Brief regering : Overzicht uitgaven en gederfde inkomsten fossiele brandstoffen

Nr. 29 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN EN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 april 2022

Tijdens de Algemene Financiële Beschouwingen van 6 oktober 2021 (Handelingen II 2021/22,
nr. 8, items 2 en 7) heeft de toenmalige Minister van Financiën uw Kamer een brief toegezegd met een
overzicht van alle uitgaven en gederfde inkomsten van 2019 t/m 2025 ten behoeve van
de winning of het gebruik van fossiele brandstoffen, niet-groene waterstof en biomassa.
Deze toezegging is gedaan naar aanleiding van de tijdens het debat uiteindelijk ingetrokken
motie van de leden van Raan en Nijboer (Kamerstuk 35 925, nr. 98). Met deze brief geef ik uitvoering aan deze toezegging.

In deze brief wordt een overzicht gegeven van alle uitgaven en gederfde inkomsten
die samenhangen met fossiele brandstoffen, niet-groene waterstof en biomassa. In dezelfde
motie van de leden van Raan en Nijboer is ook gevraagd om de staatsdeelnemingen bij
dit verzoek te betrekken. Voor staatsdeelnemingen geldt dat ze in staat moeten zijn
zichzelf te kunnen financieren en dat zij hun geïnvesteerd vermogen terugverdienen.
Wanneer zij eventueel een subsidie aanvragen, doen zij dit op dezelfde manier als
andere organisaties/bedrijven. Hierdoor zullen eventuele subsidies die zijn ontvangen
door staatsdeelnemingen onderdeel zijn van het totaaloverzicht zoals gegeven in deze
brief. De gederfde inkomsten als gevolg van fiscale en niet-fiscale maatregelen zijn
eerder met uw Kamer gedeeld in de brief over financiële prikkels voor fossiele brandstoffen
(Kamerstuk 32 813, nr. 566) en de bijlage bij de Miljoenennota 2022 (Kamerstuk 35 925, nr. 2).

De inval van Rusland in Oekraïne maakt nogmaals duidelijk dat Europa te sterk afhankelijk
is van de import van fossiele energiedragers en het onderstreept de noodzaak om de
klimaat- en energietransitie te versnellen. Door maximaal in te zetten op energiebesparing,
onze productie van duurzame energie sneller op te schalen en uit meer verschillende
landen energie te importeren, zorgen we ervoor dat de Europese Unie en Nederland zo
snel mogelijk minder afhankelijk zijn van Rusland. Zoals in het coalitieakkoord (Bijlage
bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) aangekondigd onderzoekt het kabinet daarnaast ook de mogelijkheden om financiële
prikkels voor fossiele brandstoffen af te bouwen om vervolgens de financiële stimulering
voor deze brandstoffen waar mogelijk te beëindigen. Waar mogelijk doen we dit zoveel
mogelijk met andere landen en met oog voor het vestigingsklimaat. Dit kan een aanvullende
fiscale stimulans bieden om de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen in Nederland
en de Europese Unie af te bouwen en de energietransitie te versnellen. De Minister
voor Klimaat en Energie zal uw Kamer hier zo spoedig mogelijk over informeren.

Uitgaven

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de uitgaven van de rijksoverheid die onder
andere betrekking hebben op fossiele brandstoffen. Een belangrijke kanttekening is
dat er niet een eenduidig onderscheid is tussen fossiele en groene brandstof. Van
sommige brandstoffen en technologieën is duidelijk dat ze fossiel zijn (denk aan steenkool
en aardgas), maar dat is soms minder evident, bijvoorbeeld bij biomassa of bij elektriciteitsverbruik.
Door de groei van de hernieuwbare elektriciteitsproductie neemt het aandeel hiervan
in de totale elektriciteitsproductie steeds verder toe de komende jaren. Volgens het
CBS kwam in 2021 een record van 33 procent van de totale elektriciteitsproductie uit
hernieuwbare bronnen1. Bij CCS (carbon capture and storage) geldt dat nog sterker: dit is zelf geen fossiele
brandstof, maar kan ingezet worden om CO2-uitstoot, die bijvoorbeeld vrijkomt bij de inzet van fossiele grondstoffen, op te
slaan. Dit afbakeningsprobleem geldt ook voor de mate waarin de overheid een directe
of indirecte subsidie geeft aan de winning en gebruik van brandstoffen. Deze tabel
gaat bij twijfel uit van een brede definitie, in lijn met de tekst van de ingediende
motie, ook al gaat het soms om maatregelen of technologieën die per saldo bij (kunnen)
dragen aan minder CO2-uitstoot.

Tabel 1: Uitgaven

Maatregel (in mln €)

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

1. Indirecte kostencompensatie EU-ETS

40

110

179

82

 
 
 

2. Waterstofbackbone

 
 
 

135

100

100

100

3. ISDE

 
 
 
 
 
 
 

w.v. biomassa

14

7

3

 
 
 
 

w.v. pelletkachel

9

5

< 1

 
 
 
 

4. SDE++

 
 
 
 
 
 
 

w.v. biomassa

256

315

369

254

413

432

412

w.v. biomassa bij- en meestook

59

250

356

33

247

323

308

w.v. groen gas

59

63

88

120

139

156

154

w.v. CCS

 
 
 
 
 

36

74

Toelichting bij tabel

• Binnen het emissiehandelssysteem (ETS) dienen bedrijven die rechtstreeks CO2 uitstoten te beschikken over emissierechten. Indien meer emissierechten nodig zijn
dan het bedrijf beschikbaar heeft, dient een bedrijf deze certificaten te kopen of
CO2-reducerende maatregelen te treffen. Om te voorkomen dat bedrijven die op de wereldmarkt
concurreren investeringen naar buiten Europa verplaatsen (carbon leakage), krijgen
bepaalde sectoren gratis emissierechten toegedeeld. Voor bedrijven die gevoelig zijn
voor carbon leakage en veel elektriciteit gebruiken bestaat daarnaast de indirecte
ETS kostencompensatieregeling. Deze bedrijven worden geconfronteerd met een hogere
kostprijs, omdat de kosten van emissierechten de elektriciteitsprijs opdrijven. In
het huidige EU staatssteunkader (t/m 2020) voor de ETS indirecte kostencompensatie
wordt lidstaten de mogelijkheid geboden om carbon leakage-gevoelige bedrijfssectoren
te compenseren voor de hogere elektriciteitskosten. In Nederland kan in 2022 voor
het laatst over de periode tot en met 2021 een subsidieaanvraag worden ingediend.
Voor de periode na 2022 is geen budget voorzien.

• Het kabinet heeft verschillende regelingen gericht op het bevorderen van waterstof.
In zijn verzoek had dhr. Van Raan expliciet gevraagd om niet-groene waterstof. De
waterstofbackbone is geen subsidie voor de productie of het gebruik van niet-groene
waterstof, maar is een infrastructuurproject dat potentieel voor deze vorm van waterstof
gebruikt zou kunnen worden. Het kabinet heeft bij Miljoenennota 2022 besloten tot
deze subsidie; momenteel staan deze middelen op de Aanvullende Post. Hiernaast heeft
het kabinet middelen vrijgemaakt voor IPCEI-waterstof; daarvoor kunnen alleen projecten
voor groene waterstof worden geselecteerd. Voor het opschalingsinstrument waterstof
geldt dat dit alleen groene waterstof (elektrolyse) stimuleert.

• De ISDE (Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing) bevatte de mogelijkheid
voor subsidies voor biomassaketels en pelletkachels, zowel zakelijk als voor particulieren.
Pelletkachels en biomassaketels worden sinds 1 januari 2020 niet meer gesubsidieerd.
Er zijn dus geen verwachte uitgaven voor 2022–2025.

• De SDE++ (Subsidieregeling duurzame energie) bevat ook enkele onderdelen die, in lijn
met de motie, als fossiel zouden kunnen worden beschouwd. Het gaat hier om biomassa
(inclusief bij- en meestook), groen gas en CCS/CCU. De cijfers in de tabel zijn de
subsidies voor reeds afgegeven beschikkingen tot en met de SDE++ 2020. Voorlopige
cijfers voor de SDE++ 2021 zijn nog niet meegenomen, aangezien de beschikkingen hiervoor
nog niet zijn afgegeven.

Gederfde inkomsten

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de gemiste overheidsinkomsten door fiscale
regelingen die betrekking hebben op energie (fossiel en hernieuwbaar), respectievelijk
fossiele brandstoffen. Het gaat hierbij om een afwijking van de reguliere tarieven
en grondslagen van de huidige bestaande energie gerelateerde belastingen. Binnen de
energiebelasting wordt bijvoorbeeld momenteel alleen het energetisch verbruik van
energie belast. Niet-energetisch verbruik (bijvoorbeeld het gebruik van aardgas voor
de productie van kunstmest) valt niet onder de heffingsgrondslag van de energiebelasting
en is daarom niet opgenomen in dit overzicht. In de tabel is het huidige budgettaire
beslag opgenomen van de regeling. Het budgettaire beslag van de regeling wijkt af
van de opbrengst bij afschaffing. Bij de opbrengst van afschaffing spelen gedragseffecten
namelijk een grote rol.

De reeksen zijn tot en met 2022 opgenomen net als in bijlage 9 van de miljoenennota.
Voor latere jaren zijn geen ramingen beschikbaar. Onder de tabel wordt een korte toelichting
per maatregel op de budgettaire reeksen gegeven. In bijlage 1 van deze brief is een
beschrijving van de maatregelen opgenomen. In het coalitieakkoord is een aantal maatregelen
opgenomen die onderstaande regelingen inperken. Zo wordt de tariefstructuur van de
energiebelasting minder degressief gemaakt vanaf 2023. Vanaf 2025 wordt de vrijstelling
mineralogische en metallurgische procedés (vrijstelling voor energie-intensieve processen)
afgeschaft, de inputvrijstelling WKK beperkt en het verlaagd tarief glastuinbouw afgeschaft.
Daarnaast staat in het coalitieakkoord dat de huidige koppeling tussen de SDE kasuitgaven
en de opbrengst van de ODE vanaf 2022 wordt losgelaten. Omdat hierdoor in de toekomst
geen taakstellende ODE-opbrengst meer noodzakelijk is, wordt het gebruik van fiscale
regelingen in de ODE niet langer zonder meer gecompenseerd met tariefswijzigingen
om tot een specifieke opbrengst te komen.

Tabel 2: Gederfde inkomsten

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Energiebelasting (incl. ODE) en kolenbelasting1

 
 
 
 
 
 

Verlaagd tarief glastuinbouw, onder voorwaarden

127

115

114

138

136

131

Teruggaafregeling kerken en non profit

29

30

34

37

37

37

Teruggaafregeling energie-intensieve industrie onder voorwaarden2

6

8

8

9

0

0

Vrijstellingen voor energie-intensieve processen

76

84

95

116

135

139

Duaal verbruik kolen (vrijstelling)

27

26

25

25

26

26

Degressief tarief energiebelasting

n.b.

n.b.

n.b.

n.b.

n.b.

n.b.

Vrijstelling gebruik van aardgas voor elektriciteitsopwekking3

290

310

388

687

729

741

Vrijstelling gebruik van kolen voor elektriciteitsopwekking

148

129

86

86

86

84

 
 
 
 
 
 
 

Accijns

 
 
 
 
 
 

Vrijstelling gebruik van kerosine in het internationale luchtverkeer4

2.335

2.381

2.357

1.335

n.b.

n.b.

Vrijstelling gebruik van diesel- en stookolie voor de commerciële vaart in de binnen
wateren en de communautaire wateren5

1.548

1.498

1.532

1.612

1.663

1.684

Raffinaderijvrijstelling

n.b

n.b

n.b

n.b

n.b.

n.b.

Afwijkende belastingtarieven tussen diesel en benzine in combinatie met afwijkende
belastingtarieven tussen benzine- en dieselauto’s in de autobelastingen6

n.b.

n.b.

n.b.

n.b.

n.b.

n.b.

Totaal fiscaal

4.586

4.581

4.639

4.045

2.8127

2.8423

 
 
 
 
 
 
 

Overige overheidsmaatregelen (niet fiscaal)

72

73

61

73

n.b.

82

Investeringsaftrek t.b.v. opsporen en winning aardgas kleine velden Noordzee9

19

28

n.b.

n.b.

n.b.

n.b.

Totaal fiscale en niet-fiscale maatregelen

4.658

4.654

4.700

4.118

2.8123

2.9243

X Noot

1

Getallen afkomstig uit bijlage 9 bij de Miljoenennota 2022.

X Noot

2

De teruggaafregeling elektriciteit energie-intensief wordt per 1 januari 2023 afgeschaft
naar aanleiding aangenomen amendement van Van Raan op het pakket Belastingplan 2022
(Kamerstuk 35 927, nr. 21).

X Noot

3

In deze post is de volledige inzet van gas in WKK-installaties en overige installaties
voor elektriciteitsopwekking betrokken. En is derhalve budgettair inzichtelijk gemaakt
wat het zou opleveren als deze volledige gasinzet regulier belast zou worden. De post
houdt geen rekening met onder meer correcties voor het deel van de gasinzet dat kan
worden toegerekend aan de doorlevering van energie.

X Noot

4

Berekening op basis van volumes van het cbs en de accijnstarieven. Het volume voor
2021 en 2022 is nog niet beschikbaar. Door covid-19 is de volumeontwikkeling onzeker.
Daarom is voor 2021 en 2022 geen raming beschikbaar.

X Noot

5

Berekening op basis van volumes van het cbs en de accijnstarieven. Het volume voor
2021 en 2022 is nog niet beschikbaar. De raming van 2021 en 2022 is op basis van de
accijnstarieven waarbij geen volumegroei is verondersteld.

X Noot

6

Tegenover het lagere tarief van de dieselaccijns staat dat dieselauto’s een hogere
motorrijtuigenbelasting betalen dan benzineauto’s.

X Noot

7

Deze bedragen vallen lager uit vanwege de ontbrekende raming voor vrijstelling voor
het gebruik van kerosine in het internationale luchtverkeer.

X Noot

9

Investeringen in exploratie en winning door EBN zijn hier buiten beschouwing gelaten,
omdat het daarbij om risicodragend (en winstdelend) vermogen gaat.

Toelichting bij tabel

• De maatregelen in het kader van de energiebelasting hebben betrekking op al het energieverbruik.
Fossiel en hernieuwbaar worden hier gelijk behandeld. In de toekomst is voor vaststelling
van de omvang van de fossiele subsidie een meer gedifferentieerde benadering nodig.
Het aandeel duurzaam zal in de komende jaren immers sterk groeien (voorbeeld: circa
70% van het elektriciteitsgebruik zal in 2030 met duurzame bronnen worden opgewekt).

• In de tabel is bij de inschatting van het budgettair effect van de degressieve tariefstructuur
binnen de energiebelasting aangegeven dat deze niet beschikbaar is. Elke inschatting
zou namelijk volledig afhankelijk zijn van de aannames over het benchmarktarief in
een niet of minder degressieve structuur. Voor de accijnsdifferentiatie geldt hetzelfde.
Daarbij is het bovendien zo dat in de sfeer van de autobelastingen voor dieselauto’s
hogere tarieven (als gevolg van brandstoftoeslagen) gelden dan voor benzineauto’s
die de lagere accijns op diesel deels compenseren.

• De ramingen van de accijnsvrijstellingen voor de internationale luchtvaart en de scheepvaart
in communautaire wateren zijn voor de realisatiejaren 2017–2020 gebaseerd op volumecijfers
van het CBS. Ten aanzien van de scheepvaart betreffen de ramingen de op dit moment
gebunkerde scheepsbrandstoffen vermenigvuldigd met het accijnstarief.

• Gegevens over de raffinaderijvrijstelling zijn niet beschikbaar. Doordat dit gebruik
buiten de heffing valt, hoeven bedrijven geen informatie aan te leveren over dit verbruik.

• In het coalitieakkoord is afgesproken om het fiscale stelsel verder te vergroenen.
Zo worden onder andere per 1 januari 2025 in de energiebelasting de vrijstelling voor
mineralogische en metallurgische procedés en het verlaagd tarief voor glastuinbouwbedrijven
afgeschaft en wordt de inputvrijstelling voor verbruik van aardgas in warmtekrachtkoppeling
systemen (WKK’s) beperkt.

• Met deze brief en het totaaloverzicht van alle uitgaven en gederfde inkomsten die
samenhangen met fossiele brandstoffen, niet-groene waterstof en biomassa hoop ik uw
Kamer voldoende geïnformeerd te hebben.

De Staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst, M.L.A van Rij

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

Bijlage 1 Beschrijving van fiscale maatregelen

Fiscale maatregelen

1. Verlaagd tarief glastuinbouw, onder voorwaarden

Voor verbruik van aardgas in de glastuinbouw geldt onder voorwaarden een verlaagd
tarief in de eerste en tweede belastingschijf. Deze verlaagde tarieven zijn geïntroduceerd
om de belastingdruk op energie in de glastuinbouw gelijk te houden met de belastingdruk
op energie in de energie-intensieve industrie. De glastuinbouw kent namelijk veel
kleine energie-intensieve bedrijven die relatief veel verbruik kennen in de lagere
verbruiksschijven, waardoor er zonder de regeling een in verhouding tot andere energie-intensieve
sectoren hoog tarief zou worden betaald. Als tegenprestatie heeft de sector een privaat
CO2-kostenvereveningssysteem ingevoerd. Bij overschrijding van het CO2-plafond betalen de bedrijven voor de overschrijding. De Europese Commissie heeft
de verlaagde tarieven voor de glastuinbouw als geoorloofde staatssteun beoordeeld.
De Europese Commissie heeft een goedkeurende beschikking van staatssteun verleend
tot en met 2024. Mede door het verlaagde tarief wordt het gasverbruik in de glastuinbouwsector
momenteel vrijwel niet beprijsd, waardoor gas vergeleken met elektriciteit een relatief
goedkope energiebron is. De energietransitie komt hierdoor moeizaam van de grond in
de glastuinbouwsector. Het kabinet is daarom voornemens om deze regeling per 2025
af te schaffen.

2. Teruggaafregeling kerken en non-profitinstellingen

Voor kerken en non-profitinstellingen bestaat recht op teruggaaf van 50% van de verschuldigde
belasting. Bij invoering was het doel om compensatie te bieden voor deze groepen energie-afnemers
aangezien zij van een generieke terugsluis via een verlaging van de vennootschapsbelasting
of de inkomstenbelasting niet konden profiteren.

3. Teruggaafregeling energie-intensieve processen

Teruggaaf geldt voor energie-intensieve bedrijven voor het verbruik boven met een
verbruik van meer dan 10 miljoen kWh. Voorwaarden: het bedrijf is conform de definitie
in de Richtlijn energiebelastingen aan te merken als energie-intensief bedrijf. Tevens
is men deelnemer aan de convenanten MJA-3 of MEE: via deze convenanten wordt extra
energiebesparing bij de betrokken bedrijven bevorderd. Deze deelname is de tegenprestatie
om voor de teruggaafregeling in aanmerking te komen. De Europese Commissie heeft een
goedkeurende beschikking van staatssteun verleend tot en met 2020. De teruggaafregeling
elektriciteit energie-intensieve processen wordt per 1 januari 2023 afgeschaft naar
aanleiding van een aangenomen amendement van Van Raan op het pakket Belastingplan
2022 (Kamerstuk 35 927, nr. 21).

4. Vrijstellingen voor energie-intensieve processen

Dit betreft de toegekende vrijstellingen van de heffing op aardgas voor mineralogische
en metallurgische processen respectievelijk de vrijstelling van de heffing op elektriciteit
voor metallurgische processen. Ook de vrijstelling voor chemische reductie en elektrolytische
processen maakt onderdeel uit van deze post. Deze vrijstellingen vallen buiten de
werkingssfeer van de Richtlijn energiebelastingen en worden door de meeste Europese
lidstaten toegekend. Het kabinet is voornemens deze vrijstellingen in de energiebelasting
voor metallurgische en mineralogische procedes per 2025 af te schaffen. De vrijstelling
voor chemische reductie en elektrolytische processen blijft wel bestaan.

5. Degressief tarief energiebelasting

Sinds de introductie van de energiebelasting wordt een degressieve tariefstructuur
gehanteerd. De reden is het gelijke speelveld van grotere afnemers van gas en elektriciteit
ten opzichte van hun buitenlandse concurrenten. Ook in de meeste andere EU-lidstaten
gelden lagere belastingtarieven voor deze bedrijven. Tegelijkertijd zorgt dit voor
een ongelijke lastenverdeling tussen klein- en grootverbruikers en wordt in de hogere
verbruiksschijven de externe effecten van het energieverbruik slechts beperkt beprijsd.
Het kabinet is daarom voornemens om vanaf 2023 de tariefstructuur van de energiebelasting
minder degressief te maken.

6. Vrijstelling van inzet van gas en kolen voor elektriciteitsopwekking.

Gedachte achter deze vrijstellingen is dat wordt voorkomen dat zowel belasting wordt
geheven op de kolen en gas als de elektriciteit die daarmee wordt opgewekt en geleverd
via het net. Een deel van de opgewekte elektriciteit wordt evenwel niet belast omdat
die dient voor eigen gebruik. De warmte output en de elektriciteit voor eigen gebruik
wordt echter niet belast. Het voorkomen van dubbele belasting volgt uit de Richtlijn
energiebelastingen.

7. Vrijstelling van het gebruik van kerosine in het internationale luchtverkeer

Deze vrijstelling in de sfeer van de accijns op minerale olie wordt internationaal
toegepast op basis van internationale afspraken en verdragen alsmede de Richtlijn
energiebelastingen.

8. Vrijstelling van het gebruik van diesel en stookolie in communautaire wateren

Deze vrijstelling in de sfeer van de accijns wordt toegepast op basis van internationale
afspraken en verdragen alsmede de Richtlijn energiebelastingen.

9. Raffinaderijvrijstelling

Ten aanzien van minerale oliën en aardgas die als brandstof worden gebruikt voor de
productie van motor- of verwarmingsbrandstof, geldt in de Wet op de Accijns en de
Wet belastingen op milieugrondslag een vrijstelling van accijns en energiebelasting.

10. Afwijkende belastingtarieven voor diesel en benzine in combinatie met afwijkende
belastingtarieven tussen benzine- en dieselauto’s in de autobelastingen

In Nederland en de ons omringende landen gelden lagere accijnstarieven voor diesel
ten opzichte van benzine. Het doel is om de hoge transportlasten voor het (inter)nationaal
wegvervoer te matigen. Tegelijkertijd schuurt dit met milieu- en klimaatdoelstellingen
In Nederland geldt daarom in de bpm en mrb voor dieselauto’s een hoger tarief v dan
voor benzineauto’s.

11. Investeringsaftrek fossiele winning.

De investeringsaftrek is met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2020 in werking
getreden. De investeringsaftrek kan worden toegepast op het winstaandeel, wat een
extra heffing voor mijnbouwbedrijven is krachtens de Mijnbouwwet naast de vennootschapsbelasting
Met de investeringsaftrek wordt beoogd het opsporen en winnen van aardgas uit de kleine
velden in de Noordzee te stimuleren. De verwachting is dat aardgas de komende decennia
nog noodzakelijk is voor bijvoorbeeld de productie van elektriciteit en de energie-
en warmtebehoefte van huishoudens in Nederland. Zolang er in Nederland nog vraag is
naar aardgas, geeft het kabinet de voorkeur aan gaswinning uit de Nederlandse kleine
velden onder de Noordzee, omdat aardgas nog een belangrijke rol speelt in de energietransitie
en productie in eigen land Nederland minder afhankelijk maakt van import van aardgas
uit landen zoals Rusland. Productie in eigen land draagt daarmee bij aan energieleveringszekerheid.
Daarnaast zorgt gaswinning uit Nederlandse kleine velden voor behoud van kennis van
de diepe ondergrond en aanwezige gasinfrastructuur.