Brief regering : Onafhankelijkheid van Russische olie, kolen en gas met behoud leveringszekerheid

36 045
Situatie in de Oekraïne

Nr. 302
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE EN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE
ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 april 2022

De oorlog in Oekraïne als gevolg van de Russische invasie woedt voort. Dit heeft verschrikkelijke
humanitaire en volkenrechtelijke gevolgen voor de Oekraïense bevolking. Het kabinet
steunt Oekraïne via onder meer militaire, financiële, humanitaire en diplomatieke
hulp. Tegelijkertijd leggen de Europese Unie en andere landen Rusland zware sanctiepakketten
op om Rusland terug naar de onderhandelingstafel te krijgen en te zorgen dat de agressie
stopt.

Het kabinet wil aan het einde van dit jaar onafhankelijk worden van Russische fossiele
brandstoffen. Nederland zet zich daarom nationaal en Europees actief in om de afhankelijkheid
van fossiele brandstoffen in het algemeen en Russische fossiele brandstoffen in het
bijzonder zo snel als veilig mogelijk af te bouwen met behoud van de leveringszekerheid.

Het kabinet wil dit doel bereken door in de eerste plaats in te zetten op besparing
en door de energietransitie te versnellen. Daarnaast is het op korte termijn nog nodig
om fossiele alternatieven voor Russische fossiele brandstoffen te gebruiken («fossiel
voor fossiel»). De import van Russische kolen zal mede door het vijfde sanctiepakket
in Nederland en in de rest van Europa binnen vier maanden volledig zijn afgebouwd.
Voor gas wordt nog dit jaar de infrastructuur gecreëerd waarmee een hoeveelheid LNG
kan worden geïmporteerd ter vervanging van het aandeel Russisch gas. Voor olie zet
Nederland de komende weken erop in om afspraken te maken binnen de EU voor het zo
spoedig mogelijk, bij voorkeur nog dit jaar, onafhankelijk worden van Russische olie
met behoud van voldoende leveringszekerheid.

Dit wordt in deze brief nader toegelicht.

Nederland is, net als andere lidstaten, voorbereid op een onderbreking of ernstige
verstoring van de gastoevoer, en heeft hiervoor een noodplan klaar liggen, het zogenoemde
Bescherm- en Herstelplan Gas. Een aantal lidstaten, te weten Duitsland, Italië, Letland
en Oostenrijk, heeft inmiddels om verschillende redenen de eerste fase van hun noodplan
afgekondigd. Omdat Nederland zich in een andere positie bevindt dan die lidstaten,
is voor deze stap in Nederland nog geen noodzaak geweest. De energiemarkten kenmerken
zich echter nog steeds door grote onzekerheid met hoge prijzen als gevolg. De hoge
prijzen hebben grote gevolgen voor huishoudens en bedrijven. Ondanks omvangrijke financiële
steunmaatregelen vanuit de overheid is deze pijn ook niet volledig te verzachten.

Met deze brief wordt invulling gegeven aan twee toezeggingen.

Ten eerste de toezegging om u nader te informeren over de actuele situatie en voortgang
van een aantal maatregelen op gebied van gasleveringszekerheid (conform Kamerbrief
14 maart jl.1 en recente Kamerdebatten, onder meer het debat van 22 maart jl.). Ten tweede wordt
invulling gegeven aan de motie van het lid Klaver c.s. waarin het kabinet wordt oproepen
om voor 1 mei 2022 een concreet plan te presenteren voor de afbouw van de Nederlandse
afname van Russische olie, gas en kolen, inclusief een bijbehorend tijdpad (Kamerstuk
36 045, nr. 48).2

Besparing en verduurzaming

Energiebesparing

Energiebesparing is een van de meest effectieve manieren van verduurzaming die direct
bijdraagt aan het onafhankelijker worden van Russische fossiele bronnen, omdat elk
bespaarde hoeveelheid energie ook niet ingekocht hoeft te worden. Het kabinet heeft
op 2 april jl. de landelijke campagne «Zet ook de knop om» gelanceerd. Dit is één
van de maatregelen om minder afhankelijk te worden van gas uit Rusland. Daarnaast
is energiebesparing goed voor de energierekening van huishoudens en bedrijven en draagt
energiebesparing bij aan het behalen van de klimaatdoelen. De campagne biedt praktische
tips waarmee huishoudens en ondernemers meteen eenvoudig energie kunnen besparen.
«Zet ook de knop om» is de komende tijd te zien op radio, tv, online en in landelijke
en regionale dagbladen en bestaat uit onder meer uit advertenties toegespitst op huishoudens
of bedrijven. De belangrijkste tips worden in de verschillende advertenties onder
de aandacht gebracht. Op de campagnewebsite zetookdeknopom.nl is een top 5 van relatief
eenvoudige en effectieve tips opgenomen voor huishoudens en bedrijven. Uit berekeningen
van Milieu Centraal blijkt dat een huishouden (uitgaande van een eengezinswoning)
door het volgen van de vijf tips het gasverbruik met een derde kan verminderen, vergeleken
met de situatie waarin de tips helemaal niet worden gevolgd. Huishoudens en bedrijven
die meer willen doen en bijvoorbeeld hun woning willen isoleren worden gericht doorverwezen
naar informatie en adviezen van bestaande platformen en loketten. De rijksoverheid
geeft daarnaast zelf het goede voorbeeld door in 200 Rijkskantoren de thermostaat
gemiddeld 2 graden naar beneden te zetten en in de zomer minder te koelen.

