Brief regering : Beleidsreactie op het WODC onderzoek 'gescheiden plaatsen van broers en zussen na een uithuisplaatsing'

Nr. 68
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING EN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID,
WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 maart 2022

In 2019 hebben de leden Van Nispen (SP) en Hijink (SP) een motie ingediend waarin
de regering wordt verzocht te onderzoeken hoe nog beter dan nu het uitgangspunt gehanteerd
kan worden dat broers en zussen waar mogelijk samen geplaatst worden.1 In reactie op deze motie is de Tweede Kamer een onderzoek toegezegd naar het gescheiden
plaatsen van broers en zussen bij een uithuisplaatsing. De Universiteit van Amsterdam
(UvA) heeft dit onderzoek in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) uitgevoerd.

Op 18 januari 2022 heeft de Minister voor Rechtsbescherming uw Kamer, mede namens
de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, geïnformeerd over de publicatie
van het WODC-onderzoek.2 Met deze brief willen wij uw Kamer uitgebreider informeren over de uitkomsten van
het onderzoek en de wijze waarop wij opvolging zullen geven aan de aanbevelingen om
het samen plaatsen van broers en zussen bij een uithuisplaatsing te bevorderen.

Wij zijn het WODC erkentelijk voor het uitvoeren van dit belangrijke onderzoek. Een
uithuisplaatsing is op zichzelf al ingrijpend voor ouders en kinderen, maar nog meer
wanneer de uithuisplaatsing ook ingrijpt in de band tussen broers en zussen. Naast
de scheiding van hun ouders krijgen broers en zussen dan ook nog te maken met het
gemis van elkaar. De overheid is op grond van internationaal recht verplicht om, waar
dat mogelijk is, zorg te dragen dat broers en zussen bij elk aar blijven na een uithuisplaatsing3. Het samen plaatsen van broers en zussen bij een uithuisplaatsing is dan ook het
uitgangspunt van professionals en is opgenomen in de richtlijn uithuisplaatsing die
zij hanteren. Helaas blijkt in de praktijk dat dit niet altijd mogelijk is. Dit betreft
situaties waarin er gewoonweg geen pleeggezin of gezinshuis beschikbaar is vanwege
een tekort aan plekken, pleeg- of gezinshuisouders niet in staat zijn meerdere kinderen
tegelijkertijd op te vangen, bijvoorbeeld omdat de woning van het pleeggezin/ de gezinshuisouders
over te weinig ruimte/ kamers beschikt of omdat pleeg- of gezinshuisouders de benodigde
ondersteuning niet kunnen bieden vanwege probleemgedrag bij een of meerdere kinderen.

Hieronder volgt allereerst een korte samenvatting van het onderzoek. Vervolgens volgt
onze reactie.

I Samenvatting van het onderzoek

De UvA heeft onderzoek gedaan naar het aantal broers en zussen dat bij een gezamenlijke
(gelijktijdige) uithuisplaatsing gescheiden geplaatst wordt en welke redenen hieraan
ten grondslag liggen. De onderzoekers hebben dossieronderzoek uitgevoerd bij een representatieve
steekproef van zeven jeugdhulporganisaties die pleeg- en gezinshuiszorg aanbieden.
Bij deze organisaties zijn over de periode 2015–2020 alle dossiers bestudeerd met
een gezamenlijke (gelijktijdige) plaatsing in de periode 2015–2020.

a. Prevalentie gescheiden plaatsingen

In de periode 2015–2020 werden bij de jeugdhulporganisaties 1.717 broers en zussen
gezamenlijk uithuisgeplaatst, afkomstig uit 726 gezinnen. Bij de uithuisplaatsing
waren tussen de 2 tot 8 kinderen betrokken. Van de 1.717 broers en zussen zijn 480
kinderen (28%) gescheiden geplaatst, waarvan 316 kinderen alleen en 164 met tenminste
één broer of zus, maar niet met alle broers en zussen. Er is onderzocht of het percentage
gescheiden geplaatste kinderen significant verschilt per type plaatsing. Hieruit blijkt
dat significant vaker gescheiden geplaatst wordt bij spoedplaatsingen dan bij reguliere
plaatsingen, vaker bij plaatsingen in bestandspleegzorg dan bij netwerkpleegzorg en
vaker bij plaatsingen in een pleeggezin dan in een gezinshuis. Daarnaast lijken de
gescheiden plaatsingen hoger te liggen bij organisaties die kinderen plaatsen binnen
de Randstad, dan buiten de Randstad, met uitzondering van één organisatie buiten de
Randstad.

b. Redenen voor gescheiden plaatsingen

Bij ongeveer de helft van de gescheiden plaatsingen is de reden niet vastgelegd in
het dossier. Bij de dossiers waarin wel melding werd gemaakt van de (mogelijke) reden
van de gescheiden plaatsing, bleek het ongeveer even vaak te gaan om praktische belemmeringen
als om contra-indicaties. Bij de praktische belemmeringen ging het altijd om het niet
beschikbaar zijn van een plek voor alle kinderen samen (los van welke reden daaraan
ten grondslag lag). Bij de contra-indicaties werden parentificatie, conflicten tussen
de kinderen onderling, specialistische zorg nodig voor één of meerdere broers en zussen
en gedragsproblemen het vaakst genoemd als reden voor gescheiden plaatsing.

c. Aanbevelingen

Door de onderzoekers zijn aanbevelingen gedaan voor beleid en praktijk gericht op
het verbeteren van de registratie van plaatsingen, verdere uitbreiding en onderbouwing
van de Richtlijn Uithuisplaatsing en het terugdringen van gescheiden plaatsingen door
uitbreiding van de plaatsingsmogelijkheden, het beter faciliteren en ondersteunen
van pleeggezinnen en gezinshuizen en het wegnemen van financiële belemmeringen voor
pleeggezinnen en gezinshuizen.

Over het al dan niet wettelijk verankeren van het recht om samen geplaatst te worden,
zeggen de onderzoekers dat dit lijkt te passen in de visie van het «samenplaatsen
tenzij» en dat het in de basis als goed wordt gezien dat kinderen dat recht krijgen.
De onderzoekers constateren dat er echter ook vragen zijn over de haalbaarheid en
de uitvoerbaarheid van (mogelijke) wettelijke verankering van het recht van broers
en zussen om samen geplaatst te worden. Hierbij is het volgens onderzoekers belangrijk
dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor samen plaatsen (e.g., genoeg plekken, duidelijke
richtlijnen), dat duidelijk is wie verantwoordelijk is voor genoeg plekken, en wat
er gebeurt als er niet genoeg plekken zijn.

II Beleidsreactie

a. Registratie van plaatsingen

Ten behoeve van toekomstige monitoring van het aantal gescheiden plaatsingen wordt
aanbevolen om te registreren of kinderen samen geplaatst zijn en welke redenen ten
grondslag liggen aan een gescheiden plaatsing. Hierbij wordt ook van belang geacht
om te registreren of het gaat om een doorplaatsing of een uithuisplaatsing.

Met het WODC-onderzoek hebben we zicht gekregen op het aandeel gescheiden plaatsingen
en op de redenen die ten grondslag liggen aan de gescheiden plaatsing, voor zover
deze informatie was vastgelegd in de dossiers. Wij onderschrijven het belang om ook
in de toekomst zicht te (blijven) houden op de omvang en redenen van gescheiden plaatsingen,
zodat eventuele knelpunten beter opgepakt kunnen worden. Samen met Jeugdzorg Nederland
en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) zijn wij aan het verkennen wat de
mogelijkheden hiervoor zijn.

b. Richtlijn Uithuisplaatsing

In de Richtlijn Uithuisplaatsing zijn factoren opgenomen waar rekening mee gehouden
moet worden in de afweging om broers en zussen samen te plaatsen. Uit het onderzoek
komt naar voren dat de variëteit aan factoren ingedeeld in kindfactoren, pleegouderfactoren
of praktische belemmeringen, in de praktijk groter is dan nu in de Richtlijn Uithuisplaatsing
staat en dat voor sommige factoren een uitgebreidere toelichting of onderbouwing gewenst
is. Daarom wordt aanbevolen om bij de herziening van de Richtlijn Uithuisplaatsing
alle factoren die nu in de Richtlijn genoemd worden om gescheiden plaatsen van broers
en zussen te rechtvaardigen, opnieuw onder de loep te nemen.

De Richtlijn Uithuisplaatsing is van en voor professionals. Het eigenaarschap en beheer
ligt bij het Nederlands Jeugdinstituut (NJi) in samenspraak met de beroepsverenigingen.
Het Ministerie van Justitie en Veiligheid heeft met het NJi gesproken over de aanbevelingen
en aanpassing van de Richtlijn Uithuisplaatsing.

Het NJi herziet op dit moment samen met onder andere beroepsverenigingen, professionals,
ouders, een jurist en een kinder- en jeugdpsychiater de Richtlijnen Uithuisplaatsing
en Crisisplaatsing. Het NJi heeft daarbij als vertrekpunt dat geen enkel risico het
samen plaatsen van broers en zussen uitsluit. Wel kan samen plaatsen extra aandacht
vragen om bijvoorbeeld de broers en zussen te helpen ander gedrag te ontwikkelen.
In de herziene Richtlijn zal het uitgangspunt «samen plaatsen tenzij» van broers en
zussen steviger geformuleerd en nader onderbouwd worden. Hierbij zullen professionals
meer handvatten gegeven worden voor de wijze waarop omgegaan kan worden met risico’s
voor het samen plaatsen van broers en zussen zoals parentificatie. De herziening van
de Richtlijn zal naar verwachting na de zomer zijn afgerond.

c. Terugdringen van gescheiden plaatsingen

Tot slot hebben de onderzoekers aanbevelingen gedaan om het aantal gescheiden plaatsingen
terug te dringen. Om te beginnen is aanbevolen de capaciteit aan pleegzorg en gezinshuiszorg
waar opvang van meerdere kinderen mogelijk is uit te breiden. Zo is o.a. de suggestie
gedaan om in de wervingscampagne onder potentiele pleegouders aandacht te besteden
aan het belang van samen plaatsen. Daarnaast is het belang onderstreept van het faciliteren
en ondersteunen van pleeg- en gezinshuisouders om uitval te voorkomen. Tot slot is
het wegnemen van financiële belemmeringen genoemd voor pleeggezinnen en gezinshuizen,
zoals een hogere vergoeding, pleegouderschap een (deels) betaalde baan maken of een
vergoeding ten behoeve van een verbouwing om ruimte te maken voor de opvang van meerdere
kinderen.

Met verschillende maatregelen wordt thans al ingezet op het werven en ondersteunen
van pleegouders en gezinshuisouders. Uw Kamer is ook in de beantwoording op Kamervragen
van leden Kuiken (PvdA) en Sahla (D66) geïnformeerd over deze inspanningen.4 Jeugdzorg Nederland is in 2019 de wervingscampagne «Open je Wereld» gestart, die
ook dit jaar nog doorloopt. Deze campagne zet zich in voor het werven van meer pleegouders.
Daarnaast wordt ingezet op betere ondersteuning voor pleegouders, onder andere via
het project «Versterken van de Kracht van Pleegouders». Binnen dit project is de website
pleegzorg.nl gelanceerd, waar pleegouders informatie over pleegzorg kunnen vinden,
het leer- en ontwikkelaanbod kunnen bekijken en met elkaar in contact kunnen komen.
Het Ministerie van VWS zal met pleegouders en Jeugdzorg Nederland in gesprek gaan
om na te gaan wat pleegouders in de praktijk aan extra ondersteuning nodig hebben
bij de opvang van broers en zussen. Ook werken Stichting Kinderpostzegels, het Ondersteuningsteam
Zorg voor Jeugd (OZJ) en de Nederlandse Vereniging voor Pleeggezinnen (NVP) aan het
implementeren van het mockingbird model in Nederland. In dit model vormen zes tot
tien pleeggezinnen een netwerk en worden ze gekoppeld aan een hubhome: een ervaren
(voormalig) pleeggezin dat getraind en betaald wordt om andere pleeggezinnen bij te
staan. Verder werkt het Ministerie van VWS samen met de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG), Jeugdzorg Nederland en de NVP aan het verduidelijken van de vergoedingssystematiek
voor pleegouders, conform de motie Westerveld c.s.5 Hierbij zullen we expliciet de vraag meenemen wat er financieel nodig is voor de
opvang van broertjes en zusjes.

Ook binnen de gezinshuissector wordt ingezet op het vergroten van het aanbod en het
ondersteunen van gezinshuisouders. In de afgelopen twee jaar heeft het Ministerie
van VWS samen met Jeugdzorg Nederland, Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland, de
brancheorganisatie Present 24X7, het NJi en de VNG een uitvoeringsprogramma ontwikkeld
en uitgevoerd om de (kwalitatieve en kwantitatieve) ontwikkeling van de gezinshuizen
te stimuleren. Dit heeft ertoe geleid dat het aantal gezinshuizen de afgelopen jaren
is gegroeid en er meer aanbod is voor een plaatsing in een gezinshuis bij een uithuisplaatsing.
Daardoor is het ook vaker mogelijk om broertjes en zusjes samen te plaatsen in eenzelfde
gezinshuis. De kwaliteitscriteria gezinshuizen6 die de sector zelf heeft opgesteld hebben ook nadrukkelijk aandacht voor het zoveel
mogelijk samen plaatsen van broertjes en zusjes. Dit is niet alleen wenselijk met
het oog op het welzijn van de kinderen maar betekent ook dat de hoeveelheid samenwerkingen
die de gezinshuisouders moet onderhouden overzichtelijk blijft. Plaatsing vindt altijd
plaats op basis van zorgvuldige matching, met instemming van zowel kind en ouders
als gezinshuisouders. Het Ministerie van VWS zal ook met de gezinshuissector in gesprek
gaan om te bezien welke acties nog in gang kunnen worden gezet om eventuele belemmeringen
voor het samen plaatsen van broertjes en zusjes op te heffen.

d. Wettelijke verankering van het recht op samen plaatsen

Tot slot heeft uw Kamer gevraagd of wij voornemens zijn het recht op samen plaatsen
van broers en zussen wettelijk te verankeren.7 Daarnaast heeft uw Kamer een motie van de leden Van Gerven (SP) en Westerveld (GL)8 aangenomen, waarin de regering wordt verzocht om vooruitlopend op het WODC-onderzoek
een wetswijziging voor te bereiden om te zorgen dat er een wettelijke verankering
komt in de Jeugdwet, zodat broers en zussen bij een uithuisplaatsing zoveel mogelijk
bij elkaar kunnen blijven. In het onderzoek wordt een mogelijke wettelijke verankering
van het recht op samen plaatsing niet negatief gewaardeerd, maar wordt dit ook niet
als oplossing gezien voor het voorkomen van gescheiden plaatsen. De oplossingen liggen
volgens de onderzoekers primair in de aanpak van de praktische belemmeringen. Zoals
hierboven toegelicht, wordt hierop ingezet of wordt verkend in hoeverre hierop kan
worden ingezet. Een wettelijke verankering voegt daarbij weinig toe aan de voor Nederland
op grond van internationaal recht reeds bestaande positieve verplichting ervoor te
zorgen dat bij een uithuisplaatsing broers en zussen waar mogelijk bij elkaar blijven.

Daarnaast oordeelt de kinderrechter bij het afgeven van een machtiging uithuisplaatsing
sinds 1995 niet langer over de wijze van uitvoering van een kinderbeschermingsmaatregel.
In het huidige systeem beslist de rechter op verzoek van de Raad voor de Kinderbescherming,
de Gecertificeerde Instelling (GI) of het Openbaar Ministerie over het opleggen van
een maatregel. Een GI is vervolgens verantwoordelijk voor de wijze waarop de kinderbeschermingsmaatregel,
zoals de machtiging uithuisplaatsing wordt uitgevoerd. Het creëren van een wettelijk
recht op samen plaatsen en de mogelijkheid dit recht bij het afgeven van een machtiging
uithuisplaatsing te effectueren ten overstaan van een rechter, zou betekenen dat de
kinderrechter weer (deels) op de stoel van de uitvoering gaat zitten. Dit zou een
significante wijziging betekenen voor de rol van de rechter. Voor een dergelijke wijziging
zien wij onvoldoende aanleiding, mede nu een beroepsmogelijkheid niets verandert aan
de situatie waarin geen plek beschikbaar is om broers en zussen samen op te vangen.
In dat geval zou deze rechtsingang bovendien leiden tot onnodige juridisering en vertraging
van de processen in de kinderbescherming. We zullen dan ook op dit moment niet overgaan
tot wettelijke verankering van het recht op samen plaatsen.

Tot slot

Het WODC-onderzoek heeft belangrijke inzichten en aanbevelingen opgeleverd voor het
vraagstuk samen plaatsen van broers en zussen bij een uithuisplaatsing. Het is een
belangrijk vraagstuk dat blijvend onze aandacht verdient. In de eerstvolgende voortgangsbrief
Jeugd zullen wij uw Kamer informeren over de voortgang op deze beleidsreactie.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. van Ooijen