Brief regering : Onderzoeksrapport afstandsnormen voor windturbines

Nr. 80
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 april 2022

Met deze brief bied ik uw Kamer, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat (IenW), het rapport «Onderzoek afstandsnormen windturbines» aan1. Dit rapport gaat over de effecten van verschillende afstandsnormen voor windturbines
op land en is opgesteld naar aanleiding van de motie van de leden Erkens en Leijten
(Kamerstuk 32 813, nr. 731). Met deze brief licht ik toe hoe via verschillende sporen invulling wordt gegeven
aan deze motie en welke inzichten het afstandsnormenonderzoek biedt. Ook schets ik
kort de stand van zaken in het proces richting nieuwe normen en van de uitvoering
van de recente motie van de leden Leijten en Erkens (Kamerstuk 32 813, nr. 985).

Over de uitvoering van de motie Erkens/Leijten

De motie van de leden Erkens en Leijten, door de Tweede Kamer aangenomen op 22 juni
2021 (Handelingen II 2021/22, nr. 91, item 12), verzoekt om op korte termijn een onafhankelijk onderzoek te laten uitvoeren naar
de effecten van verschillende afstandsnormen voor windturbines op de gezondheid en
leefkwaliteit van omwonenden, en om de resultaten van dit onderzoek mee te nemen in
het verder concretiseren van de Regionale Energiestrategieën (RES’en). De uitvoering
van deze motie wordt ingevuld via verschillende sporen die ik hieronder toelicht.

Omdat de motie verzoekt om onderzoek te laten doen naar de effecten van verschillende
afstandsnormen, is de factor «afstand» meegenomen in de al lopende RIVM-verkenning
van de mogelijkheden voor aanvullend gezondheidsonderzoek bij windturbines. Over het
starten van die verkenning is uw Kamer vorig jaar geïnformeerd (Kamerstuk 33 612, nr. 75) en bij de behandeling van de motie van de leden Erkens en Leijten heeft mijn ambtsvoorganger
al aangegeven dat deze verkenning invulling zou geven aan de wens die werd geuit met
de motie. Op basis van de verkenning zal ik, na overleg met de Staatssecretaris van
IenW en verschillende relevante (maatschappelijke) stakeholders, een besluit nemen
en vervolgonderzoek uitvragen. Er is overigens al een grote kennisbasis over de gezondheidseffecten
van (wonen nabij) windturbines. Met de resultaten van het nadere gezondheidsonderzoek
in Nederland wordt deze reeds bestaande kennisbasis over de gezondheidseffecten van
windturbines aangevuld. Uw Kamer wordt dit voorjaar met een separate brief geïnformeerd
over de verkenning en de vervolgstappen.

Gezondheidsonderzoek heeft een lange doorlooptijd, terwijl er ook op korte termijn
behoefte is aan inzicht in wat het hanteren van een afstandsnorm kan bieden voor de
milieubescherming bij windturbines. Daarom heeft mijn ambtsvoorganger opdracht gegeven
aan Arcadis om dit op basis van bestaande kennis te onderzoeken. Verderop in deze
brief ga ik in op de resultaten van dit onderzoek.

Naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State inzake windpark Delfzijl Zuid
wordt momenteel een planmilieueffectrapport (planMER) opgesteld, onder primaire verantwoordelijkheid
van de Staatssecretaris van IenW. Vanwege de motie van de leden Erkens en Leijten
en de afspraak in het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) dat er afstandsnormen voor wind op land komen, zullen de resultaten van het afstandsnormenonderzoek
ook mee worden genomen in het planMER. Op basis van het planMER vindt in samenspraak
met uw Kamer besluitvorming plaats over de nieuwe normen. Deze nieuwe landelijke normen
zullen dan ook van toepassing zijn bij het verder concretiseren van de RES’en. Verderop
in deze brief ga ik nader in op de stand van zaken van dit proces en het verdere verloop
ervan.

Over het rapport «Onderzoek afstandsnormen windturbines»

Naast een verzoek om aanvullende inzichten in de effecten van afstandsnormen, roept
de motie van de leden Erkens en Leijten de vraag op wat een afstandsnorm als instrument
voor milieubescherming bij windturbines kan bieden. Om hier antwoord op te krijgen,
is Arcadis verzocht om te onderzoeken op welke manier andere landen milieubescherming
bij wind op land hebben geregeld, welke geluidbelasting en slagschaduwniveaus er bij
verschillende afstanden verwacht kunnen worden, en wat in algemene zin de voor- en
nadelen van het hanteren van een afstandsnorm zijn.

De normering voor windturbines is een actueel thema dat politiek en maatschappelijk
leeft. Ik vind het belangrijk dat alle relevante stakeholders goed betrokken zijn.
Daarom is voor dit afstandsnormenonderzoek een participatietraject georganiseerd waarin
stakeholders in drie klankbordsessies en schriftelijk hun feedback op verschillende
versies van het rapport konden geven. Het gaat dan onder andere om provincies, de
vereniging voor omwonenden van windturbines (NLVOW), de branchevereniging voor wind
(NWEA), het Nationaal Programma RES, maatschappelijke organisaties en verschillende
experts in akoestiek en gezondheid. Deze sessies hebben in mijn ogen geleid tot een
uitgebreid en helder geschreven rapport met bruikbare inzichten over het hanteren
van een afstandsnorm in relatie tot een norm voor geluidsbelasting en slagschaduw.
Het rapport is bovendien voorzien van een paragraaf met een aantal aandachtspunten
ten behoeve van het proces om te komen tot nieuwe landelijke milieunormen en van een
nawoord waarin de NLVOW haar visie geeft op dit onderwerp.

Het rapport laat zien dat de acht onderzochte landen2 weinig overeenkomsten vertonen in de wijze waarop de afstands- en milieunormen voor
windturbines vorm zijn gegeven.

Nederland3 en het Verenigd Koninkrijk hanteren geen landelijke afstandsnorm. Andere landen hebben
verschillende afstandsnormen. De normen variëren van twee tot tien keer de tiphoogte
en van 300 tot 1.100 meter (waarbij dit in Duitsland bovendien verschilt voor de diverse
deelstaten). In alle landen liggen overwegingen over het beperken van visuele hinder,
bijvoorbeeld door een «visueel beklemmend gevoel», ten grondslag aan de afstandsnormen.
Voor het (aanvullend) reguleren van windturbinegeluid hanteren alle acht onderzochte
landen geluidsnormen, waarbij er ook grote verschillen zijn tussen de landen4. De verschillen zitten zowel in de wijze van normering, als in het beschermingsniveau
dat wordt geboden. Nederland en Noorwegen doen dit met de systematiek van een jaargemiddelde
geluidbelasting (Lden)5.

Arcadis heeft de verwachte geluidbelasting en slagschaduwniveaus van windturbines
bij verschillende afstanden berekend. Om een zo compleet mogelijk beeld te krijgen,
zijn verschillende scenario’s gemaakt waarin wordt gevarieerd met afstand (van 300
meter tot tien keer de tiphoogte), drie windturbinetypen (2 MW, 4 MW en 6 MW), opstelling
(drie en tien turbines) en windklimaat (zuid Nederland, midden Nederland en noord
Nederland). De resultaten laten zien dat de geluidbelasting en slagschaduwniveaus
logischerwijs afnemen naarmate de afstand groter wordt. De resultaten laten ook zien
dat er een zeer grote spreiding is in geluidbelasting en slagschaduwniveaus per gekozen
afstand. Eén specifieke afstand leidt dus niet tot een eenduidige waarde voor de geluidbelasting
en voor het slagschaduwniveau. Dit komt doordat voor geluid en slagschaduw veel meer
meespeelt dan alleen afstand, waaronder de invloed van turbinetype, opstelling en
windklimaat, maar bijvoorbeeld ook bodemtype en eventueel tussenliggende obstakels
zoals bomen of bebouwing. Daarom is ook niet eenduidig aan te geven hoeveel hinder
er naar verwachting zal optreden bij een bepaalde afstand.

Tot slot heeft Arcadis in samenspraak met de klankbordgroep de voor- en nadelen opgesomd
van een afstandsnorm als instrument voor de inpassing van windturbines. Onder de voordelen
vallen dat een afstandsnorm duidelijk en eenduidig is, goed valt te communiceren en
goed handhaafbaar is. Het is een goede manier om visuele impact te reguleren en het
kan bij omwonenden van zoekgebieden voor windenergie een deel van de zorgen over hoe
dichtbij de turbines komen te staan wegnemen. Daarnaast kan een strenge afstandsnorm
ook bescherming bieden tegen ernstige hinder door geluid en slagschaduw, zij het met
een onzekerheidsmarge.

De nadelen van een afstandsnorm zijn de grote spreiding in beschermingsniveau voor
burgers. Daarbij biedt een afstandsnorm geen ruimte voor maatwerk. Met een afstandsnorm
kunnen relatief lawaaiige turbines op dezelfde afstand van woningen worden geplaatst
als relatief stille windturbines. Hierdoor biedt één generieke afstandsnorm in de
praktijk een ongelijke milieubescherming aan alle omwonenden van windparken in Nederland,
in tegenstelling tot specifieke geluids- en slagschaduwnormen. In het kader van milieubescherming
ligt het op basis van dit rapport daarom voor de hand een eventuele afstandsnorm te
combineren met normen voor geluid en slagschaduw6.

Stand van zaken planMER windturbinenormen

Vanaf december 2021 heeft de Notitie Reikwijdte en Detailniveau voor de

plan-m.e.r. acht weken ter inzage gelegen. Er zijn meer dan 300 zienswijzen binnengekomen.
Deze zienswijzen worden door het Ministerie van IenW van reactie voorzien door middel
van een reactienota. Diverse zienswijzen geven aan dat het wenselijk is om meer varianten
te bezien en ook aandacht te besteden aan een afstandsnorm. Dit zal worden meegenomen
bij het opstellen van de planMER. Het voornemen is om dit najaar zowel het planMER
als de concept-AMvB met nieuwe milieuregels te publiceren. Bij de totstandkoming van
nieuwe milieuregels worden alle relevante belangen zorgvuldig betrokken. Hierbij wordt
aandacht besteed aan het voorzorgsbeginsel en wordt bekeken wat de verschillende normen
zouden kunnen betekenen voor het realiseren van de klimaatdoelen. Via de internetconsultatie
kan inspraak worden gegeven op het planMER en de concept-AMvB. Vervolgens wordt advies
over de concept-regels gevraagd bij de Raad van State. De voorhang in het parlement
zal naar verwachting in het laatste kwartaal van 2022 kunnen plaatsvinden. De verwachting
is dat de nieuwe normen vanaf het najaar van 2023 in werking kunnen treden. Bij het
planMER en de besluitvorming zullen de resultaten van het afstandsnormenonderzoek
worden meegenomen.

Stand van zaken uitvoering motie Leijten/Erkens

Op 8 maart jl. (Handelingen II 2021/22, nr. 57, Stemmingen) is de motie van de leden
Leijten en Erkens (Kamerstuk 32 813, nr. 985) aangenomen, die verzoekt om afspraken te maken tussen decentrale overheden over
de te hanteren uitgangspunten voor nieuwe windturbines zo lang er geen landelijke
normen zijn. Om uitvoering te geven aan de motie gaan de Staatssecretaris van IenW
en ik in gesprek met de provincies (IPO), gemeenten (VNG) en de RES-regio’s. Dat gesprek
gaat over het formuleren van de (algemene) uitgangspunten voor de besluitvorming over
nieuwe windturbineparken, waarbij ook wordt gekeken naar het Deens model en de ruimtelijke
implicaties hiervan. Dit vergt een zorgvuldig proces. Hierbij is een aandachtspunt
dat geen voorschot kan worden genomen op de nog vast te stellen nieuwe landelijke
normen en dat provincies en gemeenten ruimte houden voor hun eigen afweging voor nieuwe
windparken. Inmiddels zijn de eerste afspraken gemaakt om te komen tot een goede uitvoering
van de motie. Voor de zomer zullen de Staatssecretaris van IenW en ik u hier nader
over informeren.

Tot slot

Wind op land staat vol in de aandacht. Er worden vragen gesteld over het nut en de
noodzaak van wind op land, over de beschikbare ruimte voor windenergie op zee en over
zon op dak als geschikt alternatief. Omwonenden van (toekomstige) windparken maken
zich zorgen over hun gezondheid, de rust en de uitstraling van hun omgeving. Deze
zorgen ontgaan mij niet. De plaatsing van nieuwe windparken op land moet daarom goed
onderbouwd worden. Dat begint bij een heldere boodschap vanuit het kabinet over de
klimaatcrisis en het belang van de energietransitie. Nederland wil in 2050 klimaatneutraal
zijn en daarbij zo veel mogelijk zelfvoorzienend zijn. Dit betekent dat de opwek van
energie anders moet en onvermijdelijk zichtbaarder wordt. Dit vraagt veel van mensen,
en zeker van omwonenden, maar het levert ons ook heel veel op. Windenergie is relatief
goedkoop en zeer betrouwbaar. Wind op land is nodig om het aanbod dicht bij de vraag
te brengen en om het elektriciteitsnet efficiënt te gebruiken. De Noordzee biedt onvoldoende
ruimte om aan de gehele toekomstige Nederlandse energievraag te voldoen, mede gezien
de andere belangen op zee zoals natuurversterking, de voedseltransitie en scheepvaart.
Uitsluitend inzetten op zon-PV (op dak) zorgt voor grote schommelingen in het aanbod
omdat de zon lang niet altijd schijnt. Windenergie draagt bij aan een stabiele levering
van hernieuwbare elektriciteit. Een goede balans tussen zon en wind zorgt daarmee
ook voor efficiënt gebruik van het net.

Het is van groot belang dat inwoners mee kunnen praten en beslissen over de invulling
van de energieopgave. Ik zie dat dit op veel plaatsen al heel goed gaat, zowel op
regionaal niveau in de RES’en, als op lokaal niveau bij een projectlocatie of zoekgebied.
Tegelijkertijd ontstaat er ook vaak verzet tegen de plannen en uiten omwonenden zorgen,
ook over gezondheidseffecten. Het gaat daarbij met name om geluidhinder, waarvan bekend
is dat dit kan zorgen voor (stress-gerelateerde) gezondheidsklachten. Daarnaast gaat
het ook om de beleving van windturbines in het landschap.

Om deze belangen en zorgen te adresseren en om omwonenden deelgenoot te maken van
voorliggende dilemma’s en mogelijke oplossingen, is participatie vanaf de beleidsfase
van essentieel belang. Daarna volgt projectparticipatie, waarbij dient te worden ingezet
op goede afspraken tussen omgeving, overheid en ontwikkelaar over onder meer de ruimtelijke
inrichting en (financiële) participatie in de exploitatiefase. Veel wind-op-landprojecten
worden al (deels) coöperatief ontwikkeld. Daarnaast kent elk nieuw windpark een omgevingsfonds,
waarmee de omgeving de ruimtelijke kwaliteit van het gebied kan verbeteren. Dit zijn
heel goede ontwikkelingen waarmee de energietransitie steeds meer van ons allemaal
wordt. Hierbij is tevens van belang dat er ook vele Nederlanders zijn die zich ernstig
zorgen maken om het klimaat en er aan hechten dat de afgesproken klimaatdoelstellingen
ook daadwerkelijk en tijdig gerealiseerd worden. Niets doen is geen optie en dat houdt
in dat iedere regio, gemeente en Nederlander een bijdrage heeft te leveren.

Het kabinet spant zich in om deze bijdragen te faciliteren en om kaders mee te geven
die voorzien zowel bescherming als voortgang.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten