Brief regering : Reactie op D66-plan ter bestrijding van vogelgriep en uitspraak RvS vergunning geitenhouderij Utrecht

28 973 Toekomst veehouderij

Nr. 260 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT EN VAN LANDBOUW, NATUUR
EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 april 2022

Op 24 februari debatteerden wij met uw Kamer over zoönosen en dierziekten (Kamerstuk
28 286, nr. 134). In dit debat hebben wij uw Kamer toegezegd te reageren op het acht-puntenplan vogelgriep
van het lid De Groot (D66), met daarin acties om te voorkomen dat het vogelgriepvirus
voor een nieuwe, humane pandemie zorgt. Met deze brief geven wij uw Kamer een reactie
op dit plan. Een deel van de acties in het acht-puntenplan komt terug in het adviesrapport
«Zoönosen in het vizier» van de expertgroep zoönosen onder leiding van dhr. Bekedam.
Op dit moment wordt er, mede op basis van dit advies, gewerkt aan een actieplan voor
het versterken van het zoönosenbeleid. Dit actieplan bieden we in de zomer aan uw
Kamer aan.

Tevens geven we in deze brief conform onze toezegging in het debat een reactie op
de uitspraak van de Raad van State van 23 februari 2022 omtrent een vergunning tot
uitbreiding van een geitenhouderij in de Provincie Utrecht.

1. Reactie op het acht-puntenplan van D66 over vogelgriep

Zoals de Minister van LNV in zijn Kamerbrief van 10 maart jl. (Kamerstuk 28 807, nr. 246) en de stand van zakenbrief vogelgriep van 12 april 2021 (Kamerstuk 28 807, nr. 233) heeft aangegeven ligt het totaal aantal besmettingen van vogelgriep dit jaar erg
hoog. Ondanks de vele genomen maatregelen en de inspanningen van pluimveehouders om
insleep te voorkomen worden er nog steeds bedrijven getroffen. Met de meest recente
uitbraken in de Gelderse Vallei is de situatie uiterst zorgelijk te noemen. Dit heeft
te maken met de hoge dichtheid aan pluimveebedrijven waardoor ingrijpende extra maatregelen
nodig zijn. Deze maatregelen zijn toegelicht in de stand van zakenbrief vogelgriep
van 21 april 2021. Gezien de situatie kunnen we niet genoeg benadrukken dat het belangrijk
is dat we blijven werken aan preventie en bestrijding van vogelgriep. Hierin verwachten
we dat iedereen zijn of haar verantwoordelijkheid neemt. Strikte naleving van alle
hygiëneregels en adviezen door iedereen die op de bedrijven werkt en komt is en blijft
van het grootste belang.

In het plan dat D66 heeft aangeboden worden belangrijke punten aangestipt die worden
onderkend en waaraan door de Minister van LNV wordt gewerkt. Hieronder wordt dit per
onderwerp toegelicht.

Vaccinatie & bioveiligheid

D66 pleit in zijn plan voor het inzetten op het vaccineren van pluimvee en het verbeteren
van de bioveiligheid op pluimveebedrijven. Voor de inzet op vaccinatie en het versterken
van de bioveiligheid verwijzen we onder meer naar de brief van 10 maart jl. (Kamerstuk
28 807, nr. 246) en de stand van zakenbrief vogelgriep van de Minister van LNV van 12 april 2021.
Samen met sectorpartijen wordt door het Ministerie van LNV gewerkt aan het versterken
van de bioveiligheid op de bedrijven door te starten met een pilot waarin een bedrijfsspecifiek
bioveiligheidsplan ontwikkeld wordt. Wat betreft vaccinatie werkt de Minister van
LNV met sectorpartijen en onderzoekers aan het onderzoeken van de werkzaamheid van
enkele kandidaatvaccins tegen vogelgriep waarbij het er vooral om gaat of een vaccin
verspreiding van virus voldoende beperkt. Het moment dat de proef kan starten hangt
onder andere af van het moment van goedkeuring door de Centrale Commissie Dierproeven
en de beschikbaarheid van faciliteiten. De proef start naar verwachting in juli. De
mogelijkheden om vaccins te onderzoeken onder veldomstandigheden worden momenteel
ook verkend. We werken samen met Frankijk en Hongarije, die ook dergelijk onderzoek
uitvoeren.

Het risico bestaat dat het virus onder de radar verder verspreidt als vaccins worden
ingezet die wel de verschijnselen maar niet de verspreiding verminderen. Daardoor
bestaat de kans dat nieuwe besmettingen niet tijdig worden opgemerkt, waardoor het
risico op de ontwikkeling van nieuwe varianten toeneemt, en daarmee mogelijk ook het
risico voor de volksgezondheid. Daarnaast zet de Minister van LNV zich in om de gevolgen
van preventieve vaccinatie voor de veehouderij in kaart te brengen, samen met de sector,
om zo de belemmeringen zo goed mogelijk weg te nemen en in Europa met alle lidstaten
afspraken maken over vaccinatie.

Daarnaast verwijzen we naar het Actieplan «Versterken Zoönosenbeleid» waarin verder
wordt ingegaan op vaccinatie en bioveiligheid. Ook de expertgroep zoönosen heeft hier
een aanbeveling voor gedaan.

Landelijk draaiboek

Er bestaan verschillende protocollen met betrekking tot de omgang met zieke wilde
vogels en het veilig opruimen van dode wilde vogels. In het D66 actieplan wordt voorgesteld
om daar een landelijk draaiboek voor te ontwikkelen. Het is een goed idee om alle
informatie, over hoe om te gaan met zieke of dode wilde vogels en de rol die verschillende
partijen daarbij hebben, bij elkaar te brengen in een document op één plek. Veiligheidsregio
Friesland heeft aangeboden te willen helpen met het ontwikkelen van best practices ten aanzien van het opruimen van dode wilde vogels met vogelgriep. Samen met de bestaande
protocollen is het de bedoeling dit te integreren in één document dat als handreiking
kan dienen voor instanties en overheden. Op deze wijze wordt ook uitvoering gegeven
aan de motie Tjeerd de Groot en Van Campen (Kamerstuk 28 807, nr. 248).

Onderzoek dieren in de natuur

Er worden nog steeds wilde vogels gevonden die besmet blijken met HPAI type H5N1.
Recent zijn veel vogels gevonden in Zeeland en in Groningen. HPAI H5N1 is aangetoond
in vossen, bunzingen, een das en een otter. Het RIVM heeft op basis van de sequenties
van het virus het risico voor de volksgezondheid als laag beoordeeld. Op korte termijn
verwachten we een advies van het Deskundigenberaad zoönosen. Dit advies zullen wij,
met een Kabinetsreactie, aan uw Kamer toesturen. D66 pleit in zijn plan voor het onderzoeken
en monitoren van de effecten van vogelgriep op dieren in de natuur. Het is van belang
om zicht te houden op de effecten op wildpopulaties. Populaties vogels en zoogdieren
worden jaarlijks in kaart gebracht, deze gegevens kunnen worden gebruikt om te onderzoeken
of populaties van bepaalde soorten afnemen door toedoen van vogelgriep. Op basis van
deze tellingen, in combinatie met resultaten van eerder onderzoek, gaat de Minister
van LNV een analyse laten uitvoeren of en zo ja in hoeverre vogelgriep van invloed
is op de populaties van soorten en deze aan uw Kamer sturen. Daarbij wordt zoveel
mogelijk aangesloten bij onderzoek dat op dit moment al loopt. Op deze wijze wordt
ook uitvoering gegeven aan de motie van het lid Tjeerd de Groot (Kamerstuk 28 807, nr. 247).

Dier- en bedrijfsdichtheid en waterrijke gebieden

D66 pleit in zijn plan voor het verlagen van de dichtheid van pluimveebedrijven en
het verminderen van het aantal dieren per bedrijf. De invloed van dier- en bedrijfsdichtheid
op verspreiding van dierziekten en zoönosen tussen bedrijven is ook besproken in het
rapport «Zoönosen in het vizier». Er staan aanbevelingen in die zien op het beperken
van het risico op verspreiding van zoönosen tussen bedrijven. Voordat wij stappen
zetten is het nodig een beeld te hebben als het gaat om de mogelijke verspreiding
van dierziekten en zoönosen tussen bedrijven in Nederland. Daarom zijn humane en veterinaire
experts gevraagd de bestaande kennis hierover in kaart te brengen. De experts zullen
daarbij ook kijken naar de rol van bedrijfsgrootte. Dit inzicht is nodig om te bepalen
wat de risico’s zijn en hoe we de risico’s kunnen verlagen en beheersen. De antwoorden
van de experts zullen naar verwachting deze zomer beschikbaar zijn. Op basis van deze
expertbeoordeling wordt vervolgens uitgewerkt op welke wijze zoönosenrisico’s worden
meegenomen in de integrale gebiedsgerichte aanpak in het kader van stikstof, water
en klimaat. We verwijzen hierbij tevens naar de brief aan uw Kamer van 1 april jl.
(Kamerstukken 33 576 en 35 334, nr. 265) over de hoofdlijnen van deze gecombineerde aanpak met betrekking tot natuur, stikstof,
water en klimaat. In deze brief is aangegeven dat in de aanpak ook kansen voor andere
terreinen zoals zoönosen worden benut en het beperken van zoönosenrisico’s kunnen
worden meegekoppeld in de aanpak. In het Actieplan «Versterking Zoönosenbeleid» dat
in de zomer uitkomt zal dit ook als actie worden opgenomen.

