Brief regering : Versterking stelsel kwaliteitsborging in het bodembeheer

Nr. 104
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 april 2022

Met de brief van 18 september 20201 is uw Kamer geïnformeerd dat een taskforce herinrichting bodemstelsel wordt ingesteld
om te werken aan een plan van aanpak voor het doorvoeren van de benodigde verbeteringen
in het Kwalibo-stelsel. Kwalibo staat voor kwaliteitsborging in het bodembeheer. Het
plan van aanpak dat de taskforce op 21 december 2021 heeft opgeleverd, bied ik hierbij
aan (bijlage 1)2. Ik onderschrijf de bevindingen van de taskforce en de door haar voorgestelde maatregelen.
In deze brief informeer ik uw Kamer dat ik deze maatregelen ga doorvoeren om het Kwalibo-stelsel
te versterken.

Daarmee heb ik de motie uitgevoerd van het lid Lacin c.s. van 2 december 2020 over
het vergroten van de publieke betrokkenheid.3 De motie van de leden Dik-Faber en Van Eijs van 2 december 2020 over het opnemen
van alle relevante stoffen in normdocumenten4 voer ik momenteel uit. Het opnemen van alle relevante (ook niet genormeerde) stoffen
in normdocumenten en de introductie van een whereabouts systeem en een grond- en bouwstoffenpaspoort5 zijn onderzocht door de taskforce. Voor de invoering heeft de taskforce een stappenplan
opgesteld dat in de komende jaren zal worden uitgerold.

Noodzaak tot verbetering

In ons land vinden veel werkzaamheden in of met de bodem plaats; bijvoorbeeld de aanleg
van bodemenergiesystemen, het produceren van bouwstoffen, het reinigen van grond,
monsterneming bij partijkeuringen, het afgeven van milieuverklaringen, etc. Voor de
bodembescherming is het essentieel dat zulke bodemwerkzaamheden kwalitatief goed worden
uitgevoerd door bedrijven die integer te werk gaan. In het Kwalibo-stelsel is geregeld
hoe bepaalde bodemwerkzaamheden moeten worden uitgevoerd, welke eisen gelden voor
de bedrijven en hoe hierop wordt gecontroleerd. De specifieke werkzaamheden die onder
het Kwalibo-stelsel vallen, zijn aangewezen in de Wet milieubeheer en de Regeling
bodemkwaliteit. Het toepassen van grond, baggerspecie en bouwstoffen zelf valt overigens
niet onder de reikwijdte van Kwalibo, maar onder de algemene regels van het Besluit
bodemkwaliteit en de Regeling bodemkwaliteit.6

Uit de evaluatierapporten van Witteveen+Bos, P2 en dhr. Kuijken (18 september 2020)
blijkt dat er tekortkomingen zijn in het stelsel en dat er een nalevingstekort is
geconstateerd bij de bedrijven die bodemwerkzaamheden uitvoeren. Dit heeft een negatieve
impact op de bescherming van de bodem.

Ik vind dit een zorgelijke situatie. Het Kabinet heeft zich als doel gesteld om te
zorgen voor een schone en gezonde leefomgeving.7 Het maatschappelijk belang van een duurzaam bodembeheer is evident groot. In de bovengenoemde
rapporten zijn aanbevelingen gedaan om de werking van het stelsel te versterken. Daaruit
volgt ook dat het Kwalibo-stelsel in essentie een goed stelsel is. Het Kwalibo-stelsel
heeft sinds de introductie in 2008 bijgedragen aan een kwaliteitsverbetering in het
bodembeheer. Gebleken is echter dat het Kwalibo-stelsel momenteel niet voldoende werkt.
Daarnaast doet het nalevingstekort afbreuk aan het vertrouwen in het Kwalibo-stelsel.
Om het vertrouwen in het Kwalibo-stelsel te herstellen, moet het functioneren van
het stelsel substantieel worden verbeterd.

Daarom bied ik uw Kamer hierbij het plan van aanpak aan dat beoogt om het Kwalibo-stelsel
en de naleving substantieel te verbeteren, zodat de bodem beter beschermd wordt. De
maatregelen die ik neem, zijn gericht op alle partijen. Private en publieke partijen
hebben hierin een gezamenlijke opgave. Om het functioneren van het stelsel te verbeteren
en als nadere invulling van mijn stelselverantwoordelijkheid dient de publieke betrokkenheid
bij het stelsel te worden vergroot. Het gros van de maatregelen zal dan ook door het
Ministerie van IenW worden opgepakt. Daarnaast zal ook de sector stappen moeten zetten.
De sector heeft in het verleden zelf het initiatief genomen tot het inrichten van
het Kwalibo-stelsel om kwaliteit en integriteit bij de uitvoering van bodemwerkzaamheden
te realiseren. Deels is deze houding nog steeds aanwezig, maar niet voldoende over
de volle breedte van de sector, met nadelige gevolgen voor de bodemkwaliteit. Bedrijven
dienen zich bij de uitvoering van bodemwerkzaamheden te houden aan de regels (normdocumenten),
die de sector zelf heeft opgesteld.

In deze verbeteropgave voel ik mij gesterkt door het belang dat de samenleving en
uw Kamer hechten aan een duurzaam bodembeheer en een adequate bodembescherming. Zoals
aangegeven, vervul ik deze verbeteropgave vanuit mijn stelselverantwoordelijkheid.
Ik beschrijf onderstaand wat dit betekent; daarna licht ik de maatregelen toe.

Stelselverantwoordelijkheid

Het goed functioneren van het Kwalibo-stelsel vergt een blijvende inspanning. De personele
capaciteit en kennis bij het Ministerie van IenW voor de kwaliteitsborging wordt vergroot.
De bevoegdheden waarover ik beschik op grond van de regelgeving volstaan en geven
voldoende ruimte om mijn stelselverantwoordelijkheid stevig in te vullen.8 Als «hoeder van het stelsel» (in de woorden van dhr. Kuijken) richt ik een overlegstructuur
in met de betrokken private en publieke partijen om het functioneren van het stelsel
te bespreken en werk ik aan het opstellen van een samenwerkingsprotocol, waarin ieders
rollen, taken en verantwoordelijkheden worden beschreven. Signalen van binnen en buiten
IenW kunnen zodoende worden geagendeerd, besproken en op het juiste besluitvormingsniveau
worden geadresseerd. Ik spreek bij tekortkomingen de verantwoordelijke partij (inclusief
mijn eigen organisatie) aan om deze op te lossen.

Versterking van het Kwalibo-stelsel

Ik zal substantiële verbeteringen in het Kwalibo-stelsel doorvoeren. Zoals aangegeven
in de brief van 18 september 2020, staat het publiek-private karakter van het stelsel
zelf niet ter discussie. Uit de evaluatierapporten9 volgt dat van het overgaan naar een puur publiek stelsel geen feitelijke winst te
verwachten valt. Bij een volledig publiek stelsel verdwijnt de private kwaliteitsborging.
Dat betekent dat IenW zelf gedetailleerde uitvoeringsvoorschriften moet voorbereiden
en opnemen in regelgeving. De controle door de CI’s valt dan weg en er resteert enkel
publiek toezicht (door de ILT); terwijl het gaat om duizenden erkende bedrijven en
om nog veel meer te controleren werkzaamheden. Voor het waarborgen van de bodembescherming
is betrokkenheid en uitvoeringskennis van de private partijen onontbeerlijk.

Weliswaar staat het publiek-private karakter van het Kwalibo-stelsel niet ter discussie,
de geconstateerde tekortkomingen ondermijnen wel de geloofwaardigheid van het stelsel,
het vermogen van de sector om zichzelf te reguleren, en de taak die de overheid heeft
om de bodem te beschermen. Daarom zijn maatregelen nodig, alsmede een cultuuromslag
bij alle partijen.

De taskforce stelt de onderstaande 4 hoofdmaatregelen voor; hieronder vallen in totaal
circa 40 afzonderlijke maatregelen. Deze maatregelen zijn opgesteld na intensief overleg
met de betrokken private en publieke partijen. Tevens zijn de maatregelen getoetst
op effectiviteit, uitvoerbaarheid, proportionaliteit en draagvlak. Een externe klankbordgroep
van gezaghebbende en onafhankelijke deskundigen heeft geoordeeld dat deze maatregelen
de geconstateerde problemen kunnen verhelpen. Deze maatregelen zal ik gaan doorvoeren.

Onderstaand volgen de 4 hoofdmaatregelen, waarbij ik op hoofdlijnen tevens de belangrijkste
onderliggende maatregelen en de beoogde resultaten toelicht.

1. Publieke sturing op het stelsel versterken

Het Kwalibo-stelsel moet ten dienste staan van het beschermen van de bodem. IenW gaat
een grotere en actievere rol vervullen in het Kwalibo-stelsel. Dit is ook meermaals
als wens door private partijen geuit. Met het invulling geven aan de stelselverantwoordelijkheid
en de dagelijkse betrokkenheid van IenW wordt gestuurd op het beter functioneren van
het Kwalibo-stelsel.

In de kern gaat het hierbij om:

– Het verbeteren van de bodembescherming in de regelgeving, in het bijzonder het aanscherpen
van de milieunormen en het aanpassen van de reikwijdte van het Kwalibo-stelsel. Voor
sommige (in de regelgeving aangewezen) bodemwerkzaamheden ontbreken de milieudoelen
in de regelgeving of zijn deze onduidelijk. Ik zal deze aanscherpen om de bodembescherming
beter te waarborgen en om richting te geven aan de normdocumenten (die beschrijven
hoe een bodemwerkzaamheid moet worden uitgevoerd). Ook volgt een analyse om te bepalen
of nieuwe bodemwerkzaamheden moeten worden aangewezen in de regelgeving of sommige
reeds aangewezen bodemwerkzaamheden kunnen worden geschrapt; dit is bepalend voor
de reikwijdte van Kwalibo.

– Het verbeteren van de normdocumenten, die beschrijven hoe bodemwerkzaamheden worden
uitgevoerd. Dit zal leiden tot minder complexe en meer eenduidige normdocumenten:
minder multi-interpretabele voorschriften, goede samenhang tussen normdocumenten en
het voldoen aan de bijbehorende regelgeving. IenW zal meer inbreng leveren bij de
totstandkoming van normdocumenten om vroegtijdig te sturen op voorschriften die handhaafbaar
zijn en voldoen aan de milieudoelen in de regelgeving. IenW zal grondiger toetsen
of de normdocumenten voldoen aan de criteria die hiervoor gelden in de regelgeving.
Het vervolgens aanwijzen van de normdocumenten in de regelgeving zal voortvarender
plaatsvinden.

– Het verbeteren van het instrument van erkenningen. Ik ga ervoor zorgen dat Rijkswaterstaat
en de ILT hun informatiepositie verbeteren om te kunnen beoordelen of een erkenning
moet worden verleend/ingetrokken.

– Het onderzoeken hoe de positie van de burger in het Kwalibo-stelsel beter kan worden
geborgd. Bijvoorbeeld door het bestaande Toezichtloket Bodem van de ILT beter onder
de aandacht te brengen en nadrukkelijker prioriteit te geven aan signalen van burgers
over de uitvoering van een bodemwerkzaamheid.

2. De VTH-keten in het stelsel versterken

De naleving van de normdocumenten in het Kwalibo-stelsel moet worden verbeterd. Daarvoor
is ook een versterking van de VTH-keten nodig. Daartoe worden de rollen, taken en
verantwoordelijkheden van de toezichthouders (publiek en privaat, centraal en decentraal)
in de keten duidelijker benoemd, waar nodig uitgebreid en beter afgestemd. Een belangrijk
aandachtspunt is het verbeteren van de informatiepositie en de instrumenten van de
toezichthouders.

In de kern gaat het hierbij om:

– De aanscherping van het private systeem van certificering en accreditatie door de
CI’s en de Raad voor Accreditatie. De ILT zal het publieke toezicht daarop uitoefenen.

– Het versterken van de samenwerking tussen de ILT, de Raad voor Accreditatie en de
CI’s binnen het Kwalibo-stelsel. Middels een betere informatie-uitwisseling kunnen
de CI’s, de ILT en de Raad voor Accreditatie hun controle en toezicht zodanig op elkaar
afstemmen dat het publieke belang effectief wordt geborgd en er geen dubbele toezichtlasten
ontstaan.

– De intensivering van het publieke toezicht en de publieke handhaving door de ILT om
het nalevingstekort te bestrijden. Daarbij zal de ILT ook haar informatiepositie verbeteren.
Hiervoor zal een whereabouts-systeem en een grond- en bouwstoffenpaspoort worden ingevoerd.
Daarnaast worden themaonderzoeken uitgevoerd naar het nalevingsgedrag.

De toezichtketen ziet er dan op termijn op hoofdlijnen als volgt uit: de ILT houdt
toezicht op het stelsel; de ILT en de Raad voor Accreditatie houden toezicht op de
CI’s; de CI’s controleren de certificaathouders, en mede op basis daarvan voert de
ILT themaonderzoeken uit.

3. Publiek-private samenwerking in het stelsel versterken

Voor het goed functioneren van het Kwalibo-stelsel is een goede samenwerking tussen
private en publieke partijen belangrijk. Een structurele dialoog is nodig om wederzijds
het vertrouwen in elkaar en in het stelsel te herstellen en te behouden. Het afgelopen
jaar zijn daartoe eerste stappen gezet. Naast de regelmatige overleggen tussen private
partijen en IenW, zijn er onder de taskforce diverse stakeholderoverleggen geweest.
Ook heeft een gezamenlijke verdiepingsslag plaatsgevonden over de kennis van en de
beeldvorming over het nalevingstekort. Dit kan dienen als een startpunt voor een integraal
overleg over het stelsel.

Ik bouw hierop voort en breid de publiek-private samenwerking verder uit door het
inrichten van een integrale (publiek en privaat) overlegstructuur Kwalibo en het (daarbinnen)
regelmatig uitvoeren van een gezamenlijke risicoanalyse om gerichter milieuschade
te kunnen voorkomen of op te sporen.

4. Randvoorwaarden voor het stelsel creëren

Om het Kwalibo-stelsel te versterken moet aan twee belangrijke randvoorwaarden worden
voldaan, namelijk het reduceren van de complexiteit van het stelsel en het vergroten
van de capaciteit. De essentie van de complexiteitsreductie is het helder maken en
aanscherpen van de rollen, taken en verantwoordelijkheden:

– voor alle stakeholders (uitgewerkt in een samenwerkingsprotocol);

– binnen de overheid (centraal/decentraal en regionaal/lokaal), en;

– binnen het ministerie (versterken beleidscyclus en rolvastheid).

Daarnaast zorg ik ervoor dat de capaciteit binnen het ministerie structureel en incidenteel
(voor de implementatie van de maatregelen) wordt vergroot, zowel kwantitatief als
kwalitatief (kennis en expertise).

Tot slot

Vanuit mijn stelselverantwoordelijkheid neem ik de regie om het functioneren van het
Kwalibo-stelsel te verbeteren. Ik heb opdracht gegeven om de maatregelen in 2022 en
2023 te implementeren, in goed overleg met zowel de private als de publieke partijen.
De voltooiing van een aantal maatregelen zal een langere doorlooptijd vergen (als
gevolg van het wijzigen van regelgeving). Gestart zal worden met de maatregelen die
het meest prioritair en urgent zijn, zoals het verbeteren van de bodembescherming
in de regelgeving en in de normdocumenten, het vergroten van de betrokkenheid van
het Ministerie van IenW bij de normdocumenten, het aanscherpen van de private certificering
en het intensiveren van het publieke toezicht. De implementatie wordt tussentijds
en na afloop geëvalueerd. Op basis daarvan zal ik u informeren over de voortgang en
resultaten van de maatregelen.

Het functioneren van het Kwalibo-stelsel vergt een blijvende inspanning van private
en publieke partijen én een houding waarbij het milieubelang voorop staat. Een ieder
moet daarvoor zijn verantwoordelijkheid nemen; het is aan mij om te zorgen dat dit
ook gebeurt. Ik heb er vertrouwen in dat de maatregelen het publiek-private Kwalibo-stelsel
dusdanig stevig zullen versterken dat we er straks op mogen blijven vertrouwen dat
de bodemwerkzaamheden kwalitatief goed worden uitgevoerd door integere bedrijven.
Dit leidt tot een betere bodembescherming.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen