Brief regering : Evaluatie Social Impact Bond ''Werk na Detentie''

Nr. 150 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 maart 2022

In Nederland komen jaarlijks bijna 30.000 mensen vrij na een detentieperiode.

Veel van deze ex-gedetineerden hebben moeite om na hun vrijlating een baan te vinden.
In 2016 is mijn ministerie daarom de Social Impact Bond «Werk na detentie» gestart.
Deze is in 2019 afgerond.

Bijgaand bied ik u de effectevaluatie en de eindevaluatie1 van deze Social Impact Bond (SIB) aan.2 Aangezien in de effectevaluatie wordt ingegaan op de recidive, en pas na minimaal
2 jaar na een interventie uitspraken kunnen worden gedaan over recidive, is de effectevaluatie
van de SIB pas eind 2021 afgerond.

Eerst zal ik kort ingaan op de SIB. Vervolgens zal ik ingaan op de effectevaluatie,
waarin is onderzocht in hoeverre de deelnemers na het programma beter in staat zijn
om een baan te vinden en te behouden en minder terugvallen in de criminaliteit. Ten
slotte zal ik stilstaan bij de lessen en adviezen over de uitvoering van de SIB zoals
benoemd in de eindevaluatie.

Volledigheidshalve bied ik u hierbij ook de onderzoeksverantwoording3 van de effectevaluatie, factsheets n.a.v. de evaluatie en een aanvullend effectonderzoek
aan.4

Social Impact Bond «Werk na detentie»

Het is voor het eerst dat een landelijke overheid gebruik heeft gemaakt van een Social
Impact Bond (SIB), een innovatieve manier van publiek-private samenwerking. De SIB
is een financieringsinstrument waarbij privaat geld wordt ingezet om maatschappelijke
vraagstukken op te lossen. Concreet houdt het in dat private bedrijven een interventie
voorfinancieren. Er worden vooraf duidelijke afspraken gemaakt over doelstellingen
en resultaten die behaald moeten worden. Het financiële risico verschuift van de overheid
naar de investeerder: hoeveel de overheid de investeerders terugbetaalt is afhankelijk
van de mate waarin vooraf afgesproken doelstellingen worden behaald. Dit kan een resultaatgerichte
aanpak stimuleren en overheidsuitgaven besparen.

Het doel van deze SIB was dan ook tweeledig. In de eerste plaats was het doel om de
arbeidsparticipatie van ex-gedetineerden te vergroten en de recidive daarmee te verminderen.
Anderzijds was het doel om na te gaan of en hoe een dergelijke SIB in de praktijk
werkt.

Drie private partijen hebben de interventie gefinancierd: Start Foundation, het Oranje
Fonds en het ABN AMRO Social Impact Fonds. De interventie zelf is door Work-Wise Direct
uitgevoerd, een consortium van drie partijen (Stichting 180, Stichting Exodus en USG
Restart). Society Impact zorgde ervoor dat bovenstaande partijen met elkaar in contact
kwamen.

Effectevaluatie SIB Werk na detentie

Onderzoeksbureau Panteia heeft, in samenwerking met het Wetenschappelijk Onderzoek-
en Documentatiecentrum (WODC), de effectevaluatie uitgevoerd om te bepalen of, en
zo ja in welke mate, de doelen van de interventie bereikt zijn. In de interventie
«Werk na detentie»5 werden ex-gedetineerden intensief begeleid bij het vinden en behouden van werk. Het
vinden van arbeid zou er vervolgens toe moeten leiden dat ex-gedetineerden minder
beroep op uitkeringen zouden doen en dat recidive werd verminderd. Het ging hierbij
om ex-gedetineerden boven de 18 jaar met een gevangenisstraf tussen de 3 en 12 maanden.

Uit de effectevaluatie blijkt dat de interventie een significant positief effect heeft
gehad op de mate van arbeidstoeleiding. Om dit te bepalen is er gekeken naar het aantal
maanden dat een persoon een of meerdere banen had van minimaal 24 uur per week in
de eerste 2 jaar na het einde van detentie6. Dit worden arbeidsmaanden genoemd. Het gemiddeld aantal arbeidsmaanden voor de deelnemers
aan de interventie is 3,5 arbeidsmaanden tegenover 1,5 arbeidsmaanden voor de controlegroep.
Desondanks is het minder goed gelukt om de deelnemers aan het werk te krijgen dan
vooraf was verwacht. Er werd namelijk verwacht dat 60 procent van de deelnemers aan
de interventie minstens 12 maanden werk zouden hebben (voor minstens 24 uur per week),
in de praktijk bleek dit uiteindelijk om 19 procent van de deelnemers te gaan.

Ook het effect op uitkeringen en recidive is onderzocht. Er is geen bewijs gevonden
dat de interventie ervoor heeft gezorgd dat deelnemers na detentie minder vaak gebruik
maken van uitkeringen of dat de interventie invloed heeft gehad op de mate van recidive.

Uit het aanvullende effectonderzoek blijkt overigens dat door het gebruik van een
ondergrens van 24 gewerkte uren per maand, het werkelijke totaal aantal gewerkte uren
van deelnemers wordt onderschat.7 Slechts 35% van de gewerkte uren wordt meegeteld voor het bepalen van de arbeidsparticipatie
van deelnemers wanneer het criterium wordt toegepast. Dit brengt met zich mee dat
het aannemelijk is om te stellen dat de uiteindelijke kosteneffectiviteit van de interventie
hoger is geweest dan op basis van het urencriterium werd gedacht.

Beleidsreactie

De interventie «Werk na Detentie» heeft helaas niet geleid tot de vooraf gehoopte
resultaten op het gebied van arbeidstoeleiding, uitkeringen en recidive. Onze verwachtingen
hierover bleken te ambitieus. Dit kwam onder andere doordat de doelgroep grotere en/of
meer complexe problemen had dan vooraf werd ingeschat. Echter, de interventie heeft
wel tot waardevolle inzichten geleid in de arbeidstoeleiding van deze specifieke doelgroep.
Zo bleek er vooraf een verkeerd beeld te bestaan van de mate waarin ex-gedetineerden
na hun detentie in hun eigen inkomsten konden voorzien, via werk en/of uitkering.
De verwachting was namelijk dat de meeste ex-gedetineerden de hele onderzoeksperiode
lang inkomsten zouden hebben. De interventie zou dan voor een verschuiving zorgen,
waarbij er meer werd gewerkt en minder gebruik werd gemaakt van uitkeringen. In de
praktijk blijkt dit beeld niet te kloppen. Een groot deel van de ex-gedetineerden
blijkt een gedeelte van de onderzoeksperiode zonder enige bron van inkomsten van werk
of uitkering te zitten. Dit vind ik uiteraard onwenselijk, en daarom heeft het werken
aan de basisvoorwaarde werk/inkomen een belangrijke plaats in het detentie- en re-integratieplan
van gedetineerden.

De interventie heeft zoals genoemd een beperkt effect op arbeid en geen effect op
het gebruik van uitkeringen en recidive. Daardoor lijken de baten van deze interventie
– voor zover die bepaald kunnen worden – niet hoog genoeg om de maatschappelijke kosten
terug te verdienen.8 De SIB heeft daarom niet geleid tot een financieel voordeel voor de private investeerders.
Zij hebben € 1.217.400 betaald voor de uitvoering van de interventie. Mijn ministerie
heeft hen, op basis van vooraf gemaakte afspraken, voor een bedrag van € 553.053 gecompenseerd.

Ik ben de investeerders zeer erkentelijk voor het feit dat zij dit traject zijn aangegaan.
Het is een langlopend traject geweest, met de nodige leermomenten. Want ook al blijkt
dat de deelnemende ex-gedetineerden het statistisch significant beter doen dan de
controlegroep als het gaat om het vinden van duurzaam werk na detentie, onze verwachtingen
over het te behalen succes zijn te ambitieus gebleken. In de volgende paragraaf ga
ik in op de tweede doelstelling van de SIB, namelijk het opdoen van ervaring met een
dergelijke vorm van publiek-private samenwerking.

Eindevaluatie uitvoering SIB

In opdracht van het WODC heeft bureau EMMA een eindevaluatie uitgevoerd over deze
SIB, met als doel om inzicht te krijgen in de lessen en leerervaringen van de SIB
«Werk na detentie». Hierin zijn lessen getrokken over de uitvoering en de constructie
van de SIB en zijn aandachtspunten geformuleerd voor eventueel volgende SIB´s.

Een belangrijk inzicht is dat door een stapeling van factoren het traject al snel
niet zoals beoogd kon worden uitgevoerd. Zo viel de instroom van deelnemers tegen,
was de doelgroep zwaarder (ofwel, moeilijker bemiddelbaar) dan verwacht en bleek er
meer maatwerk nodig. Zo werd in sommige gevallen meer aandacht geschonken aan het
op orde krijgen van de basisvoorwaarden, zoals huisvesting en schulden, dan aan daadwerkelijke
arbeidstoeleiding. De onderzoekers menen dan ook dat er aan onvoldoende voorwaarden
is voldaan (zoals tijdigheid, instroom en doelgroep) om de SIB als een goed uitgevoerd
experiment te beschouwen. Daarvoor dient er namelijk niet te worden afgeweken van
tevoren vastgestelde definities en parameters.

Een ander belangrijk punt uit de evaluatie ziet op de organisatie van de SIB en de
samenwerking en rolverdeling tussen de partijen. De onderzoekers stellen dat er onvoldoende
gebruik is gemaakt van bestaande kennis. Een ingewikkeld project als deze SIB behoeft
in het vervolg een meer gedegen voorbereiding en van tevoren ingebouwde momenten in
het proces om de voortgang dan wel doorgang van de SIB te bespreken.

Beleidsreactie

De leeropbrengsten en aanbevelingen uit de eindevaluatie onderschrijf ik. Zoals genoemd
was een belangrijke doelstelling van deze SIB om ervaring op te doen met de innovatieve
samenwerking om een maatschappelijk probleem aan te pakken. Uit de eindevaluatie komt
het beeld, dat het bij de start maar ook gedurende de uitvoering soms een kwestie
van «pionieren» is geweest, dan ook duidelijk naar voren. De onderzoekers constateren
dan ook terecht dat een nieuw en ingewikkeld project als de SIB een gedegen voorbereiding
behoeft, waarbij zoveel mogelijk gebruik moet worden gemaakt van de beschikbare kennis
over de interventie en de te verwachten resultaten. Daarom vind ik het van belang
om de lessen die in deze eerste Rijks SIB zijn opgedaan omtrent de voorbereiding op
een dergelijke interventie breed te delen binnen mijn eigen ministerie en andere ministeries.
Vooralsnog bieden de behaalde resultaten bij deze interventie voor mij en DJI geen
aanleiding om een vervolg te geven aan deze SIB.

Tot slot

Ik vind het van grote maatschappelijke betrokkenheid getuigen dat de investeerders
deze nieuwe wijze van samenwerking hebben aangedurfd, met alle risico’s van dien.
Zij hebben vanaf het begin van de pilot nauwe betrokkenheid getoond om de pilot tot
een succes te brengen.

De winst van deze SIB lag daarmee niet primair in het behalen van financieel voordeel
voor beide partijen, maar in het gemeenschappelijk ervaring opdoen met een SIB en
het tot stand brengen van samenwerking om ervoor te zorgen dat gedetineerden weer
een kans krijgen op de arbeidsmarkt.

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind