Brief regering : Stappenplan inzake burgerslachtoffers bij inzet in het kader van artikel 100 van de Grondwet

Nr. 442
BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 april 2022

Hierbij informeer ik u, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister
voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, over een nieuw stappenplan
met betrekking tot het onderwerp burgerslachtoffers bij inzet in het kader van artikel
100 van de Grondwet.

Inleiding

Het is van groot belang dat we ons de vraag blijven stellen wat we nog meer kunnen
doen om risico’s op burgerslachtoffers te minimaliseren bij de inzet van onze krijgsmacht.
Niemand wil dat onschuldige mensen, die part nog deel hebben aan een conflict, slachtoffer
worden van geweldgebruik. Voorkomen van burgerslachtoffers draagt bij aan het draagvlak
voor de inzet, zowel ter plaatse als hier in Nederland. Het is een verantwoordelijkheid
die niet alleen voortkomt uit het humanitair oorlogsrecht, maar ook uit een morele
verplichting. Daarnaast is het van belang om zo transparant mogelijk te zijn over
ons opereren als er – ondanks alle inzet om het te voorkomen – sprake is van burgerslachtoffers
of als daar vermoeden van bestaat. Daarbij houden we altijd oog voor de personele,
operationele en nationale veiligheid, zowel van Nederland als van bondgenoten en partners.

Op 30 juni 2020 is de Kamer geïnformeerd dat het Ministerie van Defensie op ambtelijk
niveau in gesprek is getreden met een aantal organisaties1 (hierna het consortium), om te komen tot verdere aanscherpingen van het beleid omtrent
transparantie over burgerslachtoffers. Ik ben de organisaties in het consortium erkentelijk
voor hun bijdrage en actieve participatie in het proces, en ik ben voornemens de dialoog
met deze organisaties voort te zetten. Met deze brief informeer ik u over de stappen
die ik op de korte en (middel)lange termijn wil zetten. Deze stappen reiken verder
dan alleen transparantie. Het gaat ook over het aanscherpen van interne (militaire)
procedures, besluitvormingsprocessen, monitoring, evaluatie en verantwoording. Op
al deze terreinen moet de organisatie zich blijvend ontwikkelen. Met dit stappenplan
wil ik hier een nieuwe impuls aan geven.

Korte termijn stappen

Op basis van de gesprekken met het consortium zijn vijf kortetermijnstappen gedefinieerd
die Defensie per direct zal implementeren.

De eerste drie stappen zien op het proces van besluitvorming, monitoring, evaluatie
en verantwoording van toekomstige inzet in het kader van artikel 100 van de Grondwet.
Dit krijgt concreet gestalte in de vorm van zogenaamde artikel-100 brieven en voortgangsrapportages.
De overige twee stappen zien op de evaluatie van inzet in het kader van artikel 100
van de Grondwet en op de betrokkenheid van Defensie bij het Nederlandse beleid ten
aanzien het mimaliseren van risico’s op burgerslachtoffers en bescherming van de burgerbevolking
in bredere zin.

Stap 1: structurele aandacht voor de risico’s op burgerslachtoffers in artikel-100
brief

In artikel-100 brieven over nieuwe missies zal standaard een paragraaf worden opgenomen
over het risico op burgerslachtoffers en de (on-)mogelijkheden om deze risico’s te
minimaliseren. Het gaat hierbij zowel om risico’s op burgerslachtoffers ten gevolge
van Nederlandse wapeninzet (bijv. bij het bombarderen tijdens een luchtcampagne),
als het risico op ongelukken gedurende de inzet (bijv. bij het landen met transportvliegtuigen
op slecht verlichte landingsstroken). Afhankelijk van het type inzet kunnen de volgende
elementen in deze paragraaf worden opgenomen, indien van toepassing:

• Een beschrijving van de contextuele factoren die een negatief effect kunnen hebben
op het risico op burgerslachtoffers, in welke mate deze vooraf geminimaliseerd kunnen
worden (door middel van instrumenten die de desbetreffende coalitie en/of Nederland
zelf ter beschikking staan) en welk restrisico er voorts door het kabinet bij aanvang
van de missie wordt geaccepteerd2;

• Een beschrijving op welke manier en binnen welk juridisch kader Nederland afwegingen maakt ten aanzien van het risico op burgerslachtoffers ten gevolge
van de eigen militaire inzet. Hierbij gaat het om de positie van de Nederlandse «Red Card Holder», de positie in de commando- en informatie/inlichtingenlijn van de desbetreffende
coalitie, en indien van toepassing de informatiepositie van Nederland in het targeting proces. Ook zal worden ingegaan op de Nederlandse interpretatie van het op de inzet toepasselijke
juridisch kader. Dit zal worden toegesneden op het type militaire inzet;

• Een beschrijving en appreciatie van het onderzoeks-, transparantie- en compensatieregime
van de desbetreffende coalitie, indien beschikbaar, en in welke mate Nederland hier
al dan niet invloed op kan uitoefenen (conform motie-Sjoerdsma, Kamerstuk 27 925, nr. 576 en motie-Diks, Kamerstuk 35 363, nr. 4). Daarop voortbouwend een beschrijving van het (aanvullende) onderzoeks-, transparantie
en compensatieregime van Nederland ten aanzien van de eigen militaire inzet binnen
het desbetreffende samenwerkingsverband waar Nederland op dat moment in opereert.

• Een beschrijving van het transparantieniveau dat het kabinet in de informatievoorziening
over de inzet verwacht te kunnen realiseren (zie hieronder).

Conform de uitvoering van de motie-Van den Nieuwenhuijzen (Kamerstuk 35 570 X, nrs. 38 en 101) kunnen bovengenoemde elementen meegenomen worden in technische briefings die aan
de Tweede Kamer worden aangeboden aangaande artikel 100-inzet.

Stap 2: Vooraf communiceren over de mate van transparantie over Nederlandse wapeninzet
in missies

Het gaat hierbij om de vraag welke informatie geoorloofd is om, gedurende de missie,
vrij te geven over het moment, de locatie en andere relevante aspecten van de wapeninzet.
Het is om meerdere redenen van belang om zo transparant mogelijk te zijn over de Nederlandse
wapeninzet. Allereerst is het vrijgeven van informatie relevant voor derden, omdat
dit behulpzaam kan zijn bij het attribueren van vermoedens van burgerslachtoffers
(aan Nederland).3 Transparantie is ook belangrijk voor het draagvlak onder de lokale bevolking voor
de Nederlandse- en/of coalitie-inzet in een gebied. Daarnaast is transparantie van
belang voor de informatiepositie van de Tweede Kamer en de parlementaire verantwoording.

Tegelijkertijd kan niet alle informatie over Nederlands militair optreden in een missie
zonder meer openbaar worden gemaakt. Om deze redenen zal bij aanvang van een inzet
in de artikel-100 brief helderheid worden gegeven over welke informatie we verwachten
vrij te kunnen geven over onze wapeninzet, en welke overwegingen daaraan ten grondslag
liggen. Het gaat om het treffen van de juiste balans tussen het streven naar transparantie
en het beschermen van de personele, operationele en nationale veiligheid.4 Ook zal dit afgewogen worden al naar gelang het type militair optreden (er zijn immers
fundamentele verschillen tussen het optreden op zee, in de lucht of op land) en eventuele
afspraken in de coalitie waarin Nederland op dat moment opereert.

Stap 3: Periodieke toetsing van het transparantieniveau over Nederlandse wapeninzet
in missies

Niet alleen voorafgaand aan maar zeker ook gedurende en na afloop van een inzet in
het kader van artikel 100 van de Grondwet is transparantie over Nederlandse wapeninzet
van belang. Het transparantieniveau dat het kabinet gedurende de missie denkt te kunnen
realiseren zal daarom standaard periodiek worden getoetst indien nodig/mogelijk wordt
heroverwogen.5 De toets bestaat uit drie componenten: personele, operationele en nationale veiligheid.
Hierbij kunnen ook externe partijen (zoals maatschappelijke stakeholders) of de betreffende
militairen zelf worden betrokken (bijv. de vliegers bij luchtoptreden). Bij de toets
over de nationale veiligheid zal standaard de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding
en Veiligheid (NCTV) worden betrokken.

Een dergelijke periodieke toets kan leiden tot een hoger transparantieniveau (meer
details) omdat de veiligheidssituatie dat toestaat, of tot een lager transparantieniveau
(minder details) als er zwaarwegende redenen zijn voor meer voorzichtigheid. Van dit
laatste kan bijvoorbeeld sprake zijn vanwege een acute dreiging. Ook na afloop van
een inzet zal het transparantieniveau worden getoetst, zodat informatie met terugwerkende
kracht vrijgegeven kan worden zodra de veiligheidssituatie dat toestaat. Bij de periodieke
toetsing zal aansluiting worden gezocht bij het bestaande monitoring- en evaluatieregime
van artikel 100 missies. Dat betekent dat er gedurende een missie in de regel minimaal
ieder jaar een toets zal plaatsvinden.

Stap 4: een prominentere rol voor het onderwerp burgerslachtoffers in de evaluatie
van missies

Op 20 mei 2020 is de Kamer geïnformeerd (Kamerstuk 27 925, nr. 721) dat bij een eventuele tussentijdse evaluatie van een missie het uitgangspunt is
dat deze door een onafhankelijke partij wordt uitgevoerd. Voor de eindevaluaties geldt
dat het kabinet deze standaard volledig door een onafhankelijke partij laat uitvoeren.
Uit de hierboven benoemde nieuwe werkwijze vloeit voort dat er in de monitoring van
missies, waar de Kamer over wordt geïnformeerd, meer aandacht zal worden besteed aan
het onderwerp burgerslachtoffers. Om te borgen dat dit aspect ook volwaardig wordt
meegewogen in de eindevaluatie van missies zal het kabinet dit, indien van toepassing
op de inzet, expliciet aan de desbetreffende externe onafhankelijk partij meegeven
als aandachtspunt voor de eindevaluatie. Dit komt zowel het formuleren van conclusies
over de mate van succes van een inzet, als het trekken van lessen voor toekomstige
inzet ten goede.6

Stap 5: meer betrokkenheid van Defensie bij de beleidsvorming over bescherming van
de burgerbevolking in een gewapend conflict

Het beschermen van de burgerbevolking in een gewapend conflict is een speerpunt in
het buitenlandbeleid van Nederland. In internationaal verband is Nederland een vocale
en actieve speler op dit thema, onder andere middels de financiering van projecten
ter ondersteuning hiervan door het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De bescherming
van de burgerbevolking in gewapende conflicten vormt eveneens een belangrijk deel
van het werk van Defensie. Bescherming van burgers zoals bepaald in het humanitair
oorlogsrecht is integraal onderdeel van de opleiding van alle militairen. Daarnaast
wordt aandacht aan bescherming van de burgerbevolking geschonken middels specifieke
vervolgtrainingen en -oefeningen, zoals een recente table top oefening over high intensity warfare en Protection of Civilians (PoC)7 bij het 1 (German/Netherlands) Corps in Münster.

Tegelijkertijd betreft dit een thema waarin we nooit zijn uitgeleerd. Binnen zowel
NAVO- als VN-verband zijn recentelijke nieuwe, actieve handelingsvormen ontwikkeld
die invulling geven aan PoC en het verwante concept van civilian harm mitigation (CHM)8. Defensie wil deze handelingsvormen een plaats geven in een actualisatie van het
Nederlands PoC-beleid, samen met het Ministerie van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Op deze manier geven we ook opvolging aan de
oproep van VN Secretaris-Generaal Antonio Guterres aan VN-lidstaten om een nationaal
PoC-kader op te stellen. Dit sluit aan bij het concept van de geïntegreerde benadering,
waarbij vanuit een gezamenlijke analyse wordt bezien welke instrumenten (militair,
diplomatie, OS) in een crisisgebied kunnen worden ingezet, en hoe deze zo goed mogelijk
op elkaar kunnen worden afgestemd.

(Middel)lange termijn stappen

De voorgaande stappen zie ik als het begin van een langer proces. Op (middel)lange
termijn wil ik aan meer aspecten aandacht geven. De uitwerking van deze stappen vergt
tijd en vindt in de komende periode plaats. Ik zal u over de voortgang daarvan informeren.

Het betreft stappen op het gebied van:

• Verder ontwikkelen en implementeren van kennis over het beschermen van burgers en
het voorkomen van slachtoffers in het operationele domein en in de opleidingen van
de Krijgsmachtonderdelen. Ik zal dit in gezamenlijkheid met de Commandant der Strijdkrachten
vorm gaan geven;

• Verbreden van het onderzoekskader van Defensie in het geval van (een vermoeden) van
burgerslachtoffers ten gevolge van inzet in het kader van artikel 100 van de Grondwet.
Het onderzoek van Defensie richt zich nu met name op operationeel-militaire aspecten.
In dat kader worden feiten verzameld. Het doel is om te kijken wat we kunnen doen
om, in het verlengde van de onderzoeksinspanningen van de desbetreffende coalitie,
in zulke situaties meer eigen onderzoeksmiddelen in te zetten;

• Beter delen van informatie over (vermoedens van) burgerslachtoffers met derden gedurende
onze missies. Het doel is om effectief en veilig informatie uit te kunnen wisselen
met hulporganisaties (Rode Kruis, Artsen Zonder Grenzen, etc.), lokale overheden en
andere civiele partijen waarmee Defensie tijdens missies op ad hoc basis samenwerkt;

• Investeren in aanvullende ambtelijke expertise, beleidsvorming, coördinatie en slagkracht
in de uitvoering om onze (middel) lange termijn ambities op dit gebied adequaat tot
uitvoering te brengen;

• Publiekelijk ontsluiten van informatie volgens gangbare open datastandaarden.

Tot slot

Met dit stappenplan wil ik, met het oog op toekomstige inzet in het kader van artikel
100 van de Grondwet, een nieuwe impuls geven aan ons denken over, en handelen naar,
de bescherming van de burgerbevolking in een gewapend conflict en de daarbij behorende
transparantie. Hier zal ik mij in deze kabinetsperiode nadrukkelijk voor inzetten.

De Minister van Defensie,
K.H. Ollongren