Wat betreft de vraagreductie in de gebouwde omgeving heeft de Minister voor Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening uw Kamer op 4 april jl. (Kamerstuk 30 196, nr. 787) geïnformeerd over het nationaal isolatieprogramma. Hierin zijn vier actielijnen
benoemd: 1) Lokale aanpak isoleren 750.000 koopwoningen samen met gemeenten; 2) Isoleren
van 1 miljoen huurwoningen door verhuurders; 3) Versneld isoleren van 750.000 koopwoningen
op eigen initiatief, onder meer met een beter toegankelijke ISDE-regeling; 4) Samen
energie besparen met laagdrempelige maatregelen.

Met het aanpassen en uitbreiden van de energiebesparingsplicht uit het Activiteitenbesluit
milieubeheer zet het kabinet verder stevig in op energiebesparing bij bedrijven en
instellingen. Het kabinet is bezig om met brancheverenigingen en andere experts de
Erkende Maatregellijsten, waarmee bedrijven tot en met een mediumgroot energiegebruik
invulling kunnen geven aan deze verplichting, te actualiseren. Daarnaast wordt de
terugverdientijdmethodiek gewijzigd en in overleg met relevante partijen de randvoorwaarden
vastgesteld, waaronder een isolatiescan, waar een in te dienen energiebesparingsonderzoek
voor grootverbruikers aan moet voldoen. Om deze wijzigingen per 2023 in werking te
laten treden wordt de benodigde wetgeving rond de zomer aan uw Kamer voorgelegd. De
benodigde lagere regelgeving en de voorgestelde lijsten met Erkende Maatregelen worden
in dezelfde periode openbaar geconsulteerd per internetconsultatie. Zoals eerder aan
uw Kamer gemeld (Kamerstuk 29 023, nr. 283) zullen met extra middelen, toezichthouders vaker langs kunnen gaan om het uitvoeren
van de maatregelen, zoals isolatie en ledverlichting, te controleren.

In aanvulling op het wettelijk spoor biedt de overheid diverse regelingen die bedrijven
in staat stellen additionele energiebesparende maatregelen te nemen, zoals via de
subsidieregeling Versnelde Klimaatinvesteringen Industrie (VEKI) die uiterlijk eind
juni weer opengesteld zal worden met een budget van bijna € 60 miljoen, de energie-investeringsaftrek
(EIA) en de Milieu-investeringsaftrek (MIA) / Willekeurige Afschrijving Milieu-investeringen
(VAMIL). Voor ondersteuning van innovatievere (niet bewezen) energiebesparende technologie
staat de DEI+ subsidieregeling (Demonstratie Energie- en Klimaatinnovatie) open. Daarnaast
wordt met TNO verkend of nationale energiebesparingsdoelen, eventueel per sector,
van toegevoegde waarde kunnen zijn om de Nederlandse klimaatambitie en EU doelstellingen
te halen. Uw Kamer wordt na de zomer over de resultaten van deze verkenning geïnformeerd.

Verduurzaming

Zoals aangegeven in de Kamerbrief van 14 maart jl. zet het kabinet in op versnelling
van de energietransitie. Nationaal door ambitieus beleid op gebied van groene waterstof,
groen gas en versnelde elektrificatie. Het kabinet heeft in maart 2022 de ambities
voor windenergie op zee verdubbeld tot circa 21 GW rond 2030. In Europees verband
zet Nederland zich in voor de ambitieuze implementatie van het Fit for 55 pakket van de Europese Commissie. Voor de zomer ontvangt uw Kamer de nadere uitwerking
van het beleidsprogramma Klimaat en Energie waarin een nadere wordt gegeven op het
versnellen van het klimaatbeleid en uitwerking van het Coalitieakkoord, wat direct
bijdraagt aan het onafhankelijker worden van Russische fossiele bronnen.

Onafhankelijkheid van Russische kolen, gas en olie met behoud leveringszekerheid en
Europese ontwikkelingen

In debatten in de afgelopen weken heeft een groot deel van uw Kamer aangegeven de
afhankelijkheid van Russische fossiele brandstoffen zo snel mogelijk te willen afbouwen.
In de motie van het lid Klaver c.s. (Kamerstuk 36 045, nr. 48) wordt gevraagd een concreet Nederlands afbouwplan te presenteren van Russische olie,
gas en kolen. In de brief van 5 april jl. (Kamerstukken 36 045 en 29 023, nr. 58) met daarin een appreciatie van de motie is aangegeven dat Nederland zich in Europees
verband actief inzet voor extra maatregelen ten aanzien van de import van Russische
fossiele brandstoffen.

Op Europees niveau zijn inmiddels vijf grote sanctiepakketten in werking getreden,
waarvan de laatste is ingegaan op vrijdag 8 april 2022. Op basis van de eerste vier
pakketten kon de import van kolen, gas en olie nog doorgang vinden. In het vijfde
pakket zijn echter beperkingen gesteld ten aanzien van de import van kolen. Hierna
wordt ingegaan op de rol van Nederland in de Europese energiehuishouding. Daarbij
worden per energiedrager de concrete sancties en maatregelen besproken om de afhankelijkheid
van respectievelijk Russische kolen, gas en olie af te bouwen met behoud van de leveringszekerheid.

1. Algemeen: Nederlandse rol op gebied kolen, gas en olie

De Europese en Nederlandse energiehuishouding is nog grotendeels afhankelijk van fossiele
brandstoffen. Nederland vervult een belangrijke functie als doorvoerland, onder andere
door de aanwezigheid van cruciale infrastructuur. De bijzondere positie van Nederland
maakt de Nederlandse economie internationaal gezien bovengemiddeld kwetsbaar voor
een disruptie in de aanvoer van Russische olie en gas via de internationale waardenketens.
Een vergelijkbaar effect zien we overigens bij andere handelsverstoringen, waar Nederland
door zijn open economie en afhankelijkheid van indirecte waardeketens relatief kwetsbaar
is.

Ondanks de potentieel grote economische effecten op de korte termijn acht het kabinet
het in licht van de oorlog en het onafhankelijk worden van Rusland van groot belang
om import van Russische kolen, gas en olie af te bouwen.

Wat de bredere economische effecten op de korte termijn betreft, heeft Centraal Planbureau
(CPB) op 23 maart jl. de economische effecten gesimuleerd van het stopzetten van de
Russische energietoevoer, bijvoorbeeld door westerse sancties of door Rusland zelf.
Ondanks dat Nederland relatief gezien minder direct afhankelijk is van Russisch gas
(15% van totale gasinvoer) dan het gemiddelde in Europa (34% van totale gasinvoer),
blijkt daaruit dat Nederland indirect via internationale waardenketens relatief hard
wordt geraakt. Het potentieel dichtdraaien van de gaskraan zal niet alleen een direct
effect hebben op (internationale) productie, maar ook leiden tot hogere energie- en
inputprijzen op de korte termijn. De Nederlandsche Bank (DNB) geeft in een rapport
van 17 maart jl. aan dat voor Nederland de energieprijzen een aandachtspunt zijn.
De verwevenheid tussen de Nederlandse en Europese economie – die op haar beurt sterk
verweven is met de invoer van Russisch gas en olie – onderstrepen het belang van een
Europa-brede aanpak van mogelijke energietekorten om zo effectief en ambitieus mogelijke
maatregelen te treffen.

2. Kolen

In het vijfde Europese sanctiepakket is de aankoop, import en doorvoer van kolen met
een overbruggingsperiode van vier maanden verboden. Hoewel kolen in verschillende
EU-lidstaten, waaronder Nederland, nog worden gebruikt in onder meer energieproductie
en bepaalde (basis)industrieën (46% van kolenimport Europese Unie kwam vorig jaar
uit Rusland) zijn er genoeg alternatieven uit bijvoorbeeld Australië en Colombia beschikbaar.
Het lijkt aannemelijk dat in de vier maanden tot het verbod definitief ingaat de handelsstromen
zich zo kunnen verleggen dat – in combinatie met reeds bestaande voorraden – de leveringszekerheid
niet in gevaar komt.

Ten aanzien van de afbouw van kolen uit Rusland is dus geen verdere (Europese of nationale)
actie ten behoeve van de leveringszekerheid noodzakelijk. Wel heeft het importverbod
een prijsopdrijvend effect.

3. Gas

Afbouwpad

In de Kamerbrief van 14 maart jl. over aardgasleveringszekerheid (Kamerstuk 29 023, nr. 283) is aangegeven welke acties in gang zijn en worden gezet om de Nederlandse afhankelijkheid
van aardgas in de komende jaren drastisch te verminderen. Naast energie-efficiëntie
zet het kabinet in op duurzame gasvormige brandstoffen (groene waterstof en groen
gas) en andere alternatieve energiebronnen als wind in combinatie met elektrificatie.
Daarbij is meer in het bijzonder aangegeven wat richting 2030 de doelen zijn op het
gebied van waterstof, inclusief de import daarvan, en groen gas.

Nederland is één van de meest aardgas intensieve landen in de EU. Aardgas voorziet
in meer dan 40% van ons primaire energieverbruik, voor de EU als geheel gaat het om
iets meer dan 20%. De focus ligt voor de korte termijn op het afbouwen van ons gasverbruik
met een omvang die gelijk staat aan het geschatte gebruik van Russisch gas. Dit betekent
dat we ons gasverbruik zo snel mogelijk met 15% (ca. 6 miljard m3) moeten verminderen. Dat is het geschatte statistische aandeel van Russisch gas in
onze gasconsumptie.

Het afbouwpad voor dit Russisch gas steunt op twee pijlers. Ten eerste wordt, zoals
in deze brief toegelicht, het gasverbruik zo spoedig mogelijk afgebouwd. De schatting
is dat het verbruik in 2025 bij huidig beleid met ruim 9 miljard m3 kan zijn teruggedrongen. Dat is meer dan het aandeel Russisch gas in Nederland. Ten
tweede wordt door de uitbreiding van de importcapaciteit van de LNG-infrastructuur
(met circa 8 miljard m3) nog dit jaar de mogelijkheid gecreëerd om het statistisch aandeel Russisch gas in
het Nederlandse gasverbruik te vervangen door LNG, mits door marktpartijen de capaciteit
van de nieuwe infrastructuur wordt benut. Hierbij geldt de kanttekening dat de nieuwe
LNG-infrastructuur niet alleen Nederland maar ook andere delen van Noordwest Europa
bedient en het feit dat op korte termijn nog geen nieuwe LNG op de wereldmarkt komt
en het dus zal moeten gaan om een verlegging van LNG stromen.

Met deze maatregelen kan Nederland aan het eind van 2022 onafhankelijk zijn van Russisch
gas. Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat een dergelijke vermindering nog niet
betekent dat er fysiek geen Russisch gas meer naar Nederland komt. Zo lang er vanuit
Rusland aan de EU wordt geleverd kan (en zal) dat gas ook richting Nederland stromen.
Daarnaast is het zo dat op de Nederlandse gasmarkt, die sterk is geïntegreerd in de
Europese gasmarkt, internationaal opererende bedrijven actief zijn die ten behoeve
van hun Europese klanten portfolio ook gas in Rusland inkopen.

Een situatie waarin daadwerkelijk geen Russisch gas meer door Nederlandse leidingen
stroomt, kan alleen via Europees beleid met sturing op de buitengrenzen worden vormgegeven.
Op dit moment is niet gekozen om gas onderdeel te laten van het sanctieregime. Wel
worden er vanuit Europa en Nederland concrete acties ingezet om ruimte te creëren
om Russisch gas te vervangen door alternatieven, zoals duurzame opties (elektrificatie,
groen gas en groene waterstof), vraagreductie of aardgas uit andere landen. In de
Kamerbrief van 14 maart jl. is toegelicht hoe wordt voorkomen dat de productie uit
Nederlandse kleine velden sneller daalt dan de Nederlandse vraag naar aardgas, om
te voorkomen dat de importafhankelijkheid toeneemt.

Wat betreft de Nederlandse afbouw met de voornoemde 6 miljard m3 geldt dat de industrie op korte termijn maar zeer beperkt in staat is om een brandstofswitch
uit te voeren: Van de 49 bedrijven die bevraagd zijn ten behoeve van de toepassing
van het Bescherm- en Herstelplan Gas, zijn er maar enkele die aangeven hebben op de
korte termijn over een alternatief voor aardgas te beschikken.

Ter verduidelijking, het vormgeven van een afbouwplan van Russisch gas staat los van
de toepassing van het Bescherm- en Herstelplan. Het eventueel afschakelen van (aangewezen)
grootverbruikers is pas aan de orde wanneer het Bescherm- en Herstelplan Gas wordt
geactiveerd. Activering kan alleen bij een acute noodsituatie en niet in functie van
een gepland afbouwplan. De consequenties van afschakeling van grootverbruikers, waaronder
industriële bedrijven, zijn potentieel significante en ontwrichtende verstoringen
in de economie en maatschappij.

Vanwege de complexe situatie zet het kabinet voor de zeer korte termijn in op een
aantal andere maatregelen: het tijdig voor de komende winter gevuld krijgen van de
Nederlandse gasopslagen en het snel uitbreiden van de importcapaciteit voor LNG. Deze
maatregelen worden hieronder nader toegelicht tegen de achtergrond van de huidige
marktsituatie.

Huidige marktsituatie

Nu de winterperiode voorbij is kenmerkt de Europese gasmarkt zich momenteel door een
afname van vraag in combinatie met stabiele levering. Daarnaast hebben de hoge gasprijzen
een drukkend effect op de vraag in met name de industrie en in mindere mate de elektriciteitssector
en de gebouwde omgeving. Aan de aanbodkant is de markt al sinds tijden krap, maar
vindt er nog wel constante levering plaats. De prijzen schommelen sinds enige weken
op een hoog niveau van rond de 100 cent/m3. De huidige verwachting in de markt is dat de hoge prijzen ook gedurende volgend
jaar zullen aanhouden. Zo liggen de forwardprijzen voor het winterseizoen 2022/23
en daarna ook op een hoog niveau, maar wel iets lager dan de huidige gasprijs. Dit
is een ongebruikelijke situatie, gewoonlijk ligt de zomergasprijs lager dan de wintergasprijs.
Dat forwardprijzen iets lager liggen dan de huidige gasprijs maakt opslag van gas
voor marktpartijen onaantrekkelijk. Het zou immers neerkomen op het inkopen tegen
een hogere prijs dan de verwachte verkoopprijs in de winter. Deze ongebruikelijke
marktsituatie remt de opslag van gas door marktpartijen, wat de leveringszekerheid
voor aankomende winter aantast.

Door de relatief warme winter zijn de Europese gasopslagen op dit moment naar verhouding
vol voor de tijd van het jaar. De gemiddelde vulgraad in de Europese Unie is op moment
van schrijven van deze brief ruim 28%. In Nederland zijn de laagcalorische gasopslagen
met 30% gevuld en de enige hoogcalorische gasopslag Bergermeer met 11,5%. Er wordt
momenteel in geringe mate bijgevuld. Dat terwijl er de komende maanden volop gevuld
moet worden om voldoende hoge vulgraden te bereiken voor volgende winter. De combinatie
van hoge marktprijzen en hogere zomer- dan winterprijzen maakt dat marktpartijen onvoldoende
prikkel hebben zelf gasopslagen te vullen, wat een risico is voor de gasleveringszekerheid.

Het vullen van de opslagen

De Europese Commissie heeft op 23 maart jl. een voorstel voor regelgeving ingediend
om tot verplichte vuldoelen voor gasopslagen te komen, namelijk 80% voor winter 2022/2023
en 90% voor de winters daarna. In het coalitieakkoord was al gekozen voor verplichte
vuldoelen om daarmee beter voorbereid te zijn op koude winters en verstoringen in
de gaslevering. Het BNC-fiche met daarin de appreciatie van het kabinet over dit voorstel
zal op zeer korte termijn aan uw Kamer worden toegestuurd.

Vooruitlopend op de inwerkingtreding van voornoemd voorstel zijn afspraken gemaakt
en maatregelen getroffen om ervoor te zorgen dat alle seizoensopslagen in Nederland
per 1 november van dit jaar naar behoren zijn gevuld.

In het Norg Akkoord (Kamerstuk 33 529, nr. 850) is afgesproken dat de gasopslagen in Norg, Alkmaar en Grijpskerk ten minste zover
worden gevuld dat voldoende capaciteit beschikbaar is. Verdere vulling, zoals door
diverse partijen geadviseerd om de afhankelijkheid van gas uit Rusland te verkleinen,
is technisch mogelijk maar vereist vanaf het vulseizoen in 2023 aanvullende afspraken.
De gasopslag Norg zal deze zomer, in lijn met het voorstel van de Europese Commissie,
minimaal tot 80% worden gevuld. De gasopslag Alkmaar wordt volledig gevuld. Ook de
gasopslag Grijpskerk wordt volledig gevuld met laagcalorisch gas, waarmee sluiting
van het Groningenveld in oktober 2023 binnen bereik blijft. Inmiddels is gestart met
het vullen van Norg en Grijpskerk.

Het voornoemde voorstel voor regelgeving van de Europese Commissie beoogt te bereiken
dat de in de Europese Unie aanwezige gasopslagen voorafgaand aan de aankomende winter
en volgende winters tijdig en adequaat zijn gevuld. Het vuldoel van 80% voor de winter
’22/23 komt, omdat het gaat om een geaggregeerde verplichting op lidstaatniveau en
gegeven de mate waarin de opslagen Alkmaar, Grijpskerk en Norg gevuld gaan worden,
concreet neer op het doel om gasopslag Bergermeer, de grootste vrij toegankelijke
hoogcalorische gasopslag van West-Europa en een belangrijk onderdeel van de energie-infrastructuur,
dit jaar te vullen tot ca. 70%.3

De markt geeft momenteel onvoldoende prikkels voor marktpartijen om gas op te slaan
in Bergermeer. Om de vulgraad toch te behalen is het kabinet voornemens de volgende
twee maatregelen te nemen. Allereerst een subsidiemaatregel die marktpartijen voldoende
stimulans geeft om Bergermeer alsnog te vullen in lijn met het hierboven genoemde
EU-voorstel. Marktpartijen kunnen in een tenderregeling meedingen naar een subsidie
die hen vergoedt voor:

a. het negatieve verschil tussen de huidige gasprijzen en de verwachte gasprijzen aankomende
winter (de zogenoemde zomer-winter spread);

b. een incentivebonus (premie) om deelname te stimuleren; en

c. een vergoeding voor de opslagkosten (indien de partij niet reeds opslagcapaciteit
geboekt heeft in gasopslag Bergermeer).

Marktpartijen zullen zelf het gas moeten in- en verkopen. De subsidie is enkel bedoeld
om het rendabel te maken om gas op te slaan.

Daarnaast is het kabinet voor de resterende vulbehoefte, die niet wordt gevuld door
marktpartijen, voornemens om Energie Beheer Nederland (EBN) aan te wijzen als partij
om gas op te slaan in Bergermeer. EBN is een beleidsdeelneming met de Staat als enige
aandeelhouder. EBN zal hiervoor eveneens een vergoeding (subsidie) krijgen. 40% van
de voor opslag beschikbare capaciteit van Bergermeer is in handen van Gazprom. Ten
behoeve van het realiseren van de beoogde vulgraad zal deels gebruik worden gemaakt
van de door Gazprom niet benutte capaciteit, de zogenaamde interruptible space. De tussen Gazprom en de opslagbeheerder gesloten contracten bieden hiervoor voldoende
ruimte.

Uitgangspunt is dat de kosten die met deze maatregelen gemoeid zijn worden gedragen
door de gebruikers (ofwel: de gebruiker betaalt). Dit betreft zowel gebruikers in
Nederland als daarbuiten.

Ten behoeve van het verhaal van de uiteindelijke gemaakte kosten op gebruikers wordt,
in samenhang met de uiteindelijke wijze waarop voor de langere termijn invulling wordt
gegeven aan de vulverplichting, gewerkt aan een heffing op geboekte capaciteit voor
transport via het landelijk gastransportnet van GTS (bovenop – maar niet in – de tarieven
voor gastransport). Op die manier kan de rekening worden gelegd bij de gebruikers
die profiteren van de vulling van de gasopslagen (leveringszekerheid), inclusief de
gebruikers in het buitenland. Deze heffing zal zodanig worden uitgewerkt dat de financiering
een vorm van voorfinanciering is en de uiteindelijke kosten door de gebruikers van
het gastransportnet worden opgebracht.

Het streven is om de tenderregeling op de kortst mogelijke termijn uit te voeren,
zodat marktpartijen zo snel mogelijk gas gaan opslaan (medio mei). Dit laatste is
van belang aangezien het vulseizoen reeds is begonnen en loopt tot medio oktober.
Na de uitkomst van de tenderregeling kan ook de resterende vulbehoefte die EBN moet
invullen worden bepaald. Het kabinet zal uw Kamer tussentijds informeren over de uitkomsten
van de tenderregeling en resterende opgave voor EBN.

Gegeven het open en grensoverschrijdende karakter van de Europese gasmarkt dragen
de Nederlandse gasopslagen en het vullen ervan bij aan de leveringszekerheid van de
gehele Europese Unie en met name de ons omringende landen. Of er op Europees niveau
tot een Europese systematiek voor de kostenvereffening met andere lidstaten wordt
gekomen is onderwerp van gesprek over het voorstel voor regelgeving van de Europese
Commissie en is iets waarover momenteel nog geen uitsluitsel gegeven kan worden.

Het kabinet heeft ook alternatieve maatregelen onderzocht, waaronder het opleggen
van een vulverplichting aan partijen die opslagcapaciteit hebben gecontracteerd of
aan leveranciers en grootverbruikers. Deze maatregelen zijn echter als riskant en
niet voldoende kansrijk beoordeeld, met name vanwege de grote en onevenredige financiële
risico’s voor marktpartijen en het risico dat deze alternatieven niet het gewenste
effect sorteren. Ook is gekeken naar vergroting van het aandeel van EBN in het eigendom
van de gasopslag Bergermeer. Omdat dit, na nadere analyse, onvoldoende toegevoegde
waarde had voor vulling van de opslag in de winter van ’22/23 is hiervan afgezien.

De twee voorgestelde maatregelen zien slechts op het vullen van de gasopslag Bergermeer
voor de winter ’22/23. Ten aanzien van deze maatregelen dient voor wat betreft eventuele
staatssteunaspecten mogelijk nog afstemming met de Europese Commissie plaats te vinden.
Voor de vormgeving van de invulling van een vulverplichting voor de langere termijn
moet worden afgewacht op welke wijze de vulverplichting in Europese regelgeving precies
wordt vormgegeven.

De totale uitgaven gemoeid met de twee maatregelen hangen grotendeels af van de uiteindelijke
zomer-winter spread. De uitgaven worden momenteel geraamd op € 623 miljoen, waarvan
circa € 366 miljoen voor de subsidieregeling en € 257 miljoen voor de vergoeding aan
EBN. Om de maatregelen zo spoedig mogelijk te kunnen treffen, dient het kabinet, parallel
aan deze brief, een incidentele suppletoire begroting in. Om de regeling spoedig open
te kunnen stellen, zal het kabinet zich beroepen op artikel 2.27, tweede lid van de
Comptabiliteitswet 2016.

Er is gekozen voor een vuldoel van de bovengenoemde ca. 70%. In theorie kan een hoger
vuldoel worden vastgelegd (bijvoorbeeld 80% of hoger), maar dit levert dan een aanvullend
dilemma op. Het zou de leveringszekerheid verhogen voor overwegend niet-beschermde
gebruikers in Nederland en de ons omringende landen, maar het stelt ons ook voor een
nog grotere uitdaging om de bijbehorende kosten vergoed te krijgen. Enerzijds wordt
het steeds duurder om de laatste percentages vulling te bereiken, terwijl het anderzijds
niet zeker is dat dit ook daadwerkelijk gebruikt gaat worden.

LNG

Extra LNG-import zal ook komende winter een belangrijke rol vervullen bij het leveren
van flexibiliteit en het vervangen van de import van Russisch gas. De LNG-terminal
op de Maasvlakte kent nu een bezettingsgraad van bijna 100% en extra LNG-import kan
alleen plaatsvinden bij uitbreiding van de LNG-importcapaciteit. Gasunie heeft reeds
aangegeven dat ze alles in het werk zal stellen om de capaciteit van de Nederlandse
LNG-terminal nog dit jaar te verhogen van de huidige 12 miljard m3 per jaar tot maximaal 16 miljard m3op basis van een volledige jaarinzet.

Gasunie heeft daarnaast succesvol een drijvende LNG-terminal gecontracteerd voor een
periode van 5 jaar bij het Belgische bedrijf Exmar. De terminal zal worden afgemeerd
in de Eemshaven, vanaf daar zal het LNG in het gasnet van Gasunie Transport Services
(GTS) worden gevoed. Hiermee kan, bij tijdige aansluiting op het gasnetwerk, voor
aankomende winter een extra LNG-doorvoercapaciteit van 4 miljard m3 per jaar worden gerealiseerd. Gewerkt wordt aan de benodigde vergunningen en ontheffing
voor deze nieuwe infrastructuur.4

Met deze twee maatregelen zal de LNG-importcapaciteit van Nederland met ongeveer 70%
toenemen tot ca, 20 miljard m3. Met de extra importcapaciteit voor LNG komt jaarlijks 8 miljard m3 extra ruimte voor aardgas uit alternatieve bronnen. Dit kan worden afgezet tegen
de geschatte 6 miljard m3 Russisch gas in het Nederlandse gebruik. Een belangrijke kanttekening hierbij is
echter dat de extra Nederlandse importcapaciteit evengoed van belang is voor onze
buurlanden. De additionele capaciteit betekent verder nog niet dat ook de benodigde
LNG met zekerheid wordt gecontracteerd.

De totale investering voor het beschikbaar maken van de extra doorvoercapaciteit in
de Eemshaven voor de komende 5 jaar is ongeveer € 200 miljoen. Gasunie is een groot
gedeelte van deze financiële verplichtingen al aangegaan, voordat er contracten zijn
gesloten met gebruikers. Vanwege de geopolitieke situatie en schaarste op de markt
voor drijvende LNG-terminals was het namelijk noodzakelijk voor Gasunie om snel te
handelen. Het Ministerie van Financiën heeft, in haar hoedanigheid als aandeelhouder
van Gasunie, deze stappen ondersteund en het aandeelhoudersbesluit voor deze investering
goedgekeurd.

Het is de intentie van Gasunie om deze kosten te dekken via de tarieven die de klanten
van de terminal betalen. Desalniettemin loopt Gasunie momenteel een potentieel financieel
risico omdat er nog geen klanten zijn die de beschikbare capaciteit van de terminal
hebben gecontracteerd. Om dit financiële risico voor Gasunie in te perken lijkt een
garantie vanuit de staat wenselijk. De Minister van Financiën zal uw Kamer op korte
termijn informeren over de vormgeving van een eventuele garantie.

Gasunie verkent op dit moment de mogelijkheden om een vorm van voorkeursbehandeling
te voeren ten aanzien van geïnteresseerde afnemers voor het boeken van capaciteit
van de FSRU. Gasunie wil te allen tijde voorkomen dat capaciteit wordt geboekt die
straks voor het aanlanden van LNG-volumes uit Rusland wordt gebruikt.

In eerste instantie was er sprake van dat ook Duitsland een drijvende installatie
in de Eemshaven zou plaatsen. Uiteindelijke heeft Duitsland besloten om drie tot vier
van dergelijke installaties aan de Noord-Duitse kust te plaatsen en parallel terminals
op het land te bouwen, zoals in Brunsbüttel. De huidige stand is dat de drijvende
installaties in Wilhelmshafen, Brunsbüttel en Rostock worden afgemeerd. In totaal
zullen deze installaties een capaciteit van ruim 15 miljard m3 opleveren. Aangezien aan Duitse zijde de nodige aanpassingen om deze installaties
te plaatsen en verbinden met het gasnet groot zijn zullen deze installaties pas op
zijn vroegst in de loop van 2023 operationeel worden. Zowel in Duitsland als in Nederland
zullen procedures die voortvloeien uit de Gasrichtlijn voor de plaatsing van deze
installaties moeten worden versneld. In het kader van het EU Energy Platform opgericht
door de Europese Commissie heeft Nederland samen met Duitsland aan de Europese Commissie
gevraagd om waar mogelijk procedures zo snel mogelijk te doorlopen.

Het beschikbaar hebben van (extra) LNG-aanvoercapaciteit is een noodzakelijke eerste
stap om extra import mogelijk te maken. De beoogde extra import dient nog wel gerealiseerd
te worden. De Europese Raad van 25 maart jl. heeft in haar conclusies opgeroepen tot
vrijwillige gezamenlijke inkoop. Met de Europese Commissie en andere lidstaten wordt
nu gekeken hoe een dergelijke coördinatie kan worden vormgegeven waarbij het uitgangspunt
is dat het private bedrijven zijn die gas inkopen en verkopen en dat het vrijwillig
van aard is. Een dergelijke vrijwillige inkoop zou dan op regionaal niveau moeten
plaatsvinden.

Overige Sancties

In het vijfde sanctiepakket van de EU hebben de lidstaten, naast de reeds genoemde
sancties, afgesproken dat het verboden is voor aanbestedende diensten en speciale
sectorbedrijven om nieuwe opdrachten te gunnen aan Russische partijen gevestigd in
de Russische Federatie, met inbegrip van dochters die in de EU zijn gevestigd en die
door deze partijen worden gecontroleerd of aangestuurd. Het is bekend dat verschillende
gemeenten en semi-overheden die onder de aanbestedingsplicht vallen een contract hebben
met een gasleverancier die in beginsel onder deze nieuwe sanctieregels valt. In de
bijlage bij deze brief zijn deze sancties en gevolgen nader toegelicht5.

Voor de volledigheid wordt nog gemeld dat de Europese Commissie en de juridische dienst
van de Europese Raad tot de conclusie zijn gekomen dat het recente roebeldecreet van
Rusland, waarbij Rusland Europese partijen verzocht hun gasleveranties in roebels
te betalen, niet in lijn is met het sanctieregime. Het is voor bedrijven verboden
om financiële transacties te doen waarbij de centrale bank van Rusland betrokken is.
Dat betekent dat bedrijven het aangepaste contract van Gazprom niet kunnen tekenen.
Nederland schaart zich hier uiteraard volledig achter. Het is op dit moment niet te
zeggen wat dit gaat betekenen voor de gaslevering vanuit Rusland. Leveringen kunnen
alleen op basis van bestaande contracten plaatsvinden. Gazprom dient zich daar aan
te houden. Het zou kunnen betekenen dat Gazprom op korte termijn stopt met gasleveringen
aan Europa. Dat is dan ook een scenario waar we rekening mee houden en ons op voorbereiden,
onder andere in uiterste instantie met toepassing van het Bescherm- en Herstelplan
Gas, waarbij Nederland ook gebonden is aan Europese afspraken omtrent het leveren
van solidariteit ten behoeve van door solidariteit beschermde afnemers in buurlanden
(en andersom). Het kabinet houdt contact met Gasunie, energieleveranciers en andere
lidstaten en monitort de situatie nauwlettend.

4. Olie

Nederland wil dat de EU zo spoedig mogelijk onafhankelijk wordt van Russische olie
met behoud van voldoende leveringszekerheid. De Nederlandse inzet is dat dit nog dit
jaar moet gebeuren. Tot op heden zijn er op Russische olie nog geen importverboden
of andere maatregelen genomen. Wel zijn er reeds beperkingen gelegd op bijvoorbeeld
de export van olieraffinage gerelateerde technologie naar Rusland. Het kabinet is
voorstander van verdere aanscherping van de sancties op energiedragers tegen Rusland
in reactie op de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne, inclusief op het terrein
van olie. Nederland dringt er verder bij de Commissie op aan een analyse te maken
hoe Europa onafhankelijker kan worden van Russische olie en hoe de gevolgen daarvan
zo goed mogelijk kunnen worden ondervangen. Vooruitlopend op sancties op het terrein
van olie roept het kabinet Nederlandse bedrijven op om de import van Russische olie
zo veel mogelijk te beperken.

Bij het voorbereiden van aanvullende energiesancties is het belangrijk om rekening
te houden met de EU-eenheid en de energieleveringszekerheid.

Een importstop van ruwe olie uit Rusland zou naar verwachting op korte termijn een
fors effect hebben op de handelsstromen, bijvoorbeeld door een gedeeltelijke olieproductiestop
in Rusland (met een prijsopdrijvend effect op de wereldmarktprijs), door Russische
tegensancties en/of door het verleggen van handelsstromen. De OPEC heeft inmiddels
al aangegeven geen restcapaciteit te hebben om tekorten, veroorzaakt door een importstop
van Russische olie, op te vangen. Het aanbod op oliemarkt is daarmee relatief in-elastisch.
De verstoringen die nu reeds plaatsvinden op de oliemarkt hebben er toe geleid dat
de bij het Internationaal Energie Agentschap (IEA) aangesloten landen op 1 april jl.
hebben besloten tot een tweede collectieve actie om gezamenlijk een hoeveelheid van
120 miljoen vaten van de strategische voorraad beschikbaar te maken op de oliemarkt
om zo de olievoorzieningszekerheid te garanderen in aanvulling op de eerste collectieve
actie van 1 maart jl., waarbij reeds iets meer dan 60 miljoen vaten beschikbaar werden
gesteld. Nederland heeft aan beide acties deelgenomen.6 De actie van 1 maart jl. betrof de vierde interventie van de IEA uit haar geschiedenis,
de actie van 1 april jl., de vijfde en grootste interventie ooit, voegt daar nog het
dubbele aan toe.

Het kabinet bestudeert potentiële maatregelen ter beperking van de import van Russische
olie en treedt hierover in overleg met andere lidstaten, de IEA, de Europese Commissie
en de sector. Zoals hiervoor is toegelicht, is de Nederlandse economie internationaal
gezien bovengemiddeld kwetsbaar voor een boycot op Russische olie via de waardenketens.
In 2021 kwam ruim 34% van de olie, die in Nederlandse raffinaderijen werd verwerkt,
uit Rusland. Het gaat hierbij niet alleen om de rol van olie als brandstof, maar ook
olie als grondstof in de petrochemische industrie voor bijvoorbeeld plastics. Voor
Nederland is daarom in het bijzonder van belang wat het effect is op de op de Nederlandse
economie als de olie-import uit Rusland wegvalt, welk effect er is op de waardeketens
en hoe snel kan worden omgeschakeld naar een alternatief. Het gaat hier niet alleen
om de kwantiteit die gesubstitueerd moet worden, maar ook om de kwaliteit van de ruwe
olie, die bepalend is voor de olieproducten die daarvan kunnen worden vervaardigd.

Het uitwerken van een afbouwplan olie vergt vanwege deze complexiteit meer tijd en
nauw overleg met Europese partners. Er dient daarbij ook gekeken te worden naar verschillende
van olie afgeleide producten zoals benzine, diesel, stookolie, kerosine etc. en bijv.
hoe snel alternatieven voor olie (biobrandstoffen) kunnen worden opgeschaald.

Om die reden roept Nederland de Europese Commissie en andere lidstaten op om gezamenlijk
werk te maken van een exitstrategie voor Russische olie. De Europese Commissie is
in haar publicatie RePower EU (zie hierna) reeds ingegaan op het onafhankelijker worden
van Russisch gas. Het kabinet verzoekt de Commissie ook een vergelijkbare publicatie
over olie te maken. Het kabinet zet hierbij in op een ambitieus maar realistisch pad,
waarbij rekening gehouden wordt met substitutie en waarbij het kabinet haar Europese
partners betrekt.

Nederland trekt op met gelijkgezinde lidstaten binnen de Europese Unie. Er gaan in
steeds meer landen, waaronder in Duitsland, stemmen op om eind 2022 geen Russische
olie meer te importeren. Nederland vraagt de Commissie in haar impactassessment het
scenario van een spoedige uitfasering als belangrijk scenario mee te nemen om te bezien
wat als dit EU-breed zou worden toegepast de gevolgen zijn en hoe die zo goed mogelijk
ondervangen kunnen worden.

Duits energiebeleid

Uw Kamer heeft op 5 april jl. gevraagd een reactie te geven op het Duitse beleid om
de energieafhankelijkheid van Russische energie te reduceren (Handelingen II 2021/22,
nr. 68, Regeling van Werkzaamheden). De Duitse energiehuishouding is niet goed te
vergelijken met de Nederlandse. Zo is de importafhankelijkheid van Russische brandstoffen
fors hoger dan in Nederland: gas (40%), kolen (50%) en olie (35%), wat de uitdaging
voor Duitsland groter maakt. Nederland kent zoals eerder aangegeven een belangrijke
rol als doorvoerland, voor een belangrijk deel ook voor de Duitse markt. Ook Duitsland
is een doorvoerland voor met name Russisch gas van oost naar west en Noors gas naar
Nederland. De verschillende uitgangsposities maakt ook het vergelijken van de aanpakken
lastig. Duitsland heeft echter, net als Nederland gekozen om te werken langs de drieslag:
versnellen energiebesparing, uitbreiden hernieuwbare energieproductie en waar nodig
fossiel vervangen door fossiel. Minister Habeck van Economische Zaken en Klimaat heeft
daartoe een pakket aan maatregelen toegezegd die de Duitse energiehuishouding versneld
moet verduurzamen (het zogeheten Paaspakket). De Duitse regering wil daarbij onder
meer het aandeel hernieuwbare energie in 2030 verhogen tot 80% en 100% in 2035. Met
behulp van versnelde vergunningsprocedures wil de regering jaarlijks 10 GW toename
van wind op land en 22 GW zon-pv. Onderdeel van het noodplan is tevens om een deel
van de geplande sluitingen van kolencentrales uit te stellen en voor de korte termijn
als reservecapaciteit aan te houden. Het is voor het Nederlandse energiebeleid, gegeven
onze verwevenheid van markten en economieën, cruciaal dat we nauw samenwerken en in
ons energiebeleid rekening houden met deze versnelde Duitse transitie. Op het terrein
van verduurzaming zoals bij groene waterstof en wind op zee, maar ook bij het ontsluiten
van extra LNG-stromen door het bouwen van extra LNG-importcapaciteit. Gegeven de Duitse
ambities zal een deel van deze importcapaciteit ook voor de Duitse markt benut worden.
We werken als buurlanden dan ook nauw samen, bilateraal, in de Europese Unie en in
het Pentalateraal Energieforum.

RePowerEU

Zoals ook in de brief van 14 maart jl. is toegelicht, heeft de Europese Commissie
op 8 maart jl. een mededeling gepresenteerd voor een gemeenschappelijk Europees optreden
voor betaalbaardere, veiligere en duurzamere energie. Deze mededeling ziet onder meer
toe op afbouw van afhankelijkheid van gas uit Rusland en vergroten van de veerkracht
van het EU-brede energiesysteem, op basis van twee pijlers:

– Een snellere vermindering van onze afhankelijkheid van fossiele brandstoffen door
meer inzet op hernieuwbare energie en energiebesparing.

– Diversifiëring van de gasvoorziening door meer invoer van LNG en niet Russisch gas,
alsmede vergroten gebruik van biomethaan en versnelde uitrol en vergroten volumes
van waterstof.

Over deze mededeling heeft u recent een BNC-fiche ontvangen.

In mei wordt het uitgebreide en nader uitgewerkte RePowerEU plan verwacht, wat de
eerdere aangekondigde voorstellen en initiatieven verder gestalte zal geven. Bij publicatie
van dit plan zal uw Kamer middels een BNC-fiche worden geïnformeerd.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
J.A. Vijlbrief