Brief regering : Monitor Plastic Pact NL 2020 en recente plastic gerelateerde onderzoeken

Nr. 186
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 april 2022

Hierbij bied ik u de monitoringsrapportage Plastic Pact NL over 2020 aan. Hierin wordt
ingegaan op de voortgang van de 4 hoofddoelstellingen van het Plastic Pact NL in het
jaar 2020. Na een toelichting op de inhoud van de monitoringsrapportage volgt op hoofdlijnen
de reactie van de voortgangscommissie van het Plastic Pact NL hierop. Zowel de rapportage
als de reactie zijn als bijlagen bij deze brief gevoegd.

Aan het eind van deze brief ga ik ook in op resultaten van recente onderzoeken op
het gebied van herbruikbare verpakkingen, naar de vormgeving van een verplicht percentage
recyclaat en een nadere verkenning van de meetmethode voor chemische recycling. Samen
vormen zij belangrijke bouwstenen voor het werken aan een circulaire plasticketen.

Monitor Plastic Pact NL 2020

Het Plastic Pact NL is een vrijwillig samenwerkingsverband van koplopers die willen
komen tot een meer verantwoorde en vereenvoudigde plasticketen. Naast zo’n 110 bedrijven,
ngo’s en sectororganisaties is het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat één
van de ondertekenaars. Het Pact is niet vrijblijvend. Jaarlijks leveren de plastic
producerende bedrijven, recyclers, sorteerders, inzamelaars en toepassende bedrijven
data aan over de 4 ambitieuze doelstellingen voor 2025 voor eenmalige plastic producten
en verpakkingen. Partijen die geen data aanleveren worden hierop aangesproken en bij
een uitblijvende reactie verzocht uit te treden.

De resultaten in de monitoringsrapportage geven de stuurgroep van het Pact inzicht
waar bijsturing of versnelling nodig is. Voor de monitor over 2020 is net als vorig
jaar de respons 88 procent. Over het geheel gezien is de datadichtheid toegenomen;
er zijn dus meer gegevens aangeleverd.

Voortgang in 2020

De monitoringsrapportage schetst de voortgang ten opzichte van de nulmeting over 2017.1 Dit is zichtbaar in onderstaande figuur. Samenvattend is er een stijgende lijn te
zien, maar het is ook zichtbaar dat de ondertekenaars nog veel moeten doen en moeten
verbeteren om alle doelen in 2025 te halen. Zo blijven met name resultaten op recyclebaarheid
achter. Ook voor de inzet van recyclaat zijn de komende jaren nog grote stappen nodig.

Voor het meten van de voortgang op de derde doelstelling over het hoogwaardig recyclen
heeft een wijziging plaatsgevonden. Hiervoor worden vanaf nu de cijfers van de Stichting
Afvalfonds Verpakkingen gebruikt.2 Dit betekent dat de getoonde resultaten voor deze doelstelling niet een specifieke
verdienste zijn van het Plastic Pact NL, maar betrekking hebben op heel Nederland
en niet specifiek hoogwaardige recycling tonen.3 De cijfers van de Stichting Afvalfonds Verpakkingen geven aan dat in 2020 66 procent
van de verpakkingen na inzameling en sortering voor recycling is aangeboden, conform
de toen geldende rekenmethode.4

Net zoals in de vorige monitoringsrapportage is ook een analyse gemaakt van de ondernomen
acties en plannen van de ondertekenaars voor het halen van de 4 doelstellingen. Er
is een duidelijke toename te zien van plannen en activiteiten (+112) bij de ondertekenaars
in 2020. Daarbij valt een accentverschuiving van redesign activiteiten naar meer reduce-
en recycle-activiteiten op. Uit de monitoringsrapportage blijkt dat in de verbeteracties
zichtbaar is dat het duurzaamheidsperspectief van individueel enthousiasme steeds
meer gaat naar verankering in bedrijfsbeleid en -doelstellingen.

De deelnemende bedrijven gaven aan dat 2020 een bijzonder jaar was omdat de coronapandemie
uitbrak. Dit heeft veel impact gehad. Cateringbedrijven en festivals spreken van een
verloren jaar waarin ze vrijwel niets konden ondernemen en dus ook geen nieuwe herbruikbare
producten konden testen of veranderingen konden implementeren. Wanneer er wel cateringactiviteiten
plaatsvonden werd aan het begin van het jaar ingezette plasticreductie vaak later
door coronamaatregelen (alles in folie of wikkelplastic aanbieden) weer tenietgedaan.5

Lessen en aandachtspunten

De voortgangscommissie van het Plastic Pact NL (VGC)6 heeft in een brief haar reflecties op de concept rapportage met de stuurgroep gedeeld.
De VGC is positief over de doorgevoerde wijzigingen in de monitor die als lessen uit
de vorige monitor naar voren kwamen. Zo wordt het onderscheid in de mate van recyclebaarheid
van de verpakkingen nu ook gerapporteerd en is een inschatting van de absolute omvang
en impact van het Plastic Pact NL op de Nederlandse markt gemaakt en toegevoegd. Ik
constateer met de voortgangscommissie dat er ook nog aandachtspunten zijn waar de
stuurgroep en ondertekenaars actie op moeten ondernemen en zie sommige aandachtspunten
ook als een signaal voor beleid. Daar ga ik nader op in.

De voortgangscommissie stelt dat nadere bestudering van de trends op de doelstellingen
laten zien dat een groep koplopers voortgang boekt, maar dat er ook steeds een aantal
bedrijven achterblijft of de verkeerde kant op gaat. Zij beveelt de stuurgroep aan
dit nader te onderzoeken en hierop te sturen. De stuurgroep is voornemens om met de
betreffende partijen het gesprek aan te gaan om er achter te komen welke belemmeringen
of uitdagingen zij ervaren en hen daarin te ondersteunen. Een recente artikeluitbreiding
in het Pact maakt het voor de stuurgroep mogelijk hiervoor vertrouwelijk inzicht te
krijgen in enkele door de ondertekenaars aangeleverde data. Met deze wijziging geeft
de stuurgroep ook invulling aan mijn verzoek om te verkennen wat de mogelijkheden
zijn voor meer transparantie naar aanleiding van de motie van lid Bouchallikh.7

Ik constateer met de voortgangscommissie dat de accentverschuiving van redesign activiteiten
naar meer reduce- en recycle-activiteiten onder de ondernomen acties van de ondertekenaars
niet in lijn der verwachting ligt. De geringe voortgang op de eerste doelstelling
voor 100 procent recyclebare verpakkingen in 2025 versterkt dat beeld; er lijkt juist
nog veel te doen om alle verpakkingen recyclebaar te maken.

Redesign vooraan de keten is daarnaast een belangrijke sleutel voor een goede sortering
en recycling in de latere schakels. In mijn ogen maakt de aanvullende rapportage van
Natuur & Milieu voor het Plastic Pact NL naar aanleiding van hun supermarktrapportage
dit inzichtelijk.8 Daarin wordt geconstateerd dat er vaak eenvoudig verbetering mogelijk is voor het
goed recyclebaar maken van verpakkingen door juist een ontwerpprobleem op te lossen.
Ik ga er van uit dat de stuurgroep van het Pact stimuleert dat de concrete aanbevelingen
daarvoor worden opgepakt door de Plastic Pact ondertekenaars en dat dit de komende
jaren zichtbaar zal zijn in de monitoringsrapportage.

De voortgangscommissie uit opnieuw haar zorgen over de toename van het aandeel plastic
afval dat wordt verbrand. Zij constateert dat dit probleem breder speelt dan alleen
voor de ondertekenaars van het Plastic Pact NL. De voortgangscommissie beveelt de
stuurgroep aan de oorzaken van deze trend en mogelijke oplossingen in overleg met
de sector te inventariseren. Ik deel het belang van het goed in kaart brengen van
de oorzaken om zo ook te kijken hoe voorkomen kan worden dat recyclebare materialen
worden verbrand.

De voortgangscommissie stipt ook de dalende trend van het aandeel biobased plastic
verpakkingen aan en is benieuwd naar de oorzaak daarvan. Het Actieplan Biobased Kunststoffen9 benoemt belemmeringen die de groei van biobased plastics tegenhouden en het marktaandeel
klein houden. Het kleine aandeel, zelfs bij de koplopers in het Plastic Pact NL, benadrukt
de noodzaak voor een verplicht aandeel duurzaam geproduceerde, recyclebare biobased
plastics in nieuwe producten. Daarvoor heb ik eerder bij de Europese Commissie gepleit.
In juli 2022 verschijnt het Europese beleidskader biobased, bioafbreekbare en composteerbare
kunststoffen. Mijn beleid zal ik afstemmen op deze lijn en ik informeer u hier na
verschijning van het Europese beleidskader zo snel mogelijk verder over.

De stuurgroep van het Plastic Pact NL heeft het afgelopen jaar een aantal acties in
gang gezet om tot meer kennis, inzicht en versnelling te komen. Naast de artikeluitbreiding
en de aanvullende rapportage door Natuur & Milieu is er gewerkt aan een roadmap met
een overzicht van benodigde acties om de Plastic Pact NL doelen in 2025 te halen.
Voor de thema’s recycling, reductie en hergebruik is gekeken waar de meeste impact
(welke plastic stromen of welke productgroepen) kan worden gemaakt en welke aanpassingen
daarvoor nodig en haalbaar zijn om resultaten te boeken.10 Met het gereedkomen van de roadmap wordt hier op ingezet.

Om te komen tot een circulaire plasticketen is naast pilots om te experimenteren en
te leren ook overzicht nodig van de mogelijkheden om een nieuwe stap te zetten. In
dat kader heb ik een aantal onderzoeken laten uitzetten. De eerste twee onderzoeken
op het gebied van herbruikbare verpakkingen (kansen voor introductie in supermarkten
en scenario’s voor het opzetten van grootschalige wasfaciliteiten) vloeien voort uit
signalen vanuit het Pact.

Onderzoeken herbruikbare verpakkingen

Met de ministeriële regeling kunststofproducten voor eenmalig gebruik wordt een nieuwe
norm gezet voor herbruikbare bekers en maaltijdverpakkingen. Daarop vooruitlopend,
hoop ik volgend jaar vanuit het Plastic Pact NL ook de eerste voorbeelden te zien
van herbruikbare alternatieven in supermarkten. Uit onderzoek blijkt dat een grote
groep consumenten daarvoor open staat en dat er relatief weinig echte tegenstanders
of sceptici zijn.11 Ook supermarkten zelf zijn in principe heel positief over de introductie van herbruikbare
verpakkingen, met als belemmerende factoren behoefte aan zekerheid en de risico’s
die het met zich meebrengt. Tegelijkertijd kan Nederland hierin niet achterblijven
op voorbeelden van supermarktketens in het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk en roep
ik Plastic Pact NL partijen op om in samenwerking met A-merken hergebruikmodellen
uit te werken.

Voor het opschalen van het gebruik van herbruikbare bekers en maaltijdverpakkingen
bij consumptie voor onderweg, afhalen of bezorgen of in een gesloten omgeving, zoals
beoogd in de ministeriële regeling, is in een scenariostudie gekeken naar wat er nodig
is voor het opzetten van grootschalige reiniging van herbruikbare verpakkingen in
Nederland. In de studie worden ook de kansen voor nieuwe verdienmodellen en de benodigdheden
voor opschaling uiteengezet.12 De vervolgstappen worden de komende periode door Plastic Pact NL leden verder verkend.
Ook zal daarbij verder worden ingezoomd op de retourlogistiek. Deze stappen moedig
ik aan en zie ik als essentieel voor de transitie die nodig is om van wegwerp naar
herbruikbare oplossingen te gaan.

Onderzoek verplicht aandeel recyclaat

Voor de vormgeving van een verplicht percentage recyclaat heb ik CE Delft gevraagd
om te onderzoeken wat de milieukundige en economische effecten zijn van het verplicht
gebruik van recyclaat en/of biogrondstoffen bij de productie van kunststoffen. Het
onderzoek is gericht op een mogelijke Europese verplichting. Het gaat in op hoe een
dergelijke verplichting er uit zou kunnen zien en welk percentage toegepast zou moeten
worden om de beleidsdoelen uit de Transitieagenda Kunststoffen te halen. Het rapport
is bij deze brief gevoegd13.

Het onderzoek concludeert dat een EU-verplichting tot het toepassen van recyclaat
het meest eenvoudig in én uit te voeren is op het niveau van de polymeer-producenten
of polymeer-importeurs. Door het geringe aantal bedrijven in deze categorie is verplichting
en handhaving overzichtelijk. Ook is uitruil mogelijk tussen polymeerapplicaties waarvoor
recyclaat meer en minder goed toepasbaar is, zonder dat dit in regelgeving hoeft te
worden geëxpliciteerd.

In het EU-actieplan voor een circulaire economie, heeft de Europese Commissie aangekondigd
de mogelijkheden voor een verplicht aandeel recyclaat te willen verkennen en met voorstellen
te komen. Ik zal het rapport aan de Europese Commissie aanbieden en de conclusies
onder de aandacht van de commissie brengen.

Meetmethode voor chemische recycling

Producenten van verpakkingen hebben in Nederland een uitgebreide producenten-verantwoordelijkheid.
Eén van de verplichtingen die het verpakkend bedrijfsleven heeft is om in 2022 minimaal
42 procent van de in Nederland gebruikte plastic verpakkingen her te gebruiken of
te recyclen. In 2025 moet dit 50 procent zijn en in 2030 55 procent. Deze percentages
zijn als wettelijke minimumnormen vastgelegd in het Besluit beheer verpakkingen 2014.
De uitgebreide producentenverantwoordelijkheid wordt namens het verpakkende bedrijfsleven
uitgevoerd door Stichting Afvalfonds Verpakkingen. De wijze waarop het verpakkende
bedrijfsleven hergebruik en recycling van verpakkingen moet meten en moet rapporteren
is vastgelegd in de ministeriële regeling verslaglegging verpakkingen.14 Deze regeling is gebaseerd op EU reken- en verslagleggingsregels.

Een manier van recycling die in opkomst is, is chemische recycling. Onder chemische
recycling vallen verschillende technologieën, zoals depolymerisatie, oplossen en pyrolyse.
Ik heb CE Delft gevraagd de meetmethode van chemische recycling die volgt uit de regeling
verslaglegging nader te verkennen. Het resultaat van deze verkenning is te vinden
in bijgevoegd rapport15. De verkenning heeft als doel om het Afvalfonds voor haar verslag en de ILT voor
haar toezichthoudende taak nadere verdieping en handvatten te geven voor het meten
van plastic dat via vormen van chemische recycling gerecycled is. Ik hecht eraan te
benadrukken dat het aan het verpakkende bedrijfsleven en het Afvalfonds is te bepalen
met welke recycling technologieën zij hun wettelijke doelstellingen behalen en het
aan hen is om daar met recyclers (financiële) afspraken over te maken.

Inzet voor een vooruitstrevend EU-verpakkingenbeleid

De roadmap van het Plastic Pact NL, de onderzoeken op het gebied van hergebruik, het
onderzoek naar een verplichte toepassing van recyclaat en de nadere verkenning van
de meetmethode van chemische recycling bieden samen belangrijke bouwstenen voor het
werken aan een circulaire plasticketen. De komende tijd neem ik die kennis mee in
mijn inzet voor een vooruitstrevend EU-verpakkingenbeleid. In januari heb ik, zoals
ik u onlangs informeerde, samen met collega’s uit Oostenrijk, Denemarken, Luxemburg
en Zweden in een brief de Europese Commissie opgeroepen tot een ambitieuze herziening
van de Verpakkingenrichtlijn. 16 Na verschijning van het voorstel tot herziening van de Verpakkingenrichtlijn zal
ik u hierover informeren.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen