Brief regering : Integrale benadering van transities en maatschappelijke opgaven

32 852 Grondstoffenvoorzieningszekerheid

Nr. 18 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 maart 2022

In de Kamerbrief over de Publieke Waardescan op het Rijksbrede Programma Circulaire
Economie1 heeft mijn voorganger toegezegd om samen met de bewindspersonen van BZK, EZK en LNV
te onderzoeken waar de verschillende transities elkaar kunnen versterken en waar knelpunten
zitten. Dit in het kader van spoor 6 «transities benutten» van de Groeibrief2 (2019). Deze toezegging was een reactie op de aanbeveling uit de Publieke Waardescan
om toe te werken naar een meer integrale visie op de verschillende maatschappelijke
opgaven en transities met duidelijke raakvlakken (waaronder in ieder geval de klimaat-
en energietransitie, klimaatadaptatie, de transitie naar een circulaire economie,
de kringlooplandbouw en de woningbouwopgave en de stikstofopgave).

In deze brief informeer ik u over de wijze waarop deze toezegging is ingevuld en benoem
ik enkele aandachtspunten voor het beleid gericht op de transities mede met het oog
op het coalitieakkoord (Kamerstuk 35 788, nr. 77) en de nadere uitwerking hiervan. Dit doe ik mede namens de Ministers voor Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening en Klimaat en Energie en de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit.

In het coalitieakkoord wordt de samenhang tussen transities onderkend, onder andere
in de passages over een ambitieus klimaatdoel voor de circulaire economie en een betere
aansluiting tussen klimaatbeleid en circulariteit, het circulair, klimaatbestendig
en natuurinclusief invullen van de woningbouwopgave en de transitie naar een groene
industrie. Ook spreekt het coalitieakkoord uit dat voor de landbouw het sluiten van
kringlopen wordt nagestreefd, waarover afspraken worden gemaakt met toeleveranciers
en de verwerkende industrie.

Zonder goedgeschoolde vakmensen kunnen deze transities niet worden uitgevoerd. Daarom
hoort ook bij de integrale aanpak dat we zorgen dat er voldoende, goedgeschoolde mensen
zijn die het werk kunnen verzetten. Die uitdaging is onderdeel van de bredere krapteaanpak
van het kabinet, waarover de Minister van SZW de Kamer naar aanleiding van de motie
van de leden Paternotte en Heerma3 voor de zomer zal informeren.

Ik heb literatuuronderzoek laten doen door CE Delft en TNO4 naar de wijze waarop de verschillende transities en opgaven elkaar kunnen versterken
(synergieën) en waar knelpunten zitten. Ik licht hieronder de belangrijkste bevindingen
uit deze studies toe. Aan het slot van deze brief ga ik ook in op het aspect van samenkomst
van de transities in de fysieke leefomgeving, waarover al eerder onderzoeken zijn
verschenen.

Uitgevoerde onderzoeken

CE Delft heeft literatuuronderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop transities en maatschappelijke
opgaven op dit moment samenkomen in de budgetten en instrumenten van de rijksoverheid.
CE Delft concludeert het volgende:

• Er is een positieve samenhang mogelijk tussen de duurzaamheidstransities onderling,
en tussen de transities en de stikstofopgave. Deze kunnen elkaar onderling versterken.

• Aandacht moet er vooral zijn voor het realiseren van tot nog toe onbenutte meekoppelkansen
tussen:

o de duurzaamheidstransities en de woningbouwopgave die in het coalitieakkoord is benoemd;
en

o de energietransitie en de transitie naar een circulaire economie.

TNO heeft literatuuronderzoek gedaan naar de wijze waarop transities en maatschappelijke
opgaven samenkomen in de bestuurskamers van bedrijven en decentrale overheden. In
de bestuurskamer (van zowel bedrijven als overheden) werken volgens TNO complexiteit,
afruilen en versnippering remmend op een integrale benadering van transities. TNO
stelt vast dat (positieve en negatieve) externaliteiten – zoals behoud van grondstoffen
in de keten, reductie van broeikasgasemissies en het voorkomen van vervuiling – nu
niet voldoende worden betrokken in waardebepaling en prijsvorming voor en door bedrijven.
Als dat wel gebeurt, maakt dat het voor bedrijven eenvoudiger om de keuzes te maken
die de overheid vraagt in het kader van transities. Dit heeft niet alleen effect op
bedrijven zelf, maar ook op hun leveranciers en afnemers, hun financiers en hun concurrentiepositie
ten opzichte van bedrijven die keuzes maken die niet passen in de transities. Ook
concludeert TNO dat verantwoord leiderschap van bedrijven en samenwerken met concurrenten
en over de grenzen van sectoren heen nodig is om in de transities op te schalen naar
een volwassen markt.

Geïdentificeerde meekoppelkansen

Het onderzoek van CE Delft laat zien dat er naast de positieve samenhang ook spanningen
zichtbaar zijn tussen verschillende transities en maatschappelijke opgaven. Hierbij
gaat het in het bijzonder om 1) de relatie tussen de woningbouwopgave en de alle in
het onderzoek betrokken duurzaamheidstransities en 2) de relatie tussen de transitie
naar een circulaire economie en de energietransitie in het kader van de klimaatopgave.
Hier zie ik twee meekoppelkansen die nog beter benut kunnen worden. Deze meekoppelkansen
krijgen ook aandacht in het coalitieakkoord.

Meekoppelkans 1: (integrale) woningbouwopgave en duurzaamheidstransities

Het kabinet wil de woningbouw versnellen tot 100.000 nieuwe woningen per jaar. CE
Delft geeft aan dat het bouwen van nieuwe woningen de opgaven voor klimaat en energie,
klimaatadaptatie en circulaire economie vergroot, maar dat de woningbouwopgave ook
kansen biedt om met een integrale aanpak deze transities te versnellen en versterken.

Voor de uitwerking van de integrale woningbouwopgave uit het coalitieakkoord biedt
het voorbeeld van de City Deal in het rapport van CE Delft goede aanknopingspunten5:

• De aanpak van de City Deal Circulair en Conceptueel Bouwen verbindt het snel realiseren
van bouwopgaven aan het zo laag mogelijk houden van de milieu-impact.

• De City Deal zet in op bredere innovatie in de bouw, zoals conceptueel, industrieel,
flexibel en modulair bouwen. Dit heeft synergie-effecten met de transitie naar een
circulaire economie. Ook innovatie-instrumenten voor het behalen van de klimaatambities
dragen hier aan bij. Het gaat dus niet om één techniek of één methode los van andere
technieken en methoden voor bouwen. Juist een integrale benadering van innovaties
in de bouw biedt kansen.

• De City Deal stimuleert het bouwen van woningen met hernieuwbare (biobased) materialen.
Biobased bouwen kan bijdragen aan de klimaattransitie.

• Daarnaast heeft de City Deal ook synergie-effecten hebben met andere transities. Zo
kan het telen van gewassen gericht op biobased materialen bijdragen aan klimaatadaptatie,
mits de keuze voor het gewas goed aansluit bij de specifieke omstandigheden van het
land waarop geteeld wordt. Dit kan eveneens leiden tot andere verdienmodellen voor
de landbouw.

In het coalitieakkoord worden deze kansen erkend. Er wordt inmiddels gewerkt aan de
hernieuwde Woon- en Bouwagenda. Daarin zal naast sneller bouwen ook aandacht zijn
voor het stimuleren van innovatie op het gebied van prefab bouwen en circulair bouwen
en voor het wegnemen van belemmeringen voor klimaatbestendig en natuurinclusief bouwen.
In de uitwerking van het coalitieakkoord wordt deze integrale aanpak nader vormgegeven.

Er is binnen deze integrale aanpak een voorbeeldrol voor maatschappelijk vastgoed.
Inmiddels hebben alle sectoren hun sectorale routekaart opgesteld. Deze geeft een
beeld van de beoogde CO2-reductie in 2030 en in 2050 en de bijbehorende kosten. In de sectoren ontbrak het
aan voldoende middelen om de routekaarten daadwerkelijk uit te voeren. In de Miljoenennota
zijn middelen beschikbaar gesteld om in de komende drie jaar een start te maken. In
het coalitieakkoord is daar een vervolg aan gegeven.

Circulair en industrieel bouwen slaat drie vliegen in één klap. Het draagt bij aan
het versneld aanpakken van het woningtekort, het behalen van de klimaatdoelstellingen
en aan de circulaire economie. Maar de bouwsector kan dit niet alleen. In 2021 bracht
het Ministerie van BZK samen met betrokken partijen een rapport uit over wat er nodig
is om «het nieuwe bouwen» op te schalen6. En met de City Deal Circulair en Conceptueel bouwen werken gemeenten, Rijk en marktpartijen
samen aan het doel om van de bouwsector een drijvende kracht te maken achter de circulaire
economie. Ook ziet in het voorjaar van 2022 het Lenteakkoord 2.0 het licht7. Het doel is om circulair industrieel bouwen te verankeren in de praktijk. Dit vierjarig
programma sluit aan op bestaande programma’s op het gebied van circulair bouwen. De
samenwerkende partijen zijn Bouwend Nederland, IVBN, WoningbouwersNL, Aedes, NEPROM
en BZK.

Meekoppelkans 2: meer samenhang tussen de energietransitie en de transitie naar een
circulaire economie

Naar het oordeel van CE Delft worden kansen voor de energietransitie enerzijds en
de transitie naar een circulaire economie anderzijds om elkaar te versterken met de
tot nu toe beschikbare instrumenten niet voldoende benut. De onderzoekers geven aan
dat dit onder meer komt doordat beide transities een andere beleidsfocus (respectievelijk
alleen CO2-emissiereductie en bredere milieubescherming) hebben en de energietransitie al een
fase verder is dan de transitie naar een circulaire economie.

Daarbij wijst CE Delft specifiek op de volgende aspecten van de samenhang:

1. Op een aantal gebieden is reeds synergie gerealiseerd. Zo dragen CE-instrumenten en -projecten bij aan het realiseren van de klimaatopgave
door CO2-emissiereductie8 en faciliteren sommige instrumenten die primair zijn ingericht voor de klimaattransitie,
zoals de MOOI-, de DEI+- en de TSE-regeling, ook de transitie naar een circulaire
economie9.

2. Er zijn ook kansen om nog meer synergie te realiseren. Zo zijn er instrumenten vanuit de klimaatopgave vormgegeven die niet sturen op de
reductie van grondstoffen en ketenemissies. Een voorbeeld hiervan is de SDE++-regeling,
waarin bijvoorbeeld biobased technieken voor het maken van materialen niet zijn opgenomen.
Hierdoor komen volgens CE Delft dergelijke technieken onvoldoende van de grond.10 Er kan worden gekeken naar mogelijkheden om het instrumentarium aan te passen om
een meer integrale aanpak te bereiken.

3. De nadruk op het zo goedkoop mogelijk realiseren van CO2-reductie kan leiden tot knelpunten met betrekking tot de beschikbaarheid van kritieke grondstoffen die nodig zijn om
bijvoorbeeld zonnepanelen en windmolens te maken11. Het gaat dan vooral over instrumenten die de niet-fossiele opwek van energie mogelijk
maken met behulp van zonnepanelen of windmolens en instrumenten die de opslag van
hernieuwbare energie mogelijk maken. Dit leidt tot inzet van schaarse metalen (in
zonnepanelen en batterijen) of productie van niet-recyclebare materialen (zoals composieten
windmolenwieken en zonnepanelen) voor energie-opwek of -opslag.

In het coalitieakkoord wordt de bijdrage van circulaire economie aan het reduceren
van CO2-emissies benadrukt door de aankondiging van een ambitieus klimaatdoel voor de circulaire
economie. Daarnaast is het van belang dat er ook blijvende aandacht is voor de leveringszekerheid
van de grondstoffen en materialen die cruciaal zijn voor het slagen van de energietransitie.
In de uitwerking van het coalitieakkoord zal worden gezorgd voor een betere aansluiting
tussen klimaatbeleid en circulariteit. Door het gebruik van fossiele en kritieke grondstoffen
zoveel mogelijk terug te brengen en te vervangen door hernieuwbare, algemeen beschikbare
en secundaire grondstoffen, wordt de samenhang tussen beide transities versterkt.
De voetafdruk van de hele keten wordt hiermee kleiner, met naast emissiereductie ook
een positief effect op biodiversiteit, milieu, gezondheid en leveringszekerheid van
grondstoffen. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar de bijdrage van de circulaire
economie aan het terugdringen van nationale emissies maar ook naar de bijdrage die
wordt geleverd aan reductie van de totale klimaatvoetafdruk van Nederland (inclusief
emissies buiten de landsgrenzen12).

In het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie dat in de loop van 2022 zal worden
gemaakt, zal onder andere worden ingegaan op het klimaatdoel en de benodigde maatregelen
en middelen om die te realiseren. Hiermee zal ook invulling worden gegeven aan het
eerste deel van de motie van de leden Bontenbal en Grinwis13 om uit te werken op welke wijze klimaatbeleid en circulaire economie elkaar kunnen
versterken.

Sterke synergie kringlooplandbouw en klimaat

Naast de twee meekoppelkansen geeft CE Delft ook aan dat er sterke synergie bestaat
tussen de transitie naar kringlooplandbouw en het realiseren van de klimaatopgave.
Een voorbeeld hiervan is de transitie naar kringlooplandbouw. Zoals in het Klimaatakkoord
is aangegeven, kunnen vooral vermindering van verspilling en een geleidelijke verschuiving
van de balans tussen dierlijke en plantaardige producten in het eetpatroon en een
vermindering van de totale eiwitinname een bijdrage leveren aan onder andere CO2-emissiereductie en het toewerken naar een circulair voedselsysteem. In het Coalitieakkoord
is aangegeven dat ook van supermarkten een bijdrage aan verduurzaming wordt verwacht
en dat zal worden onderzocht hoe consumenten een bijdrage aan verduurzaming van de
landbouw kunnen leveren. Deze inzet is onderdeel van een bredere transitie van het
voedselsysteem naar een meer ecologisch en economisch houdbaar systeem. Deze transitie
biedt bovendien zicht op gezondheidswinst (preventie). Inrichting van de voedselomgeving
(leefomgeving) is een belangrijke factor in het maken van deze omslag. Door in de
fysieke leefomgeving in te zetten op een duurzame gezonde voedselomgeving en bijvoorbeeld
door verwerking van reststromen tot voedsel in stedelijk gebied, kan aldus een meekoppelkans
met de klimaatopgave en met de circulaire economie en preventie worden gecreëerd.

Aandacht voor waardebepaling en prijsvorming

De conclusie van TNO dat transities niet of te moeilijk tegen huidige marktprijzen
gerealiseerd worden en externaliteiten decennialang maatschappelijk zijn geïncasseerd
en daarmee geïnstitutionaliseerd, sluit aan bij de aanbevelingen die eerder zijn gedaan
door het Centraal Planbureau14 en het Planbureau voor de Leefomgeving15. Om nieuwe duurzame oplossingen een gelijk speelveld te bieden met bestaande, niet-duurzame
werkwijzen adviseren de planbureaus om externaliteiten beter te beprijzen. Deze suggesties
zijn eerder ook gedaan in de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen «Innovatieve samenleving»
en «Naar een economie zonder afval»16 en onderzoek van de Universiteit Leiden naar beprijzing van stikstofemissies17.

Het Planbureau van de Leefomgeving18 laat zien dat het grootste deel van de milieuschade van het grondstoffengebruik in
Nederland optreedt in de productiefase. In deze fase wordt beprijzing van CO2-emissies in Nederland al toegepast in het klimaatbeleid met het emissiehandelsysteem
EU-ETS en de CO2-heffing voor de industrie. Een vergelijkbare beprijzing bestaat nog niet voor de
andere milieuschade, zoals de uitstoot van schadelijke stikstofverbindingen, niet-klimaatadaptief
bouwen of land gebruiken, of het niet bedrijven van kringlooplandbouw.

Hoewel de milieuschade van de winning van primaire grondstoffen vaak niet in Nederland
plaatsvindt, is deze schade in het land van oorsprong vaak niet of nauwelijks beprijsd.
Daarmee ontstaat er ook in Nederland een ongelijk speelveld ten faveure van primaire
niet-hernieuwbare grondstoffen, waardoor het gebruik van hoogwaardige hernieuwbare
en secundaire grondstoffen minder rendabel kan zijn. Om hier een volgende stap in
te zetten wil ik samen met de betrokken bewindspersonen op basis van de bestaande
rapporten uitwerken op welke wijze het instrument van beprijzing effectief kan zijn.
Hierop kom ik terug in de beleidsbrief in mei dit jaar.

Samenkomst van transities in de fysieke leefomgeving

Tot slot wil ik in deze brief ingaan op de samenkomst van transities in de fysieke
leefomgeving. Daarover is de afgelopen jaren door het kabinet in samenwerking met
decentrale overheden al initiatief genomen om opgaven goed op elkaar te laten aansluiten.

Nederland staat aan de vooravond van een grote verbouwing en ruimtelijke herinrichting.
De opgaven zijn nauw met elkaar verweven en vragen een goede onderlinge afstemming.
Het vraagt om integraal acteren, zoals ook de geest van de Omgevingswet bedoeld heeft.
Dit omdat een optelsom van alles wat ruimte vraagt niet past in ons land en ook niet
leidt tot de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Dit vraagt erom op te
treden als één overheid. De onderliggende afspraak zou moeten zijn dat ruimtelijke
vertaling altijd in samenhang plaatsvindt. Om die reden is het van belang de verschillende
opgaven uit het coalitieakkoord in samenhang uit te werken.

Om de samenkomst van transities en maatschappelijke opgaves in de fysieke leefomgeving
in goede banen te leiden is in 2020 de Nationale Omgevingsvisie (NOVI)19 ontwikkeld. Naar aanleiding van eerste ervaringen zijn verschillende rapporten verschenen
die ingaan op verbeterpunten. Op deze verbeterpunten is ingegaan in de brief van de
voormalige Minister van BZK naar aanleiding van het verzoek van Kamerlid Geurts om
te reageren op deze rapporten.20

In deze brief geeft de Minister van BZK aan dat sinds het verschijnen van de NOVI
in 2020 de problematiek van de woonopgave, de transitie voor energie en de uitdagingen
op het terrein van natuur en stikstof in het landelijk gebied dringender zijn geworden.
De Minister van BZK geeft, mede namens de andere betrokken bewindspersonen, in de
brief aan: «De huidige keuzes van de NOVI geven volgens de rapporten onvoldoende zicht
op de concrete doorvertaling naar (gebiedspecifieke) doelen en de betekenis voor de
uitvoering ervan in de regio. De rapporten benoemen dat er een daadkrachtige overheid
nodig is die heldere doelen stelt (en dus scherpere keuzes maakt) en realisatiekracht
toevoegt. Voor de uitvoering speelt de regio een belangrijke rol, want hier komen
veel ontwikkelingen samen. Op basis van de heldere doelen van het Rijk en de middelen
om over te gaan tot realisatie kan de regio invulling geven aan de gebiedsgerichte
aanpak van de urgente en complexe opgaven op het gebied van verstedelijking, de transitie
van het landelijk gebied en de energietransitie.»

In de brief wordt het verbinden van beleidsmatige conclusies aan de rapporten aan
het nieuwe, thans zittende, kabinet gelaten. De Minister voor Volkshuisvesting en
Ruimtelijke Ordening zal hierin het voortouw nemen en komt hierop begin mei terug
bij uw Kamer in een aparte brief, in samenwerking met de betrokken bewindspersonen.
Voor het landelijk gebied werkt de Minister voor Natuur en Stikstof aan de uitwerking
van het Nationaal Programma Landelijk Gebied. Hierbij gaat zij uit van een integrale
aanpak met aandacht voor onder andere de transitie naar kringlooplandbouw, de klimaatopgave
en energietransitie en de natuur- stikstof- en wateropgaves.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen