) maatregelen te kunnen treffen, moet worden bezien of de Twm nog langer beschikbaar
moet blijven. Een optie is om de bepalingen van de Twm aansluitend op de 6e verlenging,
dus vanaf 1 september 2022, te blijven verlengen totdat het wetsvoorstel in werking
treedt. Daarmee kan het door de Afdeling gesignaleerde risico worden voorkomen. Ook
geeft dit beide Kamers de ruimte voor een zorgvuldige behandeling van de eerste tranche
aanpassing van de Wpg. Besluitvorming hierover is afhankelijk van de uitkomsten van
de behandeling van de vijfde en de zesde verlenging door de kamers.

De planning van de eerste tranche aanpassing van de Wpg is, onder voorbehoud van verdere
afstemming met de diverse actoren in het wetgevingsproces, als volgt:

• Begin juni: start verkorte openbare internetconsultatie en advisering door onder andere
de eilandbesturen van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, de bestuurlijke partners en
toezichthouders;

• Begin juli: verzending voordracht voor de adviesaanvraag bij de Afdeling;

• Eind juli/begin augustus: ontvangst advies van de Afdeling;

• Tweede helft augustus: indiening bij Tweede Kamer.

Hiermee is tegemoet gekomen aan de informatiebehoefte van de Kamer en is de motie
van het lid Tielen uitgevoerd. Een gelijkluidende brief zond ik aan de voorzitter
van de Eerste Kamer van de Staten-Generaal.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers