Brief regering : De voortgangsmeting van het Schone Lucht Akkoord

Nr. 397
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 maart 2022

Dit kabinet wil zorgen voor een schone en gezonde leefomgeving. Gezonde lucht is hiervoor
van groot belang. Jaarlijks overlijden gemiddeld 11.000 mensen als gevolg van luchtvervuiling.
Luchtverontreiniging is één van de belangrijkste risicofactoren voor de gezondheid,
in dezelfde orde van grootte als overgewicht. Met de ondertekening van het Schone
Lucht Akkoord op 13 januari 2020, hebben Rijk, provincies, en gemeenten afgesproken
om daar verandering in te brengen met als doel gezondheidswinst voor iedereen. De
afgelopen twee jaar is met veel inzet en enthousiasme gewerkt aan de implementatie
van de afspraken uit het Akkoord, met effect. De lucht wordt schoner en gezonder en
steeds meer gemeenten en provincies doen mee. Het aantal deelnemers is gegroeid van
46 deelnemers in 2020 naar 100 deelnemers aan het einde van 2021, waaronder alle provincies.

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de resultaten van de eerste voortgangsmeting
van het Schone Lucht Akkoord1 en de rapportage over de voortgang van de uitvoering van maatregelen2.

Voortgangsmeting van het Schone Lucht Akkoord

Het RIVM voert tweejaarlijks een voortgangsmeting uit om te bezien of we met het Schone
Lucht Akkoord op koers liggen om de doelen en ambities te realiseren. Het RIVM rapporteert
over de ontwikkeling van de emissies, de concentraties en de gezondheidseffecten als
gevolg van luchtvervuiling en toetst daarbij aan de doelen en ambities van het Schone
Lucht Akkoord3:

1. Partijen streven naar een permanente verbetering van de luchtkwaliteit om gezondheidswinst
voor iedereen in Nederland te realiseren waarbij wordt toegewerkt naar de WHO-advieswaarden
voor stikstofdioxide en fijn stof in 2030.4

2. Partijen stellen als doel om landelijk in 2030 gemiddeld minimaal 50% gezondheidswinst
ten opzichte van 2016 te behalen voor de negatieve gezondheidseffecten afkomstig van
binnenlandse bronnen.

3. Partijen onderschrijven de ambitie om in de sectoren (weg)verkeer, inclusief mobiele
werktuigen, landbouw, scheepvaart, industrie en huishoudens een dalende trend in te
zetten van emissies van stikstofdioxide en fijn stof naar de lucht. (Daarnaast zijn
per sector streefdoelen in het Akkoord opgenomen)

RIVM heeft de voortgangsmeting uitgevoerd met de hiervoor ontwikkelde gezondheidsindicator.
In oktober 2021 is uw Kamer per brief geïnformeerd over de opzet van deze voortgangsmeting5. Het gaat hierbij, conform het advies van de Gezondheidsraad6, om fijnstof en stikstofdioxide. Uitgangspunt voor het Akkoord zijn de WHO-advieswaarden
uit 2005. Vorig jaar heeft de WHO nieuwe advieswaarden uitgebracht. In het Schone
Lucht Akkoord is opgenomen dat als er nieuwe advieswaarden worden vastgesteld, bekeken
zal worden wat de gevolgen hiervan zijn voor het Schone Lucht Akkoord. Verderop in
de brief licht ik dit nader toe.

Doel 1: Permanente verbetering en toewerken naar de WHO-advieswaarden

Uit de berekeningen blijkt dat de emissies en concentraties voor stikstofdioxide en
fijnstof een continue dalende trend vertonen. Gemiddeld over Nederland leidt dit tot
een permanente verbetering van de luchtkwaliteit.

In de voortgangsmeting is getoetst aan de WHO-advieswaarden uit 2005. Uit de voortgangsmeting
blijkt dat de WHO-advieswaarden uit 2005 in 2030 bijna overal in Nederland gehaald
worden. Uitzonderingen zijn een beperkt aantal Randstedelijke en industriële gebieden.

Doel 2: 50% gezondheidswinst

Uit de rapportage van RIVM blijkt dat naar verwachting, met het doorgerekende voorgenomen
beleid, in 2030 47% gezondheidswinst t.o.v. 2016 wordt gerealiseerd. Met een illustratieve
invulling van nog niet uitgewerkte maatregelen uit de klimaat- en stikstofaanpak,
neemt de gezondheidswinst naar verwachting toe tot 52%.

Doel 3: Dalende trend voor de emissies in alle sectoren

Uit de RIVM-prognoses blijkt dat er sprake is van een dalende trend voor de emissies
van stikstofdioxide en fijnstof naar de lucht voor de sectoren mobiliteit (wegverkeer),
mobiele werktuigen, landbouw, binnenvaart en havens, industrie en huishoudens.

Naast deze doelen zijn in het Akkoord ook streefwaarden opgenomen voor de afzonderlijke
sectoren. In tabel 1 wordt de verwachte afname van de emissies én de gezondheidswinst
vergeleken met de streefdoelen per sector. De sectoren industrie en houtstook liggen
op koers om de streefdoelen te halen. Voor de sector landbouw is de verwachting dat
de gestelde doelen worden gehaald, mede door het aanvullend stikstof- en klimaatbeleid.
De sectoren binnenvaart en havens, mobiliteit en mobiele werktuigen lijken nog achter
te blijven bij de streefdoelen, ook in het scenario met aanvullend klimaat en stikstofbeleid.

Tabel 1. Streefdoelen en prognoses per sector.

Sector

Streefdoel (2030 t.o.v. 2016)

Prognose

Ligt op koers

Voorgenomen en SLA beleid

Aanvullend klimaat en stikstofbeleid

Mobiliteit (wegverkeer)

70% gezondheidswinst

56% gezondheidswinst

67% gezondheidswinst

Nog niet

Mobiele werktuigen

75% gezondheidswinst

54% gezondheidswinst

55% gezondheidswinst

Nog niet

Landbouw

37% gezondheidswinst

36% gezondheidswinst

41% gezondheidswinst

Ja

Industrie

Dalende trend emissies en ontkoppeling uitstoot en groei

PM10: – 7%

NO2: – 35%

PM10: – 7%

NO2: – 40%

Ja

Houtstook

Dalende trend emissies

PM10: – 31%

NO2: – 37%

PM10: – 31%

NO2: – 42%

Ja

Binnenvaart en havens

35% reductie emissies in 2035

PM10: – 32%

NO2: – 24%

PM10: – 32%

NO2: – 24%

Deels (NO2 nog niet)

De minder gunstige verwachtingen voor mobiliteit (wegverkeer), binnenvaart en mobiele
werktuigen zijn een gevolg van bijgestelde inzichten in de effectiviteit van vastgesteld
beleid zoals opgenomen in de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) van het Planbureau
van de Leefomgeving (PBL). Hierdoor is de uitstoot van uitstoot van stikstofoxiden
van auto’s, binnenvaartschepen en mobiele werktuigen in 2030 hoger dan in eerdere
berekeningen7. Bij de binnenvaart vallen de emissies in 2030 ook hoger uit, doordat het tempo waarin
schepen worden vervangen door nieuwe, schonere schepen, lager wordt ingeschat dan
in voorgaande berekeningen.

Belangrijk notie is dat nog niet alle maatregelen uit het Schone Lucht Akkoord en
uit aanvullend beleid volledig konden worden doorgerekend. Alleen maatregelen die
op 1 maart 2021 concreet waren uitgewerkt, zijn doorgerekend. Bij de voortgangsmeting
in 2023 worden de ontbrekende maatregelen zo veel mogelijk toegevoegd. Dit is bijvoorbeeld
het geval voor een deel van het klimaatbeleid, de stikstofaanpak, beleidsintensiveringen
uit de Green Deal Zeevaart Binnenvaart (Kamerstuk 33 043, nr. 102) en Havens, het Coalitieakkoord (Kamerstuk 35 788, nr. 77) en het Fit-for-55 pakket. Zo zijn maatregelen voor de verduurzaming van werk-, vaar-,
en voertuigen uit het programma Schoon en Emissieloos Bouwen (SEB) nog niet doorgerekend.
Met de maatregelen, waaronder de routekaart SEB, de Subsidieregeling Schoon en Emissieloos
Bouwmaterieel en het kennis- en innovatieprogramma, wordt naar verwachting nog aanvullende
gezondheids-, natuur en klimaatwinst gerealiseerd om zo het streefdoel voor mobiele
werktuigen vanuit het Schone Lucht Akkoord van 75% gezondheidswinst in 2030 te behalen.

Voor de sectoren industrie en houtstook zijn de emissiereducties juist hoger dan in
eerdere emissieramingen werd verwacht en hiermee ook de te verwachten gezondheidswinst.
Voor industrie is de emissiereductie van stikstofoxiden hoger dan eerder verwacht
door de toename van de elektriciteitsproductie uit wind en zon, in combinatie met
het uit bedrijf nemen van kolencentrales vanaf 2030, door emissieregelgeving en door
de inzet op scherpere vergunningverlening in het Schone Lucht Akkoord.

Voor houtstook komen de hogere emissiereducties voor fijnstof door gewijzigde cijfers
over de ontwikkeling van het gebruik van houtkachels in de KEV, mede op basis van
de resultaten van woononderzoek van het CBS uit 20188. In de nieuwe KEV-raming wordt uitgegaan van een nagenoeg gelijkblijvend houtverbruik.
Daarnaast is in de KEV gerekend met autonome vervanging van oudere kachels aan het
einde van hun technische levensduur door nieuwe en schonere Ecodesign kachels. Het
PBL geeft aan dat de geraamde ontwikkeling van de emissies bij houtstook door consumenten
«met veel onzekerheden omgeven» is9.

Voor de internationale luchtvaart en zeescheepvaart en visserij zijn, vanwege het
internationale karakter, in het Schone Lucht Akkoord geen specifieke doelen gesteld.
De binnenlandse emissies van deze twee sectoren zijn wel meegerekend bij het bepalen
van de mate waarin de doelstelling van 50% gezondheidswinst wordt gehaald. Daarnaast
heeft het RIVM gerapporteerd over de ontwikkeling van de gezondheidseffecten van luchtemissies
uit deze sectoren in 2030. Voor de luchtvaart wordt een stijging van negatieve gezondheidseffecten
ingeschat en een daling voor de zeescheepvaart en visserij. Een nadere duiding van
de resultaten is opgenomen in de nadere toelichting van deze brief.

Nieuwe WHO-advieswaarden

In september 2021 heeft de WHO nieuwe advieswaarden voor luchtkwaliteit uitgebracht.
De nieuwe waarden zijn (fors) lager dan die van 2005 die van kracht waren bij het
sluiten van het Schone Lucht Akkoord. Mijn voorganger heeft het RIVM gevraagd om in
de voortgangsmeting ook naar de nieuwe advieswaarden te kijken10.

Uit de voortgangsmeting komt naar voren dat de verwachte concentraties in 2030 in
veel gebieden hoger liggen dan de nieuwe WHO-advieswaarden uit 2021. De advieswaarde
voor PM2,5 lijkt het meest uitdagend, de prognose is dat deze nauwelijks in Nederland gehaald
zal worden. Om beter inzicht te krijgen in de haalbaarheid van de nieuwe WHO-advieswaarden
heb ik het RIVM gevraagd om een analyse te doen over de maatregelen die nodig zouden
zijn om in 2030 aan die waarden te voldoen, conform motie Bouchallikh11. Ik streef ernaar om vóór het zomerreces 2022 de resultaten van die analyse aan uw
Kamer te sturen. Deze analyse kan als basis dienen voor besluitvorming over de doorwerking
van de nieuwe WHO-advieswaarden in het Schone Lucht Akkoord. Het verder verlagen van
de concentraties richting de nieuwe WHO-advieswaarden zal ook ambitieus internationaal
luchtbeleid vragen, zoals de herziening van de Europese luchtkwaliteitsrichtlijnen,
de richtlijn industriële emissies (IED) en het Fit-for-55 pakket. Ook daar zet ik
mij voor in.

Voortgang van de uitvoering van maatregelen

Naast de tweejaarlijkse voortgangsmeting van het Schone Lucht Akkoord door het RIVM
wordt ook jaarlijks gerapporteerd over de uitvoering van de maatregelen. Doel van
de voortgangsmeting is om inzicht te krijgen in de voortgang van de uitvoering van
de afspraken en maatregelen door de deelnemende overheden.

De deelnemers van het Schone Lucht Akkoord leveren uitvoeringsplannen op die zij jaarlijks
actualiseren. In de uitvoeringsplannen geven de deelnemers de stand van zaken aan
voor de uitvoering van de vaste maatregelen uit het Schone Lucht Akkoord en voor hun
eigen aanvullende maatregelen. De door Rijkswaterstaat opgestelde rapportage over
de uitvoering van de maatregelen is als bijlage bij deze brief toegevoegd.

Op 1 maart 2021, de peildatum van de plannen, hadden 58 deelnemers een uitvoeringsplan12 ingediend. Op dat moment waren 20% van maatregelen uit het Schone Lucht Akkoord in
uitvoering, 5% in voorbereiding en 23% van maatregelen betroffen bestuurlijke voornemens.
28% van de maatregelen konden nog niet worden uitgevoerd en 23% waren niet van toepassing
voor de specifieke gemeente of provincie13. De resultaten geven enerzijds een positief beeld: de deelnemers zijn serieus aan
de slag om de, veelal nieuwe, maatregelen te implementeren. Anderzijds laten de resultaten
zien dat er de nog een grote opgave resteert om de maatregelen uit te voeren.

Daarnaast blijkt dat de meeste deelnemers niet alleen de maatregelen uit het akkoord,
maar ook aanvullende maatregelen treffen om de luchtkwaliteit te verbeteren. Het gaat
gemiddeld om 15 maatregelen. Dit laat zien dat de meeste partijen met veel enthousiasme
aan de slag zijn. De meeste maatregelen richten zich op mobiliteit, gevolgd door landbouw.

Conclusies en vervolg

Uit de voortgangsmeting blijkt dat we met het Schone Lucht Akkoord goed op weg zijn
om de doelen voor 2030 te realiseren. Rijk, gemeenten en provincies hebben in het
eerste jaar na de ondertekening, een aanzienlijk deel van de maatregelen in uitvoering
of in voorbereiding. Dat levert een belangrijke gezondheidswinst op. De lucht wordt
schoner, mensen leven langer én in een betere gezondheid.

Het realiseren van 50% gezondheidswinst gaat niet vanzelf, zo blijkt ook uit de voortgangsmeting.
Om de doelen te realiseren is het nodig dat de deelnemende overheden zich onverminderd
blijven inzetten om:

• alle afspraken uit het Akkoord uit te voeren;

• het voorgenomen klimaat en stikstofbeleid effectief en voortvarend te implementeren;

• ervoor te zorgen dat bestaand beleid in de praktijk effectief is én blijft;

• ambitieus internationaal luchtbeleid te realiseren.

Deze aandachtspunten betrek ik bij de actualisatie van de uitvoeringsagenda van het
Schone Lucht Akkoord die in de eerste helft van 2022 wordt uitgevoerd. Een belangrijke
prioriteit voor 2022 is het verder faciliteren van gemeenten en provincies met een
snelle en effectieve implementatie van maatregelen. Mijn voornemen is om in 2022 daarvoor
ook financiële ondersteuning in de vorm van cofinanciering te bieden aan de partijen
die aangesloten zijn bij het Schone Lucht Akkoord.

Ook het borgen van de effectiviteit van bestaand beleid is en blijft een belangrijk
aandachtspunt. De nieuwe APK-test voor controle van roetfilters, die op 1 juli 2022
wordt ingevoerd, draagt hieraan bij, evenals een goede uitvoering van vergunningverlening,
toezicht en handhaving in verschillende sectoren. Uit de voortgangsmeting blijkt dat
het aandeel van houtstook in de gezondheidsimpact is gestegen. De berekende afname
van de emissies door houtstook is onzeker, constateert het PBL in de KEV14. Daarom monitor ik de ontwikkeling van de houtrookemissies jaarlijks via de emissieregistratie.
Ook laat ik een verkenning uitvoeren naar aanvullende maatregelen om overlast en negatieve
gezondheidseffecten van houtstook verder te verminderen. Mijn streven is om uw Kamer
op korte termijn te informeren over de resultaten van deze verkenning.

Ook zal ik, zoals in de uitvoeringsagenda is toegezegd, een verkenning uitvoeren naar
de verankering van luchtkwaliteit in ander beleid. Op verschillende beleidsdossiers
wordt door verschillende departementen en decentrale overheden hier al actief vorm
aan gegeven, bijvoorbeeld bij de Green Deal Zeevaart Binnenvaart en Havens, het duurzaamheidskader
biogrondstoffen, bij de uitwerking van relevante onderdelen van het Coalitieakkoord
en bij het programma Schoon en Emissieloos Bouwen. Ik streef ernaar uw Kamer deze
zomer te informeren over deze verkenning.

Aan uw Kamer is toegezegd de afweging over het instellen van een speciaal gezant voor
gezonde lucht, te betrekken bij de voortgangsmeting15. Gezien de mooie resultaten van de voortgangsmeting zie ik op dit moment geen aanleiding
om een speciaal gezant in te stellen. We liggen op koers om de doelen te halen en
steeds meer gemeenten en provincies nemen deel aan het Akkoord en treffen maatregelen
om de lucht schoner en gezonder te maken. Ik beschouw iedere deelnemer en lokale bestuurder
als ambassadeur voor schone lucht.

Uit de voortgangsmeting blijkt dat we goed op weg zijn om de WHO-advieswaarden uit
2005 te halen. Deze worden naar verwachting in 2030 nog op een beperkt aantal plekken
naar verwachting niet gehaald. Vooral in dichtbevolkte gebieden, met hoge concentraties
luchtvervuiling, is nog een aanzienlijke gezondheidswinst te halen. Voor deze gebieden
werken we in het kader van het Schone Lucht Akkoord aan een aanvullende gebiedsgerichte
aanpak voor hoogblootgestelde gebieden om de gezondheid sneller te verbeteren16. Zoals eerder in deze brief aangegeven maakt het RIVM een analyse over de haalbaarheid
van de nieuwe WHO-advieswaarden, deze analyse kan als basis dienen voor besluitvorming
over de doorwerking van de nieuwe WHO-advieswaarden in het Schone Lucht Akkoord.

Het realiseren van een gezonde leefomgeving is een belangrijke ambitie voor het kabinet.
Het Schone Lucht Akkoord levert hieraan een belangrijke bijdrage. De eerste stappen
zijn gezet. Het is nu zaak om dit verder uit te bouwen en te verankeren in het beleid
van Rijk, provincies, gemeenten en in Europa. Alleen samen kunnen we de lucht schoner
en gezonder maken.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen

Nadere toelichting op de voortgangsmeting van het SLA:

Methodiek: emissiereducties uit uitvoeringsplannen

Het adviesbureau TAUW heeft de verwachte emissiereductie berekend van de maatregelen
uit de uitvoeringsplannen. Deze berekeningen heeft RIVM gebruikt voor de doorrekening
in de voortgangsmeting. Maatregelen die vóór 1 maart 2021 zijn vastgesteld, zijn doorgerekend.
In de doorrekening zijn, conform de reactie op de moties van leden Ziengs en Von Martels17, ook de effecten van relevant klimaat en stikstofbeleid meegenomen. Een groot deel
van het klimaat- en stikstofbeleid was op 1 maart 2021 nog onvoldoende concreet om
door te rekenen, RIVM heeft daarom een illustratief scenario opgesteld, waarmee de
mogelijke effecten van dit beleid zijn doorgerekend. De rapportage van RIVM is als
bijlage aan deze brief toegevoegd, het rapport van TAUW18 is terug te vinden op de website van het Schone Lucht Akkoord (schoneluchtakkoord.nl).

Nieuwe inzichten en de nieuw sectorale verdeling van gezondheidseffecten

RIVM heeft in de voortgangsmeting nieuwe inzichten verwerkt. Zo is in de berekeningen
voor houtstook, voor het eerst ook de emissie van condenseerbaar fijnstof meegenomen.
Het aandeel van consumenten in de concentraties en gezondheidseffecten van luchtvervuiling
neemt hierdoor toe. De nieuwe sectorale verdeling van gezondheidseffecten in 2016
en in 2030 is in Tabel 2 weergegeven.

Tabel 2. Aandeel van de verschillende sectoren in de negatieve gezondheidseffecten
van luchtvervuiling uit binnenlandse bronnen.

Sector

2016

2030 voorgenomen beleid

Industrie

12%

16%

(Weg)verkeer

32%

23%

Mobiele werktuigen

11%

8%

Landbouw

11%

11%

Binnenvaart

6%

8%

Consumenten (houtstook)

14%

16%

Handel, dienst, overig, en bouw

4%

5%

Luchtvaart en rail

1%

3%

Zeescheepvaart en visserij

7%

10%

Ook heeft het RIVM nieuwe inzichten in de meteorologische omstandigheden verwerkt
in de berekeningen. Dit zorgt voor iets lagere concentraties van fijnstof in de berekening
voor zowel 2016 als 2030. De levensduurverkorting als gevolg van luchtvervuiling in
2016 is hierdoor bijgesteld van gemiddeld 9 maanden naar gemiddeld 8 maanden. Dit
heeft geen gevolgen voor het SLA doel van 50% gezondheidswinst omdat deze is gesteld
voor 2030 ten opzichte van 2016 én omdat de wijziging voor alle jaren even groot is.

Resultaten voor sectoren waarvoor geen doelstelling binnen het Schone Lucht Akkoord
is opgenomen

Om nauwkeurige berekeningen van gezondheidseffecten als gevolg van luchtverontreiniging
te maken, is in de voortgangsmeting rekening gehouden met alle binnenlandse bronnen.
Dit geldt ook voor die sectoren waarvoor geen doelstelling binnen het Schone Luchtakkoord
is opgenomen. Dit betreft de sectoren zeescheepvaart en visserij en luchtvaart.

In haar berekeningen hanteert het RIVM de «Nederlands grondgebied methode», in lijn
met de methodes in de KEV en in de Grootschalige Concentratie- en Depositiekaarten
Nederland19. Voor zeescheepvaart worden de emissies meegenomen door zeeschepen varend op het
Nederlands Continentaal Plat, zeeschepen varend van en naar havens en zeeschepen die
voor anker liggen in havens. Voor de luchtvaart worden de emissies op de luchthavens
én om de start- en landingsprocedure (emissies tot 3000 voet) meegeteld.

Voor de sector zeescheepvaart en visserij nemen de negatieve gezondheidseffecten in
2030 met 14 tot 15% af ten opzichte van 2016. Voor de luchtvaart is de verwachting
dat de negatieve gezondheidseffecten toenemen met 13%. Het aandeel van luchtvaart
in de negatieve gezondheidseffecten door alle bronnen tezamen, neemt hierdoor toe
van gemiddeld 1% in 2016 tot 3% in 2030 (zie tabel 2). De toename komt vooral door
het meenemen van de groei van het aantal vliegtuigbewegingen in de luchtvaart-scenario’s,
zoals PBL in de KEV heeft opgenomen, en die, conform een eerdere brief aan uw Kamer,
is meegenomen in deze doorrekening20.

Voor de luchtvaart heeft PBL in de KEV gerekend met scenario’s voor voorgenomen en
vastgesteld beleid, die onder meer voorzien in de ingebruikname van luchthaven Lelystad
en een forse groei van het aantal vliegtuigbewegingen voor geheel Nederland. Zoals
in het Coalitieakkoord 2021–2025 is opgenomen, spelen er rond luchthavens diverse
uitdagingen, zoals stikstof, ultrafijn stof en leefomgevingskwaliteit, die vragen
om een integrale aanpak. Daarom zal het kabinet in 2022 besluiten nemen die onder
meer betrekking hebben op de hub functie van Schiphol en de opening van luchthaven
Lelystad. Deze besluiten kunnen gevolgen hebben voor de in het kader van het Schone
Lucht Akkoord gebruikte scenario’s en daardoor voor de berekeningen in volgende voortgangsmetingen
van het Akkoord. Voor de sector luchtvaart wordt in de Luchtvaartnota aangegeven dat
het streven is om te komen tot een betere leefomgevingskwaliteit, waaronder het verminderen
van emissies door de luchtvaart.