De afgelopen jaren is te zien dat pluimveebedrijven in waterrijke gebieden meer risico
lopen op een besmetting met vogelgriep en het D66-plan vraagt om maatregelen op dit
punt. Het rapport «Zoönosen in het vizier» gaat hier ook op in. Naast de geografische
ligging van een pluimveebedrijf kunnen ook andere factoren van belang zijn voor het
risico op vogelgriep, zoals het type bedrijf en de gehouden pluimveesoort. We hebben
aan Wageningen Bioveterinary Research gevraagd om deze factoren te beschrijven, waar
mogelijk kwantitatief. Deze analyse wordt gebruikt voor het bepalen van eventuele
verdere stappen.

Het D66-plan pleit specifiek voor geen nieuwvestiging van pluimveehouderijen in waterrijke
gebieden. De bevoegdheid om beperkingen te stellen bij de vergunningverlening ligt
bij decentrale overheden. De Minister van LNV gaat het gesprek met hen aan op dit
punt. Er zijn signalen dat nieuwvestiging van pluimveebedrijven in waterrijke gebieden
vrijwel niet voorkomt. Tegen die achtergrond is het belangrijk om goed in beeld te
hebben wat de situatie in deze gebieden precies is. Op basis hiervan wordt bepaald
welke verdere stappen nodig zijn.

Varkenshouderij

Ten slotte worden er in het D66-plan zorgen geuit over besmettingen bij varkens met
aviaire influenzavirus, waarbij varkens mogelijk als «mengvat» zouden kunnen fungeren
voor het ontstaan van varianten met zoönotische eigenschappen, die mogelijk een humaan
pandemisch potentieel hebben. In het D66-plan wordt voorgesteld om op basis van een
afstandsadvies van het RIVM uit 2008 een verplichte afstand tussen varkens- en pluimveebedrijven
te hanteren bij nieuwvestiging en om toezicht en bestrijding van vogelgriep in de
varkenshouderij in te voeren. Het RIVM heeft in een advies uit 20121 aangegeven dat het afstandsadvies uit 2008 niet zonder meer gegeneraliseerd kan worden
naar alle diersoorten of bedrijfstypen. De adviezen uit 2008 en 2012 zijn gebaseerd
op data van de vogelgriepuitbraken uit 2003 en richtten zich op de afstand tussen
pluimveebedrijven onder andere vanwege de transmissie die hier tussen plaatsvond.
De situatie is nu anders; is er nu een bijna continue dreiging van vogelgriep vanuit
wilde vogels. Daarnaast is er sindsdien één en ander in de aanpak en bestrijding van
vogelgriep verbeterd en ook is het aantal pluimveebedrijven in Nederland afgenomen.
De relatie tussen de verspreiding en insleep van vogelgriep en de afstand tussen pluimveebedrijven
wordt de komende maanden geactualiseerd. Er is nu onvoldoende onderbouwing om een
verplichte afstand af te dwingen bij nieuwvestiging van varkens- en pluimveehouderijen.
Op basis van de resultaten van de influenzamonitoring varkenshouderij (zie hieronder)
zal dit vraagstuk nader worden bezien en zullen wij ook de experts daarover raadplegen.
De combinatie van het commercieel houden van varkens en pluimvee op één locatie wordt
als mogelijk risico gezien. Deze combinatie komt niet veel meer voor. In het voorkomende
geval dat er op dit soort gemengde bedrijven hoogpathogene vogelgriep wordt geconstateerd,
worden de varkens door de NVWA bemonsterd ten behoeve van laboratoriumonderzoek naar
mogelijke vogelgriepinfecties.

Ten aanzien van inzicht in influenzavirussen in de varkenshouderij kan het volgende
worden gemeld. Het is inderdaad noodzakelijk om ook in varkensbedrijven zicht te krijgen
op circulerende influenzavirussen. Het RIVM heeft een plan van aanpak opgesteld om
surveillance op varkensbedrijven op te zetten. Een onderdeel daarvan is om influenzavarianten
die bij varkens worden gevonden te vergelijken met humane influenzavarianten en op
termijn mogelijk ook met influenzavarianten bij vogels. Omdat het een «one health»-datasharing
project betreft wordt dit plan door onze beide ministeries beoordeeld. Streven is
om voor de zomer te starten met deze surveillance van influenzavirussen op varkensbedrijven.

2. Reactie op de uitspraak van de Raad van State omtrent een vergunning tot uitbreiding
van een geitenhouderij in provincie Utrecht

Tegemoetkomend aan de toezegging gedaan tijdens het Commissiedebat Zoönosen en dierziekten
(24 februari jl.) zullen we hierbij nader ingaan op de toepassing van het voorzorgbeginsel
in het omgevingsrecht, in het licht van de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak
van de Raad van State van 23 februari 2022. Door deze uitspraak werd een eerder besluit
van het college van burgemeester en wethouders van De Ronde Venen in de provincie
Utrecht (4 juni 2019) vernietigd. Dit betrof een omgevingsvergunning voor de uitbreiding
van een geitenhouderij van 1000 naar 2100 geiten die door het college uit voorzorg
werd geweigerd vanwege de mogelijke gezondheidsrisico’s van geitenhouderijen voor
hun directe omgeving, daarbij verwijzend naar het op provinciaal niveau ingestelde
moratorium op geitenhouderijen. In de uitspraak van de Afdeling komt naar voren dat
het voorzorgsbeginsel in de huidige milieuwetgeving niet in alle gevallen kan worden
toegepast.

Voorzorg in de wetgeving bij vergunningsaanvragen van geitenhouderijen

In de provincie Utrecht geldt momenteel, net als in een aantal andere provincies,
een geitenstop ofwel moratorium op geitenhouderijen, waarmee uitbreiding, nieuwvestiging
of omzetting van bestaande bedrijven aan banden wordt gelegd. Dit vanwege het verhoogde
risico op longontsteking in de omgeving rondom deze bedrijven (aangetoond in het onderzoeksprogramma
Veehouderij en gezondheid omwonenden (VGO)). Dit moratorium is een voorzorgsmaatregel,
omdat nog niet duidelijk is wat precies de oorzaak is van dat verhoogde risico. Voorzorg
houdt in dat het bevoegd gezag risico’s, waarvoor nog geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke
inzichten bestaan, afweegt tegen belangen van betrokken partijen. Maatregelen moeten
proportioneel zijn aan de aard, ernst en mate van zekerheid van de risico’s.

Voor een vestiging of uitbreiding van een veehouderij is een omgevingsvergunning voor
het bouwen vereist (toets aan het bestemmingsplan en bouwvoorschriften), indien er
extra geitenstallen bij komen, én een omgevingsvergunning voor de milieubelasting
als gevolg van het houden van (extra) dieren. Bij de vergunningsaanvraag van de betreffende
geitenhouderij in de Ronde Venen ging het alleen om een uitbreiding van het aantal
dieren in bestaande stallen. Een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu kan
alleen worden geweigerd als dat in het belang van de bescherming van het milieu is.
Naar het oordeel van de Afdeling geeft dit toetsingskader aan het bevoegd gezag niet
de ruimte om een omgevingsvergunning uitsluitend uit voorzorg te weigeren. Alleen
belangen waarover voldoende duidelijkheid en zekerheid bestaat, kunnen in dit verband
een rol spelen. In het kader van gezondheid betekent dit, dat op grond van algemeen
wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet vaststaan dat de activiteit waarvoor de
vergunning wordt gevraagd zodanige risico’s oplevert, dat om die reden nadere voorschriften
aan de vergunning moeten worden verbonden dan wel dat de vergunning om die reden moet
worden geweigerd. Wat betreft de activiteit uitbreiding van het aantal geiten, is
dit naar het oordeel van de Afdeling niet komen vast te staan. De Afdeling heeft in
de zaak over deze uitbreiding bepaald dat de omgevingsvergunning voor de milieubelasting
op grond van het huidige wettelijke kader (artikel 2.1, eerste lid, onderdeel e, en
artikel 2.14, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) niet mag worden
geweigerd als dat alleen vanwege gezondheidsbelangen, ingegeven door het voorzorgsbeginsel,
is. Hiervoor geldt een wettelijk toetsingskader, waarbij alleen algemeen aanvaarde
wetenschappelijk inzichten mogen worden gebruikt als basis voor de besluitvorming.
De resultaten van het VGO onderzoeksprogramma zijn hiervoor onvoldoende, aldus de
Afdeling.

De zaak waarin de Afdeling deze beslissing heeft genomen, wijkt op een belangrijk
punt af van eerdere bekende zaken rondom uitbreiding van geitenhouderijen waarin de
Afdeling uitspraak heeft gedaan en waarbij toetsing aan het voorzorgbeginsel op basis
van het VGO-onderzoek wel werd aanvaard. Het verschil is dat die andere zaken vergunningsaanvragen
betroffen van uitbreiding door bouw van extra stallen of wijziging van het bestemmingsplan.
Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 23 februari 2022 heeft aangegeven, voorziet
het huidige wettelijk kader voor die situatie wel in de mogelijkheid om hier ook voorzorg
bij de afweging te betrekken.

Regelgeving beoordeling milieueffecten bij vergunningsaanvragen

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet, voorzien per 1 januari 2023, zal alsnog
een expliciete bevoegdheid komen te gelden om een omgevingsvergunning te weigeren
uit voorzorg met het oog op mogelijke risico’s voor de volksgezondheid. Hierdoor is
het dan mogelijk om bij vergunningen voor milieubelastende activiteiten (zonder bouw)
gezondheidsaspecten mee te wegen, ook als deze (nog) niet gebaseerd zijn op algemeen
aanvaarde wetenschappelijke inzichten.

Totdat de Omgevingswet in werking treedt, voorziet het huidige omgevingsrecht niet
in een expliciete bevoegdheid om aanvragen van een omgevingsvergunning voor uitbreiding
zonder bouw of wijziging van het bestemmingplan uit voorzorg te weigeren. Wat in sommige
gevallen wel zou kunnen, en waar de Afdeling in haar uitspraak ook naar verwijst,
is dat het bevoegd gezag, veelal de gemeente, in dergelijke gevallen, van de aanvrager
kan eisen dat deze een milieueffectrapportage (MER) opstelt, juist vanwege de mogelijke
risico’s voor de volksgezondheid. In dat geval is het aan de aanvrager om ten genoegen
van het bevoegd gezag in de milieueffectrapportage te beschrijven welke waarschijnlijk
belangrijke gevolgen de activiteit voor het milieu kan hebben en welke mitigerende
maatregelen mogelijk zijn. Als daar niet aan voldaan is, kan het bevoegd gezag de
aanvraag van de omgevingsvergunning weigeren. Of deze mogelijkheid in de praktijk
ook soelaas biedt, hangt af van de concrete omstandigheden, dus hierover kan op voorhand
geen uitspraak worden gedaan.

Beleid ten aanzien van geitenhouderijen op provinciaal en landelijk niveau

Diverse provincies (Noord-Brabant, Limburg, Gelderland, Utrecht, Overijssel, Flevoland,
Zuid-Holland en Noord-Holland) hebben de afgelopen jaren vanuit het voorzorgsprincipe
een moratorium ingesteld om uitbreidingen en/of nieuwvestiging van geitenhouderijen
tijdelijk tegen te gaan. De provincie Drenthe zet ook stappen in die richting, nadat
de Minister van LNV in februari jl. de noordelijke provincies heeft verzocht dit te
overwegen. Het kabinet staat achter de decentraal ingestelde maatregelen, in afwachting
van de resultaten van de vervolgonderzoeken van het VGO-onderzoeksprogramma. Als het
totale onderzoek is afgerond (naar verwachting eind 2024) en er meer inzicht is in
de oorzaak van het verhoogde risico op longontstekingen rondom geitenhouderijen, kan
worden gekeken naar gerichte risicoreducerende maatregelen. Algemene maatregelen om
de luchtkwaliteit te verbeteren in bredere zin worden genomen in het kader van het
Schone Lucht Akkoord (Ministerie Infrastructuur en Waterstaat).

Hiermee beschouwen wij het verzoek van de Kamerleden tijdens het Commissiedebat Zoönosen
en dierziekten (24 feb jl.) om reactie te geven op deze twee kwesties als voldaan
en hopen de Kamer voldoende geïnformeerd te hebben. Tijdens het vragenuurtje op 19 april
jl. naar aanleiding van de mondelinge vraag van het lid Ouwehand (PvdD) aan de Minister
van VWS over nieuwe uitbraken van het vogelgriepvirus in het hart van de pluimvee-industrie
(rijksoverheid.nl, 15 april 2022) (Handelingen II 2021/22, nr. 74, mondelinge vragen
over het bericht «Nieuwe uitbraken van het vogelgriepvirus in het hart van de pluimvee-industrie»)
is toegezegd schriftelijk te reageren op een aantal vragen. De beantwoording van deze
vragen volgt met onze reactie op het advies van het Deskundigenberaad zoönosen over
vogelgriep.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, E.J. Kuipers

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, H. Staghouwer