Brief regering : Kabinetsreactie op WODC rapport inzake de beheerslast in detentiecentrum Rotterdam

24 587
Justitiële Inrichtingen

Nr. 2831
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 maart 2022

Hierbij bied ik uw Kamer, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, het onderzoeksrapport
«De beheerslast van vreemdelingen in bewaring in detentiecentrum Rotterdam: beschrijving
en duiding van de periode 2015–2019»1aan, alsook een kabinetsreactie. Het onderzoek, uitgevoerd door de Universiteit Twente
in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), is
aangevraagd door de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI).

Sinds 2015 ervaren medewerkers binnen het detentiecentrum Rotterdam (DCR), waar volwassen
mannen in vreemdelingenbewaring zijn geplaatst, een verzwaring van de beheerslast.
Het gaat hierbij om het werken met een populatie die meer zorg vraagt en tegelijkertijd
frequenter ongewenst gedrag vertoont. Om deze ervaring onder medewerkers te verifiëren
en meer inzicht te krijgen in deze ontwikkeling heeft DJI in 2019 het WODC gevraagd
te onderzoeken of de beheerslast daadwerkelijk is toegenomen in de periode 2015–2019,
en indien dat het geval is, wat mogelijke verklaringen hiervoor zijn. Hoewel het beleid
er thans op is gericht om te gaan met de toegenomen beheerslast, kan inzicht hierin
mogelijke nieuwe aanknopingspunten bieden voor het bijsturen en/of verminderen van
de beheerslast.

Uitkomsten onderzoek

Na het operationaliseren van het begrip «beheerslast», concluderen de onderzoekers
dat er onmiskenbaar sprake is van een toename van de beheerslast in het DCR. Deze
conclusie is gebaseerd op de toename van: de aantallen observaties van grensoverschrijdende
gedragingen, de aantallen opgelegde orde- en strafmaatregelen en plaatsingen op de
beheersafdeling, en de zelfrapportages van (preventieve en reactieve) beheersgedragingen
van bewaarders.

Zo éénduidig als het antwoord is op de vraag of de beheerslast is toegenomen, zo lastig
blijkt het volgens de onderzoekers om te bepalen wat precies de oorzaak is van deze
toegenomen beheerlast. Dit komt doordat een veelheid van factoren kan samenhangen
met het toenemen van de beheerslast. Het gaat hierbij om aspecten rondom de inrichting
zelf (de cultuur en het fysieke gebouw), de vreemdelingen die in bewaring zijn gesteld,
het management en personeel en de interacties tussen ingesloten vreemdelingen en het
personeel dat met hen werkt. De onderzoekers komen tot de volgende mogelijke (deel)verklaringen.

Achtergrond vreemdelingen:

De onderzoekers tekenen op dat de gemiddelde leeftijd van ingesloten vreemdelingen
in de onderzoeksperiode is afgenomen, zij minder vaak al eerder in vreemdelingenbewaring
(of in strafrechtelijke detentie) waren gesteld en in toenemende mate afkomstig zijn
uit Albanië, Algerije en Marokko. Daarbij is er een lichte toename van het aantal
ingesloten vreemdelingen uit veilige landen van herkomst. Medewerkers van DCR gaven
daarnaast aan dat de stijgende groep jonge mannen uit Noord-Afrika vaak agressief
is bij binnenkomst. Dit komt (deels) overeen met het gevonden verband dat jonge vreemdelingen
uit Algerije, Marokko en Tunesië een grotere kans hebben om een strafmaatregel opgelegd
te krijgen. Deze samenhang is niet gevonden voor het opleggen van ordemaatregelen.
In de onderzoeksperiode viel eveneens op dat een steeds groter deel van de strafmaatregelen
werd opgelegd aan ingeslotenen die al eerder drie of meer strafmaatregelen kregen
opgelegd. Verschuivingen in verschillende typeringen van vreemdelingen (leeftijd,
land van herkomst, eerder verblijf in vreemdelingenbewaring of strafrechtelijke detentie
en de verblijfsduur in DCR) geven echter geen (volledige) verklaring voor het toegenomen
aantal opgelegde orde- en strafmaatregelen.

Achtergrond medewerkers DJI:

De onderzoekers concluderen dat vanwege de vergrijzing en het toegenomen aantal vreemdelingen
dat in bewaring wordt gesteld veel nieuwe (iets jongere) medewerkers zijn aangenomen
met minder werkervaring binnen DJI en het DCR. De onderzoekers geven op basis van
één interview aan dat door de aanwas van nieuwe medewerkers de mentaliteit van medewerkers
verschuift van een meer op harmonie naar een meer op controle gerichte bejegeningsstijl.
Daarnaast wordt aangegeven dat de toename van nieuwe medewerkers mede debet zou kunnen
zijn aan de toegenomen beheerslast. Waar ervaren medewerkers elkaar kennen, vertrouwen
en op elkaar zijn ingespeeld bij het omgaan met grensoverschrijdend gedrag, moeten
nieuwe medewerkers nog leren wat zij moeten doen bij incidenten. Ingeslotenen vreemdelingen
spelen hier mogelijk op in, waardoor – op basis van de literatuur – de kans op grensoverschrijdend
gedrag door ingesloten vreemdelingen mogelijk vergroot kan worden, aldus de onderzoekers.

Beleidsveranderingen en -acties:

Onderzoekers bekeken ook de beleidsveranderingen en -acties die zijn genomen. In de
onderzoeksperiode is in toenemende mate ingezet op zowel meer de-escalerend werken
(bijvoorbeeld met de handhavingsmatrix) als repressiever optreden (bijvoorbeeld met
de oprichting van de beheersafdeling). Belangrijk hierbij is dat deze beleidsacties
zijn ondernomen na het veranderen van de doelgroep en het optreden van ernstige incidenten
en groepsgerichte agressie richting het personeel. De interpretatie van de onderzoekers
is daarom dat deze beleidsacties vooral een reactie zijn op de veranderde situatie
in het DCR en niet zozeer een oorzaak is van de toegenomen beheerslast.

In conclusie geven de onderzoekers aan dat er – hoewel dit niet in het project is
onderzocht – een reële mogelijkheid is dat een belangrijk deel van de verklaring
van de toegenomen beheerslast ligt in de dynamische wisselwerking tussen de veranderende
achtergronden van de vreemdeling enerzijds en verschuivingen in het personeelsbestand
van DCR anderzijds.

Beleidsreactie

Allereerst ben ik de onderzoekers en het WODC zeer erkentelijk voor dit onderzoeksrapport.
Het onderzoek bevestigt dat de afgelopen jaren de beheerslast binnen het DCR is toegenomen.

De afgelopen jaren is hard gewerkt om het bestuursrechtelijke kader van vreemdelingenbewaring
beter tot zijn recht te laten komen. DJI hanteert hierbij het beginsel van minimale
beperkingen. Hieronder vallen de ontwikkeling van een verblijfs- en beheersregime
(binnen de kaders van de Penitentiaire beginselenwet) en het aanbieden van een dagprogramma
waarin ingeslotenen worden gemotiveerd en geactiveerd. Daarnaast treden medewerkers
de-escalerend op bij grensoverschrijdend gedrag. Mijn voorganger heeft uw Kamer hierover
uitgebreid geïnformeerd.2 De volgende stap in dit proces is het juridisch verankeren van het bestuursrechtelijke
kader van bewaring in de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring, momenteel aanhangig
in de Eerste Kamer, in afwachting van behandeling van een novelle in uw Kamer in april
2022.3

Het onderzoek beschrijft dat er een verschuiving heeft opgetreden in de typeringen
van vreemdelingen die de afgelopen jaren in bewaring zijn gesteld. Zij zijn veelal
jonger en voor een groter deel afkomstig uit Noord-Afrikaanse landen. Zij vertonen
agressiever gedrag bij binnenkomst en een deel van hen heeft statistisch gezien een
grotere kans om een strafmaatregel opgelegd te krijgen. Hoewel het proces om minimale
beperkingen te bieden binnen vreemdelingenbewaring onverminderd blijft, is het randvoorwaardelijk
dat dit plaatsvindt in een detentiecentrum waar de orde, rust en veiligheid adequaat
gehandhaafd kunnen worden. Het bijgevoegde rapport bevestigt dan ook de noodzaak voor
het handhaven van de mogelijkheden van de directeur om maatregelen te nemen ten aanzien
van overlastgevende vreemdelingen in bewaring, zoals beschreven in de novelle.

Tegelijkertijd geeft het onderzoek ook inzicht in de manier waarop DJI omgaat met
incidenten en de belasting die de verhoogde beheerslast meebrengt voor het personeel.
Uit het onderzoek maak ik op dat het versterken van de kennis en ervaring van het
personeel mogelijk kan bijdragen aan het verminderen van de beheerslast. Ik hecht
eraan om aan te geven dat dit momenteel al onderdeel is van de bedrijfsvoering van
DJI. Om te zorgen dat het personeel aandacht heeft voor de verschillende culturen
binnen de vreemdelingenbewaring, vorm kan geven aan de persoonsgerichte benadering
en hoe de-escalerend op te treden zorgt DCR voor een passend aanbod trainingen. Het
gaat hierbij om trainingen intercultureel werken, herkennen radicalisering, professionele
weerbaarheid en motiverende bejegening. DCR heeft naast de benodigde trainingen ook
aandacht voor het opdoen van ervaring binnen de vreemdelingenbewaring. Nieuwe medewerkers
worden gekoppeld aan ervaren medewerkers zodat zij zich de motiverende, activerende
en persoonsgerichte benadering richting vreemdelingen eigen kunnen maken en leren
hoe zij de-escalerend kunnen optreden. Het onderzoek bevestigt dat dit de komende
jaren, ook met instroom van nieuw personeel, een aandachtspunt binnen DCR blijft.

Het uitgebreide onderzoek is waardevol bij het verder ontwikkelen van een beleid dat
is toegespitst op het principe van minimale beperkingen in vreemdelingenbewaring en
een omgeving waarin orde, rust en veiligheid maximaal kan worden gehandhaafd. Ik kijk
ernaar uit om binnenkort met uw Kamer van gedachten hierover te wisselen bij de plenaire
behandeling van de novelle.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg