Brief regering : Opstart gepauzeerde invorderingen toeslagen

Nr. 996 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 maart 2022

Als gevolg van de coronapandemie is sinds maart 2020 gekeken hoe de financiële gevolgen
hiervan konden worden verzacht. De invordering van belasting- en toeslagschulden is
vervolgens gepauzeerd om mensen tijdens de coronapandemie niet verder in financiële
moeilijkheden te brengen. In het huidige toeslagenstelsel ontstaan toeslagvorderingen
doordat toeslagen zijn gebaseerd op voorschotten die achteraf definitief worden vastgesteld.
De invorderingsactiviteiten van Toeslagen zijn eerst gepauzeerd van maart 2020 tot
augustus 2020. Daarna zijn er weer betalingsherinneringen en aanmaningen verstuurd.
Naar aanleiding van de motie Azarkan van 15 december 2020 zijn betalingsherinneringen
en aanmaningen vanwege de aanhoudende coronapandemie en nieuwe maatregelen opnieuw
stilgelegd.1 Nu de coronamaatregelen voorlopig zijn afgebouwd wordt in deze brief beschreven hoe
de invordering bij toeslagen vanaf april 2022 geleidelijk wordt hervat. Dit betekent
dat vanaf april gestart wordt met informeren en verzenden van brieven aan de burgers,
terwijl specifiek voor de omgang met de invorderingsrente parallel nog een wetstraject
doorlopen wordt. Op het dilemma hierbij wordt verderop in deze brief ingegaan, onder
de paragraaf «invorderingsrente».

Opstart invordering en invorderingsstrategie

Toeslagen hebben als doel om vitale voorzieningen zoals zorg, wonen en de zorg voor
kinderen betaalbaar te maken. Het kabinet wil dat mensen niet meer verdwalen in de
ingewikkelde regelingen of te maken krijgen met hoge terugvorderingen. Daarom voeren
we de komende jaren herzieningen en vereenvoudigingen in het toeslagenstelsel door.

Tegelijkertijd zijn terugvorderingen inherent aan het huidige toeslagenstelsel, dat
gebaseerd is op voorschotten. Er wordt daarom gewerkt aan een herijkte invorderingsstrategie
die rekening houdt met draagkracht, vrijwillige betaling door passende betaalmogelijkheden
zoveel mogelijk stimuleert en hiermee invordering en oplopende kosten zoveel mogelijk
voorkomt. Het terugbetaal- en invorderingsproces moet rekening houden met het streven
naar financieel gezonde huishoudens en het kunnen betalen van de essentiële levensvoorzieningen.
Dit vraagt een proactieve en behulpzame houding. In de Kamerbrief van 25 maart jl.
bent u nader geïnformeerd over de herijking van de invorderingsstrategie en de heroverweging
van de wetgeving stroomlijnen rood blauw (Toeslagen en Belastingen).2

Vooruitlopend wordt de invordering van toeslagschulden hervat om te voorkomen dat
deze verder opstapelen en burgers verder in de problemen raken. Om een goed beeld
te krijgen hoe dit zo goed mogelijk kan worden aangepakt is onderzoek gedaan naar
de doenlijkheid van de invordering. De inzichten uit de rapportage Doenlijk Invorderen,
die uw Kamer in december heeft ontvangen, vormen een belangrijke bouwsteen voor de
opstart.3 Tegelijkertijd is Toeslagen vooralsnog afhankelijk van soms verouderde systemen en
processen van de Belastingdienst, waarin nog niet alle ruimte is voor een behandeling
op maat. Daarom zullen de aanbevelingen uit dit rapport voor zover deze niet kunnen
worden meegenomen bij de opstart van de invorderingsactiviteiten, worden betrokken
in de herijking van de invorderingsstrategie.

Stand van zaken gepauzeerde invorderingen

Door de aanhoudende coronamaatregelen en het verder verstrijken van de tijd komt een
aantal uitdagingen samen. De omvang van de populatie met gepauzeerde vorderingen en
de totale schuld loopt steeds verder op. Het reguliere proces rondom het definitief
toekennen van toeslagen en verzoeken tot terugbetalen bleef tijdens de coronapandemie
voor burgers ongewijzigd, evenals de processen voor burgers met lopende betalingsregelingen.
Alleen de invorderingsmaatregelen (betalingsherinnering, aanmaning, dwangbevel) zijn
de afgelopen twee jaar gepauzeerd. Over deze invorderingspauze zijn burgers de afgelopen
twee jaar niet geïnformeerd. Inmiddels zijn er 1.042.599 burgers met toeslagvorderingen
waar momenteel geen betalingen plaatsvinden en waarbij de invordering gepauzeerd is
in verband met de coronapandemie. Deze burgers hebben gezamenlijk een schuld van € 1.004.253.173
(peildatum 17 januari 2022). De inschatting, ook in het licht van het eerder genoemde
rapport Doenlijk invorderen, is dat veel burgers niet meer verwachten dat er nog een
openstaande vordering is. Uit ervaring is bekend dat het terugbetalen van oudere toeslagschulden
voor de burger lastiger is. Alhoewel mensen door de pauzering wat ruimte hebben gekregen,
zijn meer terugvorderingen niet betaald en kan er een opstapeling van schulden zijn
ontstaan. In dat kader is het van belang om zo spoedig mogelijk de invordering voor
toeslagschulden te hervatten. De verwachting is tegelijkertijd dat het opnieuw opstarten
tot vragen kan leiden bij de burger en zij voor (nieuwe) financiële uitdagingen kunnen
komen te staan om de (opgestapelde) vorderingen te voldoen. Dit vereist om die reden
een aanpak bij de opstart die voorkomt dat mensen (verder) in de problemen raken.
Ook is begrijpelijke en tijdige informatie over de opstart in het algemeen en de situatie
van de individuele burger in het bijzonder cruciaal om de acceptatiegraad te vergroten.

De wijze waarop wordt opgestart

Het opstarten van de invordering is voor veel burgers impactvol en vraagt daarom om
goede begeleiding van Toeslagen. Voor met name burgers met oudere vorderingen zal
massale opstart leiden tot nieuwe problemen. Daarom wordt de invordering gefaseerd
opgestart, zodat ruimte is voor begeleiding voor burgers die dat nodig hebben.

Burgers die zich hebben gemeld bij de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen worden
niet betrokken in de opstart. Bij deze mensen blijft de invordering gepauzeerd tenminste
zolang hun zaak in behandeling is bij UHT. Vanaf het moment dat hun zaak is afgerond
kunnen ook eventueel nieuw ontstane vorderingen bij deze groep worden opgestart. Over
de aanpak hierbij worden deze burgers en uw Kamer tijdig geïnformeerd.

In het licht van de bovengenoemde uitdagingen begint Toeslagen de opstart met het
zorgvuldig informeren van burgers. Burgers ontvangen een vooraankondiging met een
toelichting over de invordering die gepauzeerd was in verband met corona en de aankomende
herstart hiervan. In deze vooraankondiging is tevens een overzicht van de openstaande
gepauzeerde toeslagvorderingen opgenomen. Na deze vooraankondiging krijgt de burger
een aanbod voor een (nieuwe) standaard betalingsregeling van 24 maanden waarin alle
openstaande toeslagvorderingen meegenomen worden. Hiermee wordt een overzichtelijke
betaalmogelijkheid geboden aan de burger. Er zullen geen automatische verrekeningen
met lopende toeslagen plaatsvinden, zodat burgers als gevolg van die verrekeningen
niet onder het bestaansminimum uitkomen. Bij dit aanbod wordt de burger duidelijk
geïnformeerd over de mogelijkheid om een persoonlijke betalingsregeling aan te vragen
als afbetalen met een standaard betalingsregeling door de financiële situatie van
de burger niet haalbaar is. Een persoonlijke betalingsregeling is alleen bedoeld voor
burgers met beperkte financiële middelen om naar draagkracht een lager bedrag per
maand terug te betalen. Ook mensen die voor de gepauzeerde invordering een of meerdere
betalingsherinneringen, een aanmaning of een dwangbevel betekend hebben gekregen,
worden zo opnieuw in staat gesteld om te kiezen voor een wijze van betalen die aansluit
bij hun financiële mogelijkheden.

Het aanbod voor de standaard betalingsregeling heeft een vervaldatum na 28 dagen.
Toeslagen stuurt voordat het aanbod vervalt een herinneringsbrief met een herhaald
aanbod voor een standaard betalingsregeling, waarbij de burger opnieuw wordt geïnformeerd
over de mogelijkheid om indien gewenst een persoonlijke betalingsregeling aan te vragen.
Met deze werkwijze wordt burgers bovendien meer tijd geboden, bijvoorbeeld voor het
organiseren van ondersteuning als zij (tijdelijk) moeite hebben met terugbetalen.
Als op deze herinnering niet wordt gereageerd, wordt de invordering hervat in de fase
waar de vordering voor pauzering was gebleven (bijvoorbeeld herinnering, aanmaning
of dwangbevel).

Gefaseerd opstarten

Door de invordering gefaseerd op te starten is een combinatie gezocht tussen het zo
goed mogelijk rekening houden met de situatie van deze toeslaggerechtigden als met
de uitvoeringstechnische beperkingen. Het is voor de uitvoering namelijk niet mogelijk
alle gepauzeerde vorderingen in één keer te hervatten. Daarbij is een gefaseerde opstart
nodig om de noodzakelijke dienstverleningskanalen bereikbaar te houden en de benodigde
dienstverlening te kunnen verlenen, zoals het beantwoorden van vragen en het afwikkelen
van een aanvraag voor een persoonlijke betalingsregeling. Ook biedt gefaseerd opstarten
de ruimte om tussentijds bij te sturen om risico’s in de uitvoering zo goed mogelijk
te mitigeren.

De beschreven brieven worden daarom in batches van 100.000 brieven per week verzonden.
De invordering wordt als eerst hervat bij mensen met alleen recente vorderingen, omdat
bij hen de kans op betaalproblemen het kleinst is en daarmee de kans op betaling het
grootst. Hierdoor kan de grootste groep zo snel mogelijk geholpen worden. Dat zijn
circa 775.000 burgers met toeslagschulden met een dagtekening van 2020 en jonger.
Op basis van deze groep krijgt Toeslagen een goed beeld van benodigde inzet in de
uitvoering.

Vervolgens wordt de invordering hervat bij burgers met gepauzeerde vorderingen met
een dagtekening van 2019–2017 (165.000 burgers). Hierbij zijn voor de coronapandemie
reeds invorderingsmaatregelen getroffen, maar de vorderingen zijn desondanks niet
voldaan. Het is de verwachting dat er bij deze groep meer vragen leven over de vorderingen,
er meer behoefte is aan een persoonlijke betalingsregeling en er mogelijk intensievere
gesprekken plaatsvinden op basis waarvan bijvoorbeeld verwezen moet worden naar andere
hulp, bijvoorbeeld van gemeenten en bewindvoerders. Deze groep wordt dezelfde regeling
aangeboden, maar door de kleinere groep is meer tijd voorzien voor begeleiding en
hulp.

Er is een laatste groep mensen met vorderingen uit 2016 of ouder, eventueel in combinatie
met meer recente vorderingen. Op dit moment wordt onderzocht hoe hiermee kan worden
omgegaan. Uw Kamer wordt geïnformeerd zodra hier meer zicht op is.

De reguliere invordering wordt hervat in het najaar van 2022, na het versturen van
de laatste batch voor het aanbieden van de standaard betalingsregeling voor de herstart.
Dat betekent dat vanaf dat moment voor alle burgers bij nieuwe terugvorderingen het
reguliere invorderingsproces wordt gevolgd. Voordeel hiervan is dat de burger niet
voorafgaand aan de eerste vooraankondiging, geconfronteerd kan worden met invorderingsmaatregelen
voor nieuwe vorderingen. Tegelijkertijd betekent dit wel dat burgers in de tussentijd
niet worden geïnformeerd over eventuele nieuwe vorderingen.

Communicatie en dienstverlening

Het opstarten van de invordering is zeer impactvol voor de mensen die dit betreft.
De onverwachte terugvordering kan tot (extra) problemen en onzekerheid leiden, zeker
bij mensen met (kans op) problematische schulden. Naast de brieven met meer informatie,
overzicht en handelingsperspectief biedt Toeslagen op diverse manieren extra dienstverlening
aan rond de opstart van de invordering. De ervaring leert dat actief contact opnemen
met burgers een oplossing kan zijn. Het actief benaderen van burgers is wel arbeidsintensief
en uit ervaring is gebleken dat slechts een beperkt aantal mensen bereikt en geholpen
wordt. Daarom zal steeds afhankelijk van de ruimte in capaciteit gekeken worden welke
acties ingezet kunnen worden en of deze acties verlengd of geïntensiveerd kunnen worden.

Vooralsnog worden in ieder geval de volgende acties uitgevoerd:

• In december 2021 t/m februari jl. zijn ongeveer 7.500 burgers gebeld die eerder een
persoonlijke betalingsregeling hebben afgesproken, maar waarin een achterstand is
ontstaan. Aan deze burgers worden vooruitlopend op de opstart nieuwe betalingsregelingen
van 24 maanden aangeboden om hen te helpen.

• Tijdens de herstart worden in de eerste weken van april burgers met hoge terugvorderingen
proactief gebeld voordat zij de eerste vooraankondigingsbrief ontvangen, om hen te
informeren en vragen over hun situatie te beantwoorden.

• Daarnaast biedt de inzet van 21 balies en 9 steunpunten een aanvulling op de dienstverlening
tijdens de herstart invordering Toeslagen. De balies bieden ondersteuning aan bij
het invullen van een persoonlijke betalingsregeling. Ook wordt intensief samengewerkt
om alle dienstverlening (verschillende kanalen) goed op elkaar aan te laten sluiten.

• Het formulier voor het aanvragen van een persoonlijke betalingsregeling is vereenvoudigd
en ingekort, zodat deze makkelijker in gebruik is. Deze zal beschikbaar zijn voordat
de invorderingsactiviteiten weer opstarten.

• We staan in nauw contact met stakeholders, waaronder gemeenten, bewindvoerders, juridisch
loketten en sociaal raadslieden om hen voor te bereiden op vragen en hen mee te laten
denken hoe Toeslagen de opstart zo goed mogelijk kan doen. Ook biedt zij informatie
die zij kunnen gebruiken om mensen te informeren en te helpen.

• Daarnaast wordt publiekscommunicatie gestart, waaronder op diverse websites, om de
samenleving en mensen die het betreft zoveel mogelijk voor te bereiden op de herstart
van de invordering. De inzet is dat mensen zo goed mogelijk zijn geïnformeerd wat
de opstart voor hen betekent en welke hulp zij kunnen vragen.

Invorderingsrente

Op dit moment is de invorderingsrente vanwege corona en de gepauzeerde invordering
0,01% voor zowel belastingen als toeslagen. In de brief van 26 november 20214 is uw Kamer geïnformeerd dat deze rente in een aantal stappen weer zal oplopen tot
4%. De eerste verhoging, tot 1%, is voorzien voor 1 juli a.s.

De opstart van de invorderingsactiviteiten van belastingen is sinds september 2021
gestart, ten opzichte van de invorderingsactiviteiten van toeslagen die dit voorjaar
zullen starten en 1 juli nog niet volledig opgestart zijn. Om vrijwillige terugbetaling
te stimuleren en te voorkomen dat burgers bij toeslagen rente moeten betalen over
vorderingen die van overheidswege nog gepauzeerd zijn, is het voornemen om bij toeslagen
ook na juli nog geen invorderingsrente te rekenen over toeslagvorderingen die nog
niet opgestart zijn. Concreet betekent dit dat het kabinet burgers die gepauzeerde
vorderingen hebben en hun vordering(en) alsnog allemaal voldoen middels de betalingsregeling
die aangeboden wordt in het kader van de opstart, geen invorderingsrente in rekening
wil brengen. Voor het reguliere invorderingsproces (nieuwe vorderingen) wordt het
reguliere regime voor invorderingsrente gevolgd, dus vanaf 1 juli 1%. Dat geldt ook
voor burgers die niet ingaan op een van de betalingsregelingen of als zij tussentijds
stoppen met afbetalen. Dan wordt de invordering vervolgd in de fase waar deze voorafgaand
aan de pauzering was gebleven, inclusief het destijds geldende invorderingsrentepercentage.

Het achterwege laten van de invorderingsrente ten aanzien van deze gepauzeerde vorderingen
die worden voldaan door middel van een betalingsregeling moet in de wet worden geregeld.
Hiertoe zal zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel bij uw Kamer worden ingediend om
dit voor deze specifieke groep te regelen, waarbij ik u wil verzoeken deze met voorrang
te behandelen. Desondanks ontstaat hier een dilemma: om een zorgvuldige en tijdige
opstart mogelijk te maken moeten burgers hier al op korte termijn, conform bovenstaande
aanpak, over worden geïnformeerd. Het is hierin onvermijdelijk om ook al informatie
te geven over de manier waarop het kabinet in de opstart met de invorderingsrente
wil omgaan, waarbij gewezen wordt op het lopende wetstraject. Hiermee wordt vooruit
gelopen op de behandeling van het hiervoor genoemde wetsvoorstel in uw Kamer. Het
alternatief, namelijk elke vorm van communicatie hierover tot na volledige behandeling
van de wet uit te stellen en daarmee de opstart voor langere tijd te vertragen – acht
het kabinet echter onwenselijk. Indien uw Kamer dit wenst gaat het kabinet graag vooruitlopend
op de behandeling van het wetsvoorstel eerder op korte termijn met u in gesprek.

Financiering

Het besluit om de invordering bij Belastingen en Toeslagen te pauzeren in maart 2020
maakte onderdeel uit van de Rijksbrede coronasteun. Hierdoor zijn toeslagvorderingen
de afgelopen periode fors opgestapeld wat tot een hogere derving van de toeslagvorderingen
leidt. Ook het langer pauzeren van groepen burgers met oudere vorderingen brengt kosten
met zich mee, evenals de kosten die de uitvoering maakt voor de opstart. De betrokken
departementen houden met de hogere derving van de toeslagvorderingen rekening in hun
ramingen.

Door de pauzering als onderdeel van Rijksbrede coronasteun ligt het voor de hand om
mensen bij de opstart niet te confronteren met extra kosten die het gevolg zijn van
de genomen maatregelen in het kader van de coronapandemie en is de logische vervolgstap
om geen invorderingsrente in rekening te brengen gedurende de opstart. Het is namelijk
niet uitlegbaar om rente te heffen indien burgers er niet zelf voor hebben gekozen
de invordering te pauzeren. De totale derving van rente-inkomsten, die begint op 1 juli
2022, wordt geschat op ca. € 18 mln, waarvan ca. € 4 mln. het lastenkader raakt, en
het restant van ca. € 14 mln. het uitgavenkader. De verwerking van deze inkomstenderving
vindt plaats uiterlijk in de eerste suppletoire begroting van 2022.

Tot slot

Wij zijn ons zeer bewust van de impact die het hervatten van de invordering heeft
op mensen en het gebrek aan inzicht en overzicht dat mensen hierbij kunnen voelen.
Daarom is het wenselijk dit proces op zorgvuldige wijze op te starten, met aandacht
voor de mogelijke kwetsbaarheid van deze groep. Doel is om mensen van de problemen
af te helpen en niet om hen (verder) in de problemen te brengen.

De Staatssecretaris van Financiën, A. de Vries