Brief regering : Gaswinning Groningen (winningsjaar 2021-2022)

Nr. 992 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 maart 2022

De gaswinning in Groningen moet zo snel mogelijk stoppen. De veiligheid van de Groningers
staat voorop. Begin dit jaar kregen inwoners van Groningen echter de boodschap dat
er in het gasjaar 2021–2022 meer gas gewonnen zou worden dan eerder was ingeschat.
Daarom ben ik in de afgelopen weken, samen met de direct betrokken partijen bij de
gaswinning in Groningen, zorgvuldig alle manieren nagegaan om de winning in dit gasjaar
zoveel mogelijk te beperken. De motie Paternotte c.s. vraagt hier ook om (Kamerstuk
35 788, nr. 127). Er zijn mogelijkheden die tot een beperking van de winning leiden. Ook kunnen we
een aantal aannames verantwoord naar beneden bijstellen. Zo heeft het relatief warme
weer ervoor gezorgd dat er minder gas is verbruikt en er nog maar beperkt rekening
gehouden hoeft te worden met mogelijke koude periodes in de rest van het jaar.

In deze brief ga ik hoofdzakelijk in op de winning in het huidige gasjaar. Naar aanleiding
van de verschrikkelijke oorlog die Rusland is gestart in de Oekraïne, zullen de Europese
Unie en Nederland er de komende jaren naar streven onafhankelijk te worden van Russisch
gas. Voor dit jaar ga ik vooralsnog echter uit van voldoende gaslevering vanuit Rusland:
op dit moment komen Russische aanbieders hun contractuele verplichtingen nog na. De
Kamer is eerder geïnformeerd welke maatregelen het kabinet kan nemen in het geval
er een tekort aan gas ontstaat: het zogeheten Bescherm- en Herstelplan Gas. Meer winning
uit het Groningenveld is daarbij ultimum remedium; het komt pas in beeld wanneer alle andere mogelijkheden zijn benut.

Het kabinet informeert uw Kamer parallel vandaag nader over de leveringszekerheid
in het volgende vulseizoen en verder. De oorlog in Oekraïne zorgt ook op dit gebied
voor onzekerheid en de situatie op de gasmarkt is onvoorspelbaar. Tegelijkertijd wil
ik aan de Groningers zoveel mogelijk duidelijkheid bieden over de te verwachten winning
dit jaar en tevens de motie Paternotte c.s. uitvoeren.

Ik ben voornemens om het niveau van de gaswinning in het huidige gasjaar vast te stellen
op 4,6 miljard Nm3. Daarbij ga ik ervan uit dat de gasopslagen Grijpskerk en Norg gevuld worden met
laagcalorisch gas. Deze 4,6 miljard Nm3houdt rekening met de warme winter tot 22 februari. Het is te verwachten dat de hoge
temperaturen van de weken daarna ook tot een lager verbruik hebben geleid. Ik zal
in mijn definitieve besluit voor 1 april een eventueel daaruit volgende lagere winning
nog verwerken. Dat geldt ook voor de gasvraag uit Duitsland. Het is bovendien niet
uit te sluiten dat de hoge gasprijzen voor een verlaging van het verbruik zorgen.

Een winningsniveau van 4,6 miljard Nm3 betekent een beperkte stijging ten opzichte van het oorspronkelijk vastgestelde niveau
van 3,9 miljard Nm3, maar een daling van 3 miljard Nm3 ten opzichte van het in januari door mijn voorganger genoemde niveau van 7,6 miljard Nm3. Een relatief beperkte verhoging dus, die de mogelijkheid open houdt om het Groningenveld
in 2023 of 2024 definitief te sluiten. Duidelijkheid over sluiting laat ik zwaar meewegen.
Dit perspectief vind ik belangrijk gezien de negatieve gevolgen die de gaswinning
heeft voor de inwoners van Groningen. Zodra het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna:
SodM) mij over de veiligheid van dit winningsniveau heeft geadviseerd zal ik een definitief
besluit nemen, vóór 1 april aanstaande.

De gasopslag Grijpskerk speelt een belangrijke rol. Deze opslag zal de reserverol
van leverancier van laagcalorisch gas van het Groningenveld overnemen. Hier liggen
twee opties voor. Optie 1: dit jaar 4,6 miljard Nm3 gas winnen en Grijpskerk volledig vullen met laagcalorisch gas. Dit houdt de mogelijkheid
open om al volgend jaar het Groningenveld definitief te sluiten. Dat spaart ook gaswinning
in latere jaren uit. Optie 2: als gasopslag Grijpskerk dit jaar nog gevuld wordt met
hoogcalorisch gas, wordt dit jaar Groningenproductie bespaard, maar dit betekent dat
de sluiting van het Groningenveld pas op zijn vroegst in 2024 plaats zal vinden. Met
het winningsniveau van 4,6 miljard Nm3 wordt Norg gevuld met 4 miljard Nm3 onder normale marktomstandigheden.

Al met al biedt een winning van 4,6 miljard Nm3 dit gasjaar voldoende zekerheid en blijft de weg naar spoedige definitieve sluiting
voluit open. Tegelijkertijd zijn de internationale omstandigheden zeer onzeker. Volledige
zekerheid over spoedige sluiting in 2023 of 2024 is dan ook nu niet te geven. Het
is wel nadrukkelijk mijn intentie.

Om een overzicht te schetsen van alle overwegingen en daarmee eveneens de motie Paternotte
c.s. (Kamerstuk 35 788, nr. 127) gestand te doen, is deze brief als volgt opgebouwd. Ik ga eerst in op het verloop
van de afbouw van de winning sinds het kabinetsbesluit in 2018 (Kamerstuk 33 529, nr. 457). Vervolgens ga ik in op het advies van Gasunie Transport Services (hierna: GTS)
voor het huidige gasjaar en de verschillende maatregelen ten behoeve van het minimaliseren
van de winning (bijgevoegd)1. Daarbij ga ik in het bijzonder ook in op de vragen die uw Kamer heeft gesteld over
de gasvraag uit Duitsland en het Bescherm- en Herstelplan Gas tijdens het debat van
9 februari jl. (Handelingen II 2021/22, nr. 48, debat over de gaswinning in Groningen)
Ten slotte licht ik toe hoe het verdere besluitvormingsproces eruit ziet. Daarbij
ga ik ook in op de adviezen met betrekking tot de veiligheid.

1. Afbouw van de gaswinning

Op 29 maart 2018 besloot het kabinet de gaswinning uit het Groningenveld op zo kort
mogelijke termijn volledig te beëindigen. Op dat moment werd voorzien dat «zo snel
mogelijk» in 2030 zou zijn. In het gasjaar 2017–2018 bedroeg het totale verbruik van
laagcalorisch gas in Nederland, Duitsland, België en Frankrijk samen ruim 52 miljard Nm3. Daarvan werd 20 miljard Nm3, bijna 40 procent, uit het Groningenveld gewonnen. De overige 32 miljard Nm3 bestond uit stikstofconversie en verrijking. Om de winning uit Groningen af te bouwen,
is prioriteit gegeven aan het terugbrengen van de vraag naar laagcalorisch gas door
eindafnemers over te schakelen naar hoogcalorisch gas. Dat betreft alle buitenlandse
afnemers, via de lopende grootschalige ombouwprogramma’s in de buurlanden, en de negen
grootste afnemers in Nederland. Dit is verankerd in afspraken met de buurlanden en
wetgeving in Nederland. Eveneens hoge prioriteit heeft het vergroten van de stikstofconversiecapaciteit.

Dit heeft ertoe geleid dat in het afgelopen gasjaar 2020–2021 het verbruik van laagcalorisch
gas is teruggebracht naar circa 47 miljard Nm3, terwijl de stikstofconversie en verrijking tezamen ruim 39 miljard Nm3 bedroegen en uit het Groningenveld dus nog circa 8 miljard Nm3 nodig was. De resterende winning uit het Groningenveld is dus in zowel absolute als
relatieve zin in drie jaar tijd ongeveer drie maal zo klein geworden. Zowel in dit
gasjaar als in de toekomst zullen de fysieke afname van de vraag en de toename van
het aanbod van geconverteerd hoogcalorisch gas worden voortgezet, waarbij de ingebruikname
van de stikstofinstallatie in Zuidbroek een belangrijke rol speelt.

2. Geactualiseerde raming GTS voor het huidige gasjaar 2021–2022

Tegen de achtergrond dat de afbouw van de gasvraag en de vergroting van het aanbod
al zo snel als mogelijk – veel sneller dan eerder verwacht – verloopt en alle betrokken
partijen zich maximaal inspannen om dit te blijven voortzetten, heb ik de afgelopen
weken in overleg met hen bekeken of er aanvullende stappen zijn om de gaswinning verder
te beperken. Dit vergt van partijen dat zij van dag tot dag bekijken hoe de stikstofinstallaties
kunnen worden benut en de gasopslagen optimaal kunnen worden ingezet. Dit brengt risico’s
met zich mee. Wanneer uitstel van onderhoud van bijvoorbeeld installaties van GTS
leidt tot uitval, kan alsnog extra gaswinning nodig zijn. Desondanks vind ik het van
belang om de grenzen van het systeem op te zoeken om zo de tegenvallers in het huidige
gasjaar zo veel mogelijk zonder extra inzet van het Groningenveld op te lossen.

2.1 Meevallers en mogelijkheden om winning te beperken

Samen met GTS en GasTerra heb ik drie mogelijkheden en meevallers gevonden die elk
tot ongeveer 1 miljard Nm3 lagere gaswinning uit het Groningenveld leiden. GTS heeft daarop de raming van 3 januari
jl. geactualiseerd; deze nieuwe raming van GTS is als bijlage toegevoegd. Hieronder
ga ik uitgebreider in op deze mogelijkheden en meevallers. Daarnaast ga ik in op de
vragen die uw Kamer heeft gesteld over de bijgestelde prognose van de Duitse vraag
naar laagcalorisch gas en op de overige uitgangspunten die ik heb meegegeven aan GTS.

Energiewaarde hoogcalorisch gas is lager dan verwacht

Allereerst heeft GTS geconstateerd dat het totale aanbod van hoogcalorisch gas (onder
andere uit Nederlandse kleine velden) een lagere energiewaarde heeft dan verwacht.
Dit wordt uitgedrukt met de Wobbe-index, een maat voor energiewaarde en dus een maatstaf
voor de hoeveelheid stikstof die bijgemengd moet worden. De neerwaartse bijstelling
van de verwachting van de Wobbe-index is een flinke meevaller. Doordat het hoogcalorische
gas een lagere energiewaarde heeft dan eerder aangenomen, hoeft er minder stikstof
bijgemengd te worden om het gas geschikt te maken voor gebruik door Nederlandse (en
buitenlandse) afnemers. Dat betekent dat er met dezelfde hoeveelheid stikstof meer
laagcalorisch gas gemaakt kan worden. Omdat het jaar al voor een deel verstreken is,
kan GTS nauwkeuriger inschattingen maken van de gevolgen van deze bijstelling voor
de mogelijke productie uit het Groningenveld.

Inzet bestaande stikstofinstallaties

Ten tweede is door GTS en GasTerra bekeken welke marges genomen kunnen worden in de
planning van de inzet van stikstofinstallaties en waar marges te verkleinen zijn.
Concreet zal GTS onderhoud van deze installaties uitstellen en zal GasTerra de installaties
binnen haar operationele mogelijkheden benutten. Het op deze manier steeds verder
optimaliseren van de inzet van middelen brengt risico’s met zich mee.

Actueel temperatuurverloop van 1 oktober 2021 tot heden

Ten derde is er dit gasjaar sprake van een lager gasverbruik, wat grotendeels kan
worden verklaard door de tot op heden bovengemiddeld warme winter. GTS heeft de gerealiseerde
vraag, en daarmee ook de gerealiseerde Groningenproductie die hiermee samenhangt,
kunnen betrekken bij haar geactualiseerde raming. Dit leidt tot een meevaller die
voor de periode tot half februari ingeschat wordt op ongeveer 1 miljard Nm3. Dit kan nog verder oplopen indien de rest van het gasjaar ook warm verloopt.

Duitsland

In de brief die mijn voorganger op 6 januari jl. naar uw Kamer heeft gestuurd (Kamerstuk
33 529, nr. 944) is aangegeven dat de prognose van de vraag naar Nederlands laagcalorisch gas door
nog niet omgebouwde Duitse afnemers minder is afgenomen dan verwacht. Dit heeft een
effect van 1,1 miljard Nm3. GTS heeft op een rij gezet welk effect dit specifiek heeft op de winning in het
Groningenveld en gemeld dat het laagcalorisch gas dat Duitsland gebruikt minder stikstof
bevat. Dit betekent dat met dezelfde hoeveelheid stikstof meer laagcalorisch gas,
geschikt voor Duitsland, gemaakt kan worden. Hierdoor vertaalt de hogere Duitse prognose
voor de vraag naar Nederlands laagcalorisch gas zich door in een additionele vraag
naar Groningengas van 0,6 miljard Nm3. Ik ben momenteel in gesprek met mijn Duitse ambtgenoot om de gevolgen voor het winningsniveau
uit het Groningenveld verder te verkleinen. Uiteraard houd ik de actuele vraagontwikkelingen
in de gaten. Omdat de bijstelling van Duitsland gaat om een prognose, kan de vraag
uit Duitsland uiteindelijk lager uitvallen. Ook de Duitse vraag is afhankelijk van
het temperatuurverloop en de prijsontwikkeling. Ook in Duitsland is tot op heden sprake
geweest van een warme winter.

In het debat op 9 februari jl. is gevraagd of het mogelijk is de export naar Duitsland
te stoppen. Zoals aangegeven in het plenaire debat van 9 februari jl. en in de beantwoording
van Kamervragen (Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 1724) is het per direct stoppen met het exporteren geen optie. Het inzetten van dit middel
is niet wenselijk. Nederland heeft een verantwoordelijkheid voor de leveringszekerheid
van beschermde afnemers, ook in buurlanden, die nog geen alternatief hebben voor laagcalorisch
gas. Specifieke delen van het gasnet kunnen in geval van calamiteiten om veiligheidsredenen
worden afgesloten (bijvoorbeeld bij beschadiging). Dit geldt ook voor delen van het
net richting België en Duitsland, maar heeft dan, afhankelijk van het af te sluiten
netdeel, ook gevolgen voor Nederlandse afnemers en kent grote technische en veiligheidsrisico’s.
Bovendien zou dit het ingrijpende gevolg hebben dat er huishoudens in de kou worden
gezet. De export van laagcalorisch gas wordt jaarlijks wel minder vanwege de ombouw
in het buitenland. In België, Duitsland en Frankrijk zijn omvangrijke ombouwoperaties
in gang gezet waarbij jaarlijks honderdduizenden afnemers worden omgezet naar een
andere vorm van energie, waaronder hoogcalorisch gas. Duitsland heeft de vraag naar
Nederlands laagcalorisch gas de afgelopen jaren afgebouwd van bijna 20 miljard Nm3 in het gasjaar 2017–2018 naar minder dan 15 miljard Nm3 in het afgelopen gasjaar en bouwt de komende jaren verder af met circa 2 miljard Nm3 per jaar tot nul aan het eind van dit decennium.

Voor de vragen die uw Kamer gesteld heeft over de contractafspraken verwijs ik naar
de beantwoording van de hierboven genoemde schriftelijke vragen. Uw Kamer is op 17 januari
2014 geïnformeerd over de uitkomst van een onderzoek dat destijds al was uitgevoerd
naar langetermijncontracten met het buitenland en de mogelijkheid om deze te ontbinden
(Kamerstuk 33 529, nr. 28).

Uitgangspunten gasopslagen Norg en Grijpskerk

Een belangrijk uitgangspunt is dat het Groningenveld op een zo kort mogelijke termijn
volledig en definitief gesloten wordt met behoud van leveringszekerheid. Voor het
zo snel mogelijk kunnen sluiten van het veld is het noodzakelijk dat vanaf 1 april
van dit jaar kan worden gestart met het volledig vullen van de gasopslag Grijpskerk
met laagcalorisch gas. Ik onderzoek ook of het mogelijk is om de transportcapaciteit
tussen Grijpskerk en het landelijke transportnet te vergroten. Dit draagt nog verder
bij aan het zeker stellen van de sluiting in 2023 of 2024. Voor het vullen van Grijpskerk
is in het gasjaar 2021–2022 in totaal 2,4 miljard Nm3 laagcalorisch gas nodig. Hier kan grotendeels in worden voorzien door hoogcalorisch
gas dat is bijgemengd met stikstof. Voor het vullen van Grijpskerk dit jaar is vereist
dat een kleine extra winning plaatsvindt ten opzichte van 3,9 miljard Nm3. Gezien deze achtergrond kies ik voor een scenario dat de grootste zekerheid geeft
over de sluiting van het Groningenveld in 2023 of 2024 met bovendien de laagst mogelijke
totale winning tot het moment van sluiting. Als de leveringszekerheid aanleiding zou
geven om Grijpskerk niet dit jaar al te vullen met laagcalorisch gas, dan is een lager
niveau van winning uit het Groningenveld mogelijk in dit gasjaar, maar is sluiting
in 2023 uit beeld. Sluiting in 2024 blijft dan wel mogelijk.

Om de winning dit gasjaar zo laag mogelijk te houden, heb ik GTS gevraagd rekening
te houden met het vullen van Norg tot het minimum dat nodig is om de leveringszekerheid
in het volgende gasjaar te kunnen borgen uitgaande van normale marktomstandigheden.
Ik acht het op dit moment niet noodzakelijk om dit jaar extra Groningenproductie toe
te staan om Norg verder te vullen dan een vulgraad van 4,0 miljard Nm3 (GTS geeft aan dat het volledig inzetten van de opslagcapaciteit zou moeten leiden
tot maximaal 6 miljard Nm3). Indien zich in dit gasjaar meevallers voordoen, dan kan gasopslag Norg alsnog verder
gevuld worden.

2.2 Maatregelen met nauwelijks of beperkte impact

Ik heb conform de motie Paternotte c.s. bekeken of er nog andere mogelijkheden zijn
om in dit gasjaar het aanbod van laagcalorisch gas te verhogen danwel de vraag te
verlagen. Aangezien de winter bijna voorbij is, hebben maatregelen gericht op de vraag
voor deze winter nauwelijks effect.

Aan de vraagkant heb ik bekeken of en hoe de vraag van nog overgebleven afnemers van
laagcalorisch gas is te reduceren. Hier geldt dat het beperken van de vraag in Nederland,
aanvullend op de verlaging van de vraag die al heeft plaatsgevonden door het gunstige
temperatuurverloop en die al plaatsvindt door de diverse lopende maatregelen, geen
noemenswaardig effect heeft op de winning in het huidige gasjaar. Mogelijke maatregelen
gericht op het volgende gasjaar in zullen in de brief over leveringszekerheid aan
bod komen.

Dit neemt niet weg dat er al een breed scala aan maatregelen loopt om de vraag te
verminderen. Naast het beperken van de export geldt dat het beperken van verbruik
van fossiele brandstoffen in het algemeen en aardgas in het bijzonder al besloten
ligt in het kabinetsbeleid. Over de hele linie wordt de vraag naar (laagcalorisch)
gas zowel bij groot- als kleinverbruikers afgebouwd. Voor de negen grootste afnemers
van laagcalorisch gas geldt dat zij wettelijk verplicht zijn van het laagcalorisch
gas af gaan. Zij worden door GTS omgeschakeld naar hoogcalorisch gas. De eerste afnemer
is reeds omgeschakeld. De volgende drie volgen in de loop van dit gasjaar. GTS zet
alles op alles om de overige afnemers zo spoedig mogelijk om te schakelen. Zoals aan
uw Kamer is toegezegd, ga ik in een separate brief nader in op de voortgang. Verder
geldt dat ook in het kader van het Klimaatakkoord, waaraan bedrijven zich hebben gecommitteerd,
verbruik moet worden gereduceerd en gewerkt wordt aan de overstap naar duurzame warmtebronnen
in de gebouwde omgeving. De afspraken uit het Klimaatakkoord worden ook onder dit
kabinet aangescherpt en voortgezet (Kamerstuk 32 813, nr. 974).

Het Bescherm- en Herstelplan Gas (BH-G) voorziet in maatregelen die kunnen worden
toegepast in verschillende fases van een gascrisis die oplopen in ernst: vroegtijdige
waarschuwing, alarm en noodsituatie. In de eerste twee fases blijft de nadruk liggen
op het ondervangen van een crisissituatie met behulp van marktgebaseerde maatregelen,
zoals een oproep aan afnemers om minder te verbruiken. Hiertoe beschikken de betrokken
partijen over de daarvoor noodzakelijke bevoegdheden. Als er sprake is van een noodsituatie
kan er worden ingegrepen met behulp van niet-marktgebaseerde maatregelen. Die maatregelen
zijn in het BH-G opgenomen in een maatregelenladder die ook de volgorde dicteert waarin
de maatregelen moeten worden overwogen. Op dit moment is geen sprake van een crisissituatie
waarin het BH-G van toepassing is. Inzet van het Groningenveld geldt daarbij als een
ultimum remedium, zoals eerder gezegd.

3. Besluitvormingsproces en veiligheidsanalyses

Voor dit gasjaar is het mijn bedoeling een zo laag mogelijk winningsniveau te kiezen
waarbij de vroegste definitieve sluiting van het Groningenveld, volgend jaar, mogelijk
blijft. Hiervoor moet ik het vaststellingsbesluit voor het lopende gasjaar 2021–2022
wijzigen. Op grond van de Mijnbouwwet heb ik de bevoegdheid om dat te doen. Dit definitieve
besluit neem ik vóór 1 april 2022.

Bij het definitieve besluit betrek ik ook het advies dat ik van SodM heb gevraagd
over de veiligheidsrisico’s ten gevolge van de winning in dit gasjaar. SodM zal zich
daarbij onder andere baseren op aanvullende risicoberekeningen die door TNO zijn uitgevoerd.

De besluitvorming over de winning in het komende gasjaar 2022–2023 volgt op hoofdlijnen
hetzelfde proces als in de afgelopen jaren. Voor de zomer zal ik uw Kamer informeren
over de raming van GTS voor het komende gasjaar, de validatie van die raming die op
dit moment door DNV-GL wordt uitgevoerd, de door NAM voorgestelde operationele strategie,
de risicoanalyse van TNO en de adviezen van mijn wettelijke adviseurs. Ik zal voor
de zomer een ontwerpbesluit ter inzage leggen en alle belanghebbenden in de gelegenheid
stellen daarover een zienswijze in te dienen. Het definitieve besluit neem ik uiterlijk
30 september 2022.

4. Conclusie

Het kabinet wil het Groningenveld zo snel mogelijk definitief sluiten. Dit jaar is
weliswaar een iets hogere winning nodig dan voorzien bij de start van het gasjaar,
maar die pakt aanzienlijk minder hoog uit dan in januari verwacht. De oorlog in Oekraïne
zorgt voor onzekerheden, maar mijn uitgangspunt is nog steeds om het Groningenveld
zo snel als mogelijk te sluiten.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, J.A. Vijlbrief