Brief regering : Opties voor een wettelijke grondslag voor maatregelen ter bestrijding van covid-19 op de lange termijn

Nr. 1824 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 maart 2022

In deze brief schets ik u een drietal opties voor een wettelijke grondslag voor verplichtende
maatregelen ter bestrijding van covid-19 op de lange termijn. Ik kom hiermee tegemoet
aan de behoefte van zowel de Eerste Kamer (Handelingen I 2021/22, nr. 18, item 6) als de Tweede Kamer (Handelingen II 2021/22, nr. 18, item 6), zoals naar voren kwam tijdens de behandeling van de goedkeuringswet van de vierde
verlenging van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm).1 Graag verneem ik uw oordeel met het oog op de voorbereiding van de desbetreffende
wetgeving.

Zeer binnenkort informeer ik u over de wijze waarop het kabinet voornemens is om op
de lange termijn om te gaan met covid-19. In die brief worden onder andere vier scenario’s
geschetst op basis waarvan het overheidsbeleid meer voorspelbaar gemaakt kan worden.
In twee scenario’s voorziet het kabinet dat er naast gedragsadviezen ook juridisch
verplichtende maatregelen nodig kunnen zijn om een eventuele opleving van covid-19
te bestrijden. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij de komst van een nieuwe zorgwekkende
variant van het virus SARS-CoV-2 (virus). Vanwege het grillige virus en het onvoorspelbare
verloop van de epidemie is niet te voorspellen óf en wanneer de samenleving in een
dergelijk scenario terecht gaat komen. Indien de samenleving echter wel in een dergelijk
scenario terechtkomt, is het nodig om ook snel te kunnen handelen. Het is daarom noodzakelijk
dat een wettelijke grondslag voor verplichtende maatregelen ook beschikbaar is. Dat
houdt niet in dat verplichtende maatregelen in dergelijke scenario’s ook daadwerkelijk
ingezet (hoeven te) worden. Ook nu bevinden we ons bijvoorbeeld in een situatie waarin
slechts een zeer klein deel van de mogelijke verplichtende maatregelen wordt ingezet.
Op dit moment gelden immers alleen de maatregelen met betrekking tot ventilatienormen
voor horecalokaliteiten en een mondkapjesplicht in gebouwen op luchthavens vanaf de
securitycheck en in luchtvaartuigen.

Tijdens de behandeling van de goedkeuringswet van de vierde verlenging van de Twm
in zowel de Eerste Kamer als de Tweede Kamer is, zoals gezegd, naar voren gekomen
dat er sterke behoefte is aan een schets van de wetgeving die nodig is om covid-19
te bestrijden voor de langere termijn. Hierbij is van belang dat bij de totstandkoming
en behandeling van de Twm en bij gelegenheid van de verlengingen, telkens door het
kabinet is gesteld dat de bevoegdheden van de Twm een tijdelijk karakter dragen. Ook
de Kamers hebben bij de totstandkoming van de Twm aangegeven hieraan groot belang
te hechten. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft verder in haar advies
van 16 februari 2022 over de covid-19-maatregelen in het licht van de vijfde verlenging
van de geldingsduur van bepalingen van de Twm geadviseerd om meer duidelijkheid te
geven over de reikwijdte, de inhoud en de planning van een permanent wettelijk kader
ten behoeve van de bestrijding van een grootschalige pandemie, nu, aldus de Afdeling,
het moment waarop (een groot deel van) de Twm redelijkerwijs niet meer verlengd kan
worden, geleidelijk dichterbij komt.2 De door de Eerste Kamer met brede steun aangenomen motie-De Boer c.s.3 spreekt uit dat de vijfde verlenging van de Twm slechts dan kan worden goedgekeurd
mits, in het licht van een ongewijzigd gunstig beloop van de pandemie, de verlenging
zich beperkt tot basismaatregelen zoals afstand houden, mondkapjes en hygiëne en daarnaast
de hoofdlijnen van een definitieve wetgeving bekend zijn.

Gezien bovengenoemde constateringen wil het kabinet u een aantal opties voorleggen.
In deze brief schets ik, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de mogelijke opties voor het
juridisch instrumentarium ter bestrijding van de epidemie van covid-19 of een directe
dreiging daarvan op de lange termijn. In dit kader wordt met lange termijn bedoeld
de periode tot het moment dat de Wpg is herzien voor toekomstige pandemieën of tot
het moment dat gezien de ontwikkeling van het virus het niet langer noodzakelijk en
proportioneel is om specifieke bevoegdheidsgrondslagen te behouden voor de bestrijding
van de epidemie van covid-19 of een directe dreiging daarvan.

Allereerst licht ik toe waarom het kabinet het noodzakelijk acht dat er een wettelijke
grondslag voor eventuele verplichtende maatregelen beschikbaar moet zijn ter bestrijding
van de epidemie van covid-19 of de directe dreiging daarvan. Vervolgens schets ik
de verschillende mogelijkheden voor de wettelijke grondslag van deze verplichtende
maatregelen.

Noodzaak wettelijke grondslag ter bestrijding van de epidemie van covid-19 of een
directe dreiging daarvan

Het is van belang te bedenken dat de wettelijke grondslag voor maatregelen betrekking
heeft op zowel Europees Nederland als Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES-eilanden).
De ervaring leert dat, gelet op de (feitelijke en epidemiologische) verschillen tussen
Europees Nederland en de BES-eilanden er op (één van) de BES-eilanden verdergaande
maatregelen nodig kunnen zijn dan in Europees Nederland. Andersom is dit ook denkbaar.

Zoals verder uiteengezet zal worden in de brief die u binnenkort wordt toegezonden
ligt de nadruk in de aanpak voor covid-19 op de lange termijn op preventie en op wat
mensen en sectoren zelf willen en kunnen doen om verantwoord en veilig met elkaar
om te gaan. Daarbij is het uitgangspunt de samenleving open te houden voor iedereen,
inclusief kwetsbaren. Een ander belangrijk aspect in de nieuwe aanpak is voorspelbaarheid
van het overheidsbeleid. Bij het opstellen van het overheidsbeleid worden er vier
scenario’s onderscheiden te weten (1) het verkoudheidsscenario, (2) het griep+-scenario,
(3) het continuestrijdscenario en (4) het worstcasescenario. In de scenario’s één
en twee zijn geen verplichtende maatregelen nodig. In de scenario’s drie en vier moet
er rekening mee worden gehouden dat verplichtende maatregelen noodzakelijk kunnen
zijn. Als scenario drie of vier onverhoopt werkelijkheid wordt, een situatie die zich
soms in korte tijd kan voordoen, kan een verplichtende maatregel, indien noodzakelijk,
snel worden ingezet. Voor de precieze uitwerking van deze scenario’s verwijs ik naar
de inhoud van bovengenoemde brief.

De drie verschillende mogelijkheden voor een wettelijke grondslag voor verplichtende
maatregelen

Op dit moment wordt het wettelijke kader voor de grondslag voor wettelijke maatregelen
gevormd door de Twm. De Twm is in 2020 opgesteld als vervanging van het stelsel van
de noodverordeningen waarbij de Minister van VWS op grond van artikel 7, eerste lid,
Wpg, door middel van aanwijzingen de voorzitter van de veiligheidsregio kan opdragen
hoe de bestrijding ter hand te nemen van een epidemie van een infectieziekte behorend
tot groep A, waaronder het vaststellen van juridisch afdwingbare maatregelen in noodverordeningen.
De Twm was als nieuw instrumentarium noodzakelijk. In een rechtsstaat kunnen noodverordeningen
niet te lang van kracht blijven, mede met het oog op de ingrijpende gevolgen voor
de vrijheden en grondrechten van eenieder. Daarvoor is een steviger juridisch fundament
nodig, zoals de Afdeling advisering van de Raad van State heeft opgemerkt in haar
voorlichting aan de Tweede Kamer naar aanleiding van de motie-Van der Staaij/Jetten.4 Ook in de Kamers bestond een breed draagvlak voor een vervangend, wettelijk instrument.

Gelet op het feit dat juridisch afdwingbare maatregelen noodzakelijk kunnen blijven
ter bestrijding van de epidemie van covid-19 of een directe dreiging daarvan is de
vraag op welke wijze hierin kan worden voorzien. De eerste optie is om bepalingen
van de Twm in afgeslankte vorm te blijven verlengen tot de Wpg is herzien voor toekomstige
pandemieën of tot het moment dat gezien de ontwikkeling van het virus het niet langer
noodzakelijk en proportioneel is om de Twm te behouden. De tweede optie is om de daarvoor
in aanmerking komende huidige tijdelijke bepalingen «structureler» te maken door deze
op te nemen in de Wpg via een «overbruggingswet», waarbij de reikwijdte van deze bepalingen
beperkt blijft tot de bestrijding van de covid-19-epidemie of de directe dreiging
daarvan. De derde optie is om de Twm te laten vervallen en pas als scenario drie of
vier zich daadwerkelijk voordoet of dreigt voor te doen én juridisch verplichtende
maatregelen noodzakelijk blijken te kunnen zijn, een spoedwetgevingstraject in gang
te zetten om te voorzien in een wettelijke grondslag voor verplichtende maatregelen.

Ook voor opties 2 en 3 geldt dat het juridisch instrumentarium van toepassing zou
moeten zijn tot het moment dat de Wpg is herzien voor toekomstige pandemieën of tot
het moment dat gezien de ontwikkeling van het virus het niet langer noodzakelijk en
proportioneel is om specifieke bevoegdheidsgrondslagen te behouden voor de bestrijding
van de epidemie van covid-19 of een directe dreiging daarvan.

In het voorjaar ontvangt de Tweede Kamer een beleidsagenda gericht op de pandemische
paraatheid van de zorg en infectieziektebestrijding. aanpassing van de Wpg met het
oog op toekomstige pandemieën maakt onderdeel uit van dit traject. Het is van belang
dat relevante lopende en afgeronde evaluaties van covid-19 worden meegenomen en daarom
zal dit traject niet reeds in 2022 zijn afgerond.

De hierboven geschetste opties worden hierna nader toegelicht.

Optie 1: verlengingen van de Twm

Met deze optie worden bepalingen van de Twm (waaronder grondslagen voor maatregelen),
conform de huidige systematiek, telkens bij koninklijk besluit verlengd. Bij elke
verlenging wordt beoordeeld welke bepalingen nodig blijven voor de toekomstige bestrijding
van de covid-19-epidemie. Bepalingen die naar verwachting op langere termijn niet
meer nodig zullen zijn, komen in de periodieke verlengingen te vervallen. Het voordeel
van handhaving van deze systematiek is dat het parlement zijn bestaande wettelijke
bevoegdheden behoudt. Een verlengingsbesluit moet namelijk worden voorgehangen bij
zowel de Tweede als de Eerste Kamer en ieder van de Kamers kan besluiten om niet in
te stemmen met het voorgehangen ontwerp. Een besluit als bedoeld in de vorige zin
kan worden genomen (op voorstel van een of meer leden van een der Kamers der Staten-Generaal)
binnen twee weken nadat het ontwerp aan beide Kamers is overgelegd.5 Als één van beide Kamers binnen die termijn besluit niet in te stemmen met dat ontwerp
kan ten aanzien van dat ontwerp geen voordracht worden gedaan.

Het kabinet hecht eraan nogmaals te benadrukken dat het blijven voortbestaan van bevoegdheidsgrondslagen
in de Twm niet betekent dat er ook gedurende die periode altijd maatregelen zullen
gelden. Het is mogelijk om bepalingen van de Twm te behouden zolang een directe dreiging
van de covid-19-epidemie bestaat, terwijl de feitelijke maatregelen in de ministeriële
regeling, die op die wettelijke bepalingen zijn gebaseerd, zijn ingetrokken omdat
die beperkingen op dat moment niet noodzakelijk zijn. Op basis van deze «slapende»
bepalingen kunnen bij ministeriële regeling of – voor wat betreft het bepalen van
de veilige afstand – bij algemene maatregel van bestuur met de nodige snelheid weer
maatregelen getroffen worden, indien onverhoopt de epidemiologische situatie daarom
vraagt.

Ook hiervoor gelden waarborgen, zoals de noodzakelijkheid- en proportionaliteitstoets
bij de vaststelling van regelingen en het voorleggen van die regeling aan beide Kamers.
Bovendien is nahang met een week uitgestelde inwerkingtreding het uitgangspunt en
heeft de Tweede Kamer de mogelijkheid om niet in te stemmen met de regeling. Ook met
het voortduren van de gelding van de Twm is dus gewaarborgd dat er periodes kunnen
zijn waarin geen of minder maatregelen gelden en sommige bepalingen van de Twm dus
geheel of gedeeltelijk «slapend» zijn.

Het voordeel van optie 1 (verlenging van de Twm) is dat er in scenario 3 en 4 snel
gehandeld kan worden, omdat de grondslagen voor het inzetten van het juridisch instrumentarium
beschikbaar blijven. Dit is met name wenselijk omdat niet te voorspellen is óf en
wanneer de samenleving in scenario 3 of 4 terecht gaat komen, en het vanuit het oogpunt
van het kunnen doorlopen van een zorgvuldig democratisch proces, belangrijk is dat
dan de wettelijke grondslag voor verplichtende maatregelen beschikbaar is om direct
in te kunnen grijpen. Daarmee hangt tegelijkertijd ook het nadeel samen dat er grondslagen
behouden blijven om – bij ministeriële regeling of bij algemene maatregel van bestuur –
maatregelen te kunnen nemen die de grondrechten beperken. Dit kenmerkt overigens niet
alleen deze optie maar ook optie 2.

Gegeven de huidige epidemiologische omstandigheden die minder urgent zijn dan in de
afgelopen periode, maar waarin de dreiging van het virus op korte termijn niet zal
verdwijnen, zou overwogen kunnen worden het sterk kortcyclisch karakter van de Twm
aan te passen. De termijn voor periodieke verlenging van de Twm wordt dan langer,
bijvoorbeeld door over te gaan naar een verlengingstermijn van maximaal zes maanden
in plaats van de huidige verlengingstermijn van maximaal drie maanden.

Optie 2: een overbruggingswet

In plaats van de bestaande systematiek om de Twm te verlengen kan er voor gekozen
worden om bepalingen uit het tijdelijke hoofdstuk Va Wpg structureler in de Wpg op
te nemen, uitsluitend ten behoeve van de covid-19-epidemie. Met deze optie komen er
voor dit doel wettelijke grondslagen voor een overbruggingsperiode om maatregelen
te kunnen treffen. Deze situatie geldt dan totdat de Wpg is geëvalueerd en is herzien
voor toekomstige pandemieën of tot het moment dat gezien de ontwikkeling van het virus
het niet langer noodzakelijk en proportioneel is om specifieke bevoegdheidsgrondslagen
te behouden voor de bestrijding van de epidemie van covid-19 of een directe dreiging
daarvan. Dit wijkt af van het huidige tijdelijke karakter van de Twm, waarbij geldt
dat deze wet (of onderdelen daarvan) periodiek kan worden verlengd. Dit betekent ook
dat het parlement eenmalig bij de totstandkoming van de wet invloed kan uitoefenen
op de in de wet op te nemen bevoegdheden en niet, zoals onder de Twm, periodiek via
de voorhangprocedure zeggenschap kan uitoefenen over het wel of niet verlengen van
de bevoegdheidsgrondslagen. Hierbij kunnen de maatregelen genomen worden bij ministeriële
regeling, met parlementaire betrokkenheid, al dan niet op gelijke wijze als thans
onder de Twm. Naast de vereisten van noodzakelijkheid en proportionaliteit is dit
één van de belangrijke waarborgen waarmee de overbruggingswet wordt omkleed met het
oog op beperking van grondrechten. Net als in optie 1 betekent dit dat bevoegdheidsgrondslagen
in de wet staan en slechts toegepast worden als onverhoopt de epidemiologische situatie
daarom vraagt. Net als nu zal de ministeriële regeling worden vastgesteld in overeenstemming
met het gevoelen van de ministerraad zodat de betrokkenheid van andere bewindspersonen
gewaarborgd blijft.

In de periode tot inwerkingtreding van de overbruggingswet blijft de Twm van kracht,
inclusief de mogelijkheid van periodieke verlenging daarvan, om te waarborgen dat
juridisch verplichtende maatregelen mogelijk blijven totdat deze overbruggingswet
in werking treedt.

Optie 3: wettelijke grondslag voor verplichtende maatregelen uit de Twm helemaal laten
vervallen

In deze optie is er geen wettelijke grondslag voor verplichtende maatregelen, met
uitzondering van de oorspronkelijke bepalingen van de Wpg. In dit geval is dus sprake
van de situatie waarin de Twm niet is verlengd en er evenmin een overbruggingswet
is. Indien de samenleving in scenario drie of vier terechtkomt en er geen gebruik
kan worden gemaakt van de oorspronkelijke bepalingen van de Wpg, kan er enkel opgetreden
worden op basis van niet juridisch verplichtende adviezen en maatregelen. In het geval
van scenario drie of vier, of de reële dreiging dat deze scenario’s werkelijkheid
worden, dient direct gestart te worden met een spoedwetgevingstraject om een wettelijke
grondslag te creëren voor juridisch verplichtende maatregelen. Gelet op de ervaringen
met de Twm is de inschatting dat een dergelijk wetsvoorstel binnen enkele weken bij
de Tweede Kamer kan worden ingediend. Hierbij geldt wel dat het gelet op de spoed,
niet mogelijk is om een regulier traject van wetgeving, waaronder een brede consultatie
van partijen met een reguliere consultatietermijn, te volgen. Het is na indiening
van het wetsvoorstel vervolgens aan het parlement om te bepalen op welke termijn de
behandeling van deze spoedwetgeving plaats zal vinden.

Alhoewel het kabinet er alles aan zal doen om dit te voorkomen, heeft deze optie daarmee
als groot risico in zich dat, indien zich een scenario voltrekt waarbij de volksgezondheid
ernstig wordt bedreigd, er gedurende weken of zelfs maanden geen wettelijke grondslag
voorhanden kan zijn om acuut juridisch bindende maatregelen te nemen ter bestrijding
van het virus. Dit risico moet uitdrukkelijk bij de afwegingen worden betrokken.

Naar een verdere afslanking van het wettelijk instrumentarium

Indien verplichtende maatregelen in de toekomst niet meer nodig zullen zijn, kan de
wetgeving verder worden afgeslankt. Daarom zal ik bevorderen dat het wetsvoorstel
in verband met een sluitingsbevoegdheid van publieke en besloten plaatsen wegens een
uitbraak wordt ingetrokken. Ook het voorstel voor de Tijdelijke wet verbreding inzet
coronatoegangsbewijzen6 wordt heroverwogen. Indien het kabinet voorstelt om de behandeling daarvan voort
te zetten zal de reikwijdte van dit wetsvoorstel worden beperkt tot de thans in de
wet aanwezige coronatoegangsbewijsplichtige sectoren. Daarbij wordt ook ten aanzien
van de coronatoegangsbewijsplicht een wettelijke uitzonderingsgrond bezien voor personen
die zich niet kunnen laten vaccineren.

Ten slotte

Graag bespreekt het kabinet de drie bovengenoemde opties met u om te komen tot een
gedragen wettelijk instrumentarium voor verplichtende maatregelen op de lange termijn,
oftewel voor de periode tot het moment dat de Wpg is herzien voor toekomstige pandemieën
of tot het moment dat gezien de ontwikkeling van het virus het niet langer noodzakelijk
en proportioneel is om specifieke bevoegdheidsgrondslagen te behouden voor de bestrijding
van de epidemie van covid-19 of een directe dreiging daarvan. Ik verzoek u dan ook
deze brief te betrekken bij de behandeling van bovengenoemde brief over de langetermijnaanpak
covid-19.

Gelet op het belang dat het kabinet hecht om te kunnen blijven beschikken over juridisch
instrumentarium wordt ambtelijk gestart met de voorbereidingen van een zesde verlenging
van de Twm. Het ontwerp voor het zesde verlengingsbesluit dient ingevolge artikel
VIII, vierde lid, Twm te worden voorgehangen bij beide Kamers. Het kabinet verwacht
in dat verband begin april 2022 advies te vragen aan de Afdeling advisering van de
Raad van State over de geldende maatregelen (artikel 58t Wpg). U wordt dan ook geïnformeerd
over de voorgenomen reikwijdte van de verlenging van de Twm.

Een gelijkluidende brief zond ik aan de voorzitter van de Eerste Kamer van de Staten-Generaal.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, E.J. Kuipers