Brief regering : Beleidsreactie op het tweede rapport monitoring wet vroegtijdige aanmelddatum en toelatingsrecht mbo

Nr. 504
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 februari 2022

Voldoende goed opgeleide vakmensen zijn essentieel voor een snel veranderende en innovatieve
arbeidsmarkt, met name in tekortsectoren als de zorg, de bouw en de techniek. Alleen
met toegankelijk en hoogwaardig beroepsonderwijs zijn we in staat om nu en in de toekomst
tegemoet te komen aan deze vraag. Het is daarom van belang dat onnodige drempels in
het beroepsonderwijs worden weggenomen, zodat studenten met diverse achtergronden
alle kansen en ruimte krijgen om zich tijdens hun beroepsopleiding verder te ontplooien
en hun ambities en talenten ten volle te ontwikkelen.

Mede om dit mogelijk te maken is per 1 augustus 2017 de wet «Vroegtijdige aanmelddatum
voor en toelatingsrecht tot het mbo» ingevoerd. Met deze wet is een flinke stap gezet
in het versterken van de positie en keuzevrijheid van de mbo-student. Studenten die
zich uiterlijk op 1 april voorafgaand aan het studiejaar aanmelden voor een opleiding
hebben in principe recht op toelating tot de opleiding van hun keuze en op een studiekeuzeadviesgesprek.
Een belangrijke bouwsteen van de wet is verder het bindend studieadvies (BSA), waardoor
studievoortgangsgesprekken, voldoende begeleiding en tijdig advies over benodigde
extra inzet van de student, tijdens de opleiding beter zijn ingebed. Ook de verplichting
voor scholen om een toegankelijke en goede informatievoorziening in te richting over
opleidingen en het proces van aanmelding en inschrijving maakt onderdeel uit van de
wet.

In afstemming met uw Kamer is afgesproken de wet te monitoren en ook specifiek te
kijken naar de werking van het bindend studieadvies. De monitor brengt de beoogde
werking van de nauw met elkaar samenhangende maatregelen in de wet in beeld en vormt
daarmee een belangrijke schakel in het beleid. Het stelt mij in staat om indien nodig,
op basis van de uitkomsten bij te sturen of aanvullende maatregelen te nemen in overleg
met de sector en de JOB. Dit zorgt ervoor dat het mbo-onderwijs maximaal toegankelijk
blijft en voorkomt dat studenten onnodig switchen van opleiding of uitvallen.

De eerste rapportage van de monitor is in delen in 2019 en 20201 aan uw Kamer verzonden. Hierbij bied ik u de rapportage aan van de tweede meting
van het monitoringsonderzoek2. Met de informatie uit deze meting zetten we een eerste stap richting de in het coalitieakkoord
aangekondigde evaluatie van het BSA die uw Kamer in het najaar kan verwachten, na
de eindmeting die rond de zomer van dit jaar beschikbaar komt.

Het rapport is overwegend positief over de verbetering van de toelating van studenten
tot het mbo. De uitkomsten uit het onderzoek laten zien dat we met de maatregelen
uit de wet op de goede weg zijn. Studenten melden zich eerder aan dan voor invoering
van de wet en zij maken steeds vaker gebruik van hun recht op toelating. Inmiddels
start meer dan een kwart van de studenten toch met hun opleiding ook als zij bij de
intake een negatief advies hebben gekregen. In totaal krijgt ongeveer 4% van de studenten
een negatief advies. De onderzoekers constateren dat er betrekkelijk weinig negatieve
adviezen worden gegeven en nauwelijks studenten geweigerd worden voor een opleiding
(2,6%)3. Ook wanneer zij zich later dan 1 april aanmelden kunnen ze vaak nog starten met
de opleiding van hun keuze. Daarnaast is negen op de tien studenten tevreden over
de intake- en kennismakingsactiviteiten die zij hebben gehad. Maar er is ook ruimte
voor verbetering. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat de afgelopen twee jaar door
de coronacrisis bijzonder lastig zijn geweest voor instellingen en studenten.

Onder moeilijke omstandigheden hebben mbo-instellingen alles in het werk gesteld om
studenten zo goed als mogelijk kennis te laten maken met de opleiding en instelling,
en hebben geprobeerd het onderwijs zoveel mogelijk doorgang te laten vinden. Voor
studenten is het ook een lastige periode. Studievertraging, gebrek aan motivatie,
het wegvallen van contacten zijn logische gevolgen van de situatie van de afgelopen
twee jaar. Via afspraken die afwijken van vigerende wet- en regelgeving, zoals gecommuniceerd
in de diverse servicedocumenten4, is ruimte geboden aan mbo-instellingen om de consequenties van de maatregelen ter
bestrijding van corona voor het onderwijs en voor studenten zo klein mogelijk te houden.
Daarbij zijn ook aanpassingen gedaan rondom de toelating, en is coulance geboden in
studievoortgangseisen. Ik laat momenteel onderzoeken of daaruit lessen te leren zijn
die de reguliere toelating nog verder kunnen vergroten.

Zoals afgesproken in het coalitieakkoord (Kamerstuk 35 788, nr. 77) wil ik kritisch zijn op alle drempels in het onderwijs. Daarbij kan het BSA als
gevolg hebben dat een student zijn opleiding niet kan vervolgen. Hoewel de mbo-instelling
de verplichting heeft de student naar een andere opleiding te begeleiden is het een
zware maatregel waar zorgvuldig mee om gegaan moet worden. Daarbij is het van belang
om goed te kijken of het BSA voldoende ondersteunend is aan de begeleiding van studenten
en aan het vinden van een passende opleiding voor iedere student. Dat is de werking
zoals we die bij de invoering van de wet voor ogen hadden.

In de monitor en evaluatie wordt heel uitgebreid naar de verschillende aspecten van
de wet gekeken. De rapportage geeft een breed beeld van het hele proces van aanmelding
tot toelating en van de studievoortgangsbegeleiding in het mbo. Daarover ga ik graag
met uw Kamer nader in gesprek. In deze beleidsreactie ga ik alvast in op een aantal
specifieke thema’s.

Hierna komen de volgende thema’s aan de orde:

• Bindend studieadvies

• Numerus fixus

• Aanmelding en inschrijving

• Informatievoorziening aan studenten

Per thema ga ik eerst in op de onderzoeksuitkomsten en vervolgens geef ik een korte
tussenconclusie met mijn vervolgacties.

Het bindend studieadvies (BSA)

Het bindend studieadvies5 is van kracht geworden in studiejaar 2018–2019. Het onderwijsveld heeft het BSA in
het eerste jaar onder reguliere omstandigheden uitgevoerd en vervolgens tijdens twee
coronajaren. Uit de monitorrapportage blijkt dat de werkwijze rondom het BSA in het
tweede uitvoeringsjaar redelijk ingeburgerd is bij de opleidingen. Op vrijwel alle
bevraagde uitvoeringsaspecten is meer duidelijkheid en worden door de mbo-instellingen
minder vaak knelpunten ervaren dan bij de vorige meting. Wat daarbij wel opvalt zijn
de grote verschillen in de uitvoering van het BSA tussen mbo-instellingen en tussen
verschillende opleidingen binnen de instellingen.

In studiejaar 2019–2020 heeft 3,5 procent van de mbo-studenten een negatief BSA gekregen.
Bijna een derde (29%) van de studenten geeft aan niet te weten of ze een BSA hebben
gehad. De onderzoekers constateren dat sommige opleidingen een eigen manier van werken
hanteren. Voorbeelden zijn: negatief BSA waarna de student toch het jaar erop weer
mag starten, het geven van een negatief BSA aan een student die zelf switcht en een
«positief BSA onder de voorwaarden» om de studievoortgang tijdens de laatste onderwijsperiode
te stimuleren. Deze, vaak goedbedoelde, procedures zijn problematisch, te meer omdat
een deel van de studenten de regels hierdoor niet begrijpt. Het is van belang dat
de wettelijke kaders worden gevolgd. Dat geldt ook voor het begeleidingstraject op
weg naar een studieadvies. Bij de meeste mbo-instellingen gebeurt dit ook, daar staat
begeleiding hoog in het vaandel en wordt gewerkt met een goede, transparante begeleidingsstructuur.
Bijna de helft van de mbo-studenten heeft in hun eerste studiejaar meerdere gesprekken
over hun studievoortgang gehad. Uit de studentenenquête blijkt echter dat er soms
weinig, of in een enkel geval zelfs geen voortgangsgesprekken gevoerd zijn met de
studenten: 40 procent van de studenten geeft aan één studievoortgangsgesprek tijdens
het eerste jaar te hebben gehad, 10 procent van de studenten geeft aan geen gesprek
te hebben gehad. Ook blijkt bij een negatief BSA niet altijd de verplichte schriftelijke
waarschuwing gegeven te zijn (20%). Zeker de verplichte nazorg en begeleiding laat
nog te wensen over: 43 procent van de studenten die een negatief BSA hebben ontvangen
geeft aan daarna niet begeleid te zijn.

Beleidsreactie BSA

Uit de monitor wordt duidelijk dat er weinig negatieve BSA’s gegeven worden. Dit is
gezien de coronapandemie positief en in lijn met de wijze waarop uitvoering is gegeven
aan de motie van het leden Van Meenen en Westerveld6. Ik vind het van belang dat we goed zicht hebben op het aantal afgegeven negatieve
BSA’s en ga verkennen of de BSA’s landelijk geregistreerd kunnen worden. Ik heb daarbij
oog voor de administratieve last voor instellingen.

Studenten moeten maximaal de gelegenheid krijgen om hun opleiding succesvol af te
ronden. Samen met het toeleverend onderwijs hebben mbo-instellingen een belangrijke
taak bij het ondersteunen van studenten bij het maken van weloverwogen studieloopbaankeuzes.
Als die keuze is gemaakt kan een negatief BSA, als de instelling bepaalt dat de student
moet stoppen, een zware maatregel zijn voor studenten. Het afgeven van een negatief
BSA kan daarom alleen wanneer de school een zeer zorgvuldige afweging maakt, transparant
daarover is naar de student en de richtlijnen zoals die in de wet zijn opgenomen volgt.
Het proces moet de student ten goede komen. Uit de meting komt naar voren dat dit
nog niet op alle instellingen even goed gebeurt. Rond de zomer van 2022 zal de eindrapportage
van deze monitor verschijnen. Ik heb de onderzoekers gevraagd om nadrukkelijk stil
te staan bij de aandachtspunten uit deze tweede monitor. Daarnaast ga ik met JOB en
de MBO Raad op korte termijn in gesprek over de uitkomsten van het onderzoek en de
voor- en nadelen van het BSA zoals afgesproken in het coalitieakkoord. In het najaar
van 2022 zal ik uw Kamer in een brief informeren over mijn bevindingen.

Numerus fixus opleidingen

Uit de monitor blijkt dat het aantal NF-opleidingen in het studiejaar 2020–2021 gedaald
is ten opzichte van het vorige studiejaar: van 684 naar 603. Instellingen geven aan
minder vaak een numerus fixus in te hebben gesteld door een toename van de werkgelegenheid
bij een aantal van de betreffende opleidingen. In het afgelopen studiejaar schreven
ongeveer 27.000 studenten zich in voor een opleiding met een capaciteitsbeperking,
waarvan het merendeel afkomstig uit het voortgezet onderwijs. Van de doorstromers
uit het voortgezet onderwijs krijgt ongeveer 15 procent te maken met een numerus fixus.
Voor 20 procent van de NF-opleidingen geldt dat deze landelijk zijn ingesteld vanwege
beperkte arbeidsmarktkansen.

De wet schrijft voor dat de beschikbare plekken uitsluitend op basis van een transparante,
objectieve procedure worden toegewezen, bijvoorbeeld loting of volgorde van aanmelden.
Voor veruit de meeste NF-opleidingen (85%) wordt de volgorde van aanmelding gehanteerd
om te bepalen wie tot de opleiding wordt toegelaten en wie niet. Dit is een stijging
(5%) ten opzichte van de eerdere meting. Er zijn grote verschillen tussen mbo-instellingen
in het aantal NF-opleidingen en uit het onderzoek blijkt ook dat het relatief vaak
voorkomt dat er minder aanmeldingen en inschrijvingen zijn dan het aantal beschikbare
plaatsen: 13 procent van de NF-opleidingen heeft minder aanmeldingen en 39 procent
van de NF-opleidingen heeft minder inschrijvingen dan plaatsen.

Uit de monitor blijkt dat het percentage zeer vroege aanmeldingen bij alle (ook niet-NF)
opleidingen steeg van zeven naar vijftien procent.

Beleidsreactie numerus fixus

Naar aanleiding van de vorige rapportage zijn mbo-instellingen opgeroepen de keuze
voor toelating o.b.v. volgorde van aanmelding kritisch te bekijken. De MBO Raad heeft
hier actie op ondernomen en is met mbo-instellingen in gesprek gegaan over hun numerus
fixusbeleid. De instellingen hebben afgesproken zorgvuldig af te wegen welke plaatsingsmethode
het meest passend is en om in het belang van de student een keuze te maken. Het gaat
om een afweging tussen de praktische uitvoerbaarheid van de methode in relatie tot
de kenmerken van de opleiding, en de effecten hiervan op gelijke kansen voor iedere
student die zich aanmeldt. Bovendien hebben de instellingen gezamenlijk afgesproken
om zo terughoudend mogelijk te zijn met het instellen van capaciteitsbeperkingen,
zeker in tekortsectoren. Bij de overweging voor het instellen van een numerus fixus
wordt ook de situatie in de regio betrokken en vindt er afstemming plaats met regionale
opleidingspartners. Ik vind het positief dat de MBO Raad dit met haar leden oppakt.
Ik blijf met hen in gesprek om het numerus fixus beleid verder te verbeteren en de
numerus fixus vanwege opleidingscapaciteit in tekortsectoren te beperken.

Eerder heb ik met de MBO Raad afgesproken dat de communicatie over openstelling van
aanmelding voor NF-opleidingen die volgorde van aanmelding hanteren 100 procent transparant
wordt gemaakt. Gezien de toename van het aantal NF-opleidingen dat volgorde van aanmelding
hanteert is tijdige en transparante communicatie van groot belang. Afspraken hierover
zijn vastgelegd in een bestuurlijke afspraak. Bij die transparantie zit ook de verplichting
dat mbo-opleidingen hun toelatingsbeleid uiterlijk één maand voor openstelling bekend
maken. Er is afgesproken deze afspraken kritisch te volgen en jaarlijks te evalueren.
In bredere zin zal ik de aanmeldingen voor en toelating bij de NF-opleidingen en de
effecten van vroege aanmeldingen (al dan niet vanwege NF) nader laten onderzoeken.

Aanmelding en inschrijving

De bekendheid van het toelatingsrecht onder studenten is de afgelopen periode sterk
gestegen. Het is echter nog niet bij alle studenten (voldoende) bekend (onbekend bij
21%, vorige meting 31%). Dat roept de vraag op of de studenten zich, in situaties
waarin dat nodig is, voldoende realiseren dat zij recht op toelating hebben en weten
wat dit precies betekent. In deze tussenrapportage is een vollediger beeld gecreëerd
door een bredere enquête uit te zetten, waarbij ook studenten zijn betrokken die door
een negatief startadvies niet gestart zijn met een opleiding. De zorg bestond dat
deze groep studenten een negatief startadvies als bindend zou ervaren en er op deze
manier sprake zou zijn van onwenselijke selectie. Dit blijkt echter niet of nauwelijks
voor te komen. In het onderzoek komt ook naar voren dat expliciete weigering van in
principe toelaatbare studenten zelden voorkomt in het mbo. De invoering van het toelatingsrecht
heeft dit verder beperkt.

Ondanks de invloed van de coronapandemie en -maatregelen op het aanmeldproces en de
intake lijkt het aantal gevallen waarin zaken mis zijn gegaan beperkt. Negen op de
tien studenten is (zeer) tevreden met het verloop van de intake of kennismaking. Het
accent verschuift steeds meer van toelating naar kennismaking en ondersteuning. Een
vijfde deel van de studenten heeft de ervaring dat de intake draaide om het besluit
of de student toegelaten zou worden. Dit is minder dan in de voorgaande meting.

Beleidsreactie aanmelding en inschrijving

De bekendheid van het toelatingsrecht onder studenten is gestegen en expliciete weigering
van toelaatbare studenten is hoogst uitzonderlijk. Daarnaast is het positief om te
zien dat minder studenten het idee hadden dat de intake om een besluit tot toelating
draait. In het uitzonderlijke geval dat studenten alsnog onterecht geweigerd worden
of de indruk gewekt wordt dat er sprake is van een selectiegesprek, moedig ik studenten
aan om hier melding van te maken bij de klachtencommissie binnen de onderwijsinstelling.
Wanneer het wetsvoorstel voor verbetering van de rechtsbescherming van mbo-studenten7 in werking is getreden, kunnen studenten ook bezwaar maken bij een onafhankelijke
geschillenadviescommissie. Daarmee wordt de rechtsbescherming en rechtsuitoefening
van mbo-studenten bij geschillen toegankelijker gemaakt.

Informatievoorziening

Uit de monitor blijkt dat de informatievoorziening beter is dan voorheen, maar dat
de informatie nog niet altijd voldoende bij studenten aankomt. Zowel vanuit het voortgezet
onderwijs als vanuit het mbo is de informatie vooral gericht op de inhoud van de opleiding,
op de eisen en op procedures voor aanmelding en toelating. Studenten zeggen minder
vaak geïnformeerd te zijn over onderwerpen als numerus fixus (6%), het studiekeuzeadvies
(29%) en het BSA (11%). Nadere analyse laat zien dat 11 procent van de studenten die
een NF-opleiding volgen, aangeeft dat zij denken geen NF-opleiding te volgen en 31
procent zegt het niet te weten. Ook andersom komt voor: 20 procent van de studenten
denkt dat er een numerus fixus gold, terwijl dat niet zo was. Bij het BSA is er sprake
van een vergelijkbare situatie. Van alle studenten geeft 29 procent aan niet te weten
of zij een BSA hebben gehad. De studenten die niet weten of ze een BSA hebben gehad
zijn verspreid over het gehele mbo, maar bevinden zich relatief vaker in niveau-2
opleidingen en/of in de BBL.

Beleidsreactie informatievoorziening

Het goed informeren van studenten is van groot belang, omdat zij aan het roer staan
bij het vormgeven van hun studieloopbaan. Daarvoor moet helder zijn wat ze kunnen
verwachten en wat de regels zijn. Communicatie draagt bovendien bij aan de motivatie.
De 29 procent van de studenten die aangeeft niet te weten of ze een BSA hebben gehad,
hebben vermoedelijk een positief BSA gehad. Van het positieve advies is weinig blijven
hangen en dat lijkt een gemiste kans.

Goede informatie aan en goede communicatie met studenten vraagt continue aandacht
van het onderwijsveld, studentenorganisaties en mijn ministerie. Verschillende acties
zijn inmiddels ondernomen waaronder het beschikbaar stellen van toegankelijke informatie
voor studenten op rijksoverheid.nl. Daarnaast wordt in de verbeteragenda «passend
onderwijs mbo» gewerkt aan verbetering van het aanmeldproces en het verhogen van de
ouderbetrokkenheid specifiek voor studenten met een ondersteuningsbehoefte.

De inspanningen om studenten goed te informeren en te betrekken zijn evident, maar
zolang er nog steeds een groep studenten is die niet voldoende op de hoogte is van
de regels en procedures waar zij mee te maken krijgt dan raakt dit hun rechtspositie
en kansen. Het is dus cruciaal dat we blijven werken aan verbetering, en differentiatie
in de informatievoorziening is daarbij van belang. Ik ga hierover in gesprek met de
MBO Raad, het JOB, het LAKS, en vanuit hun rol als toeleverend onderwijs met de VO
Raad en SPV.

Tot slot

Ondanks de uitdagingen die de coronapandemie met zich mee heeft gebracht ben ik overwegend
positief over de implementatie en uitvoering van de wet. De resultaten van de derde
en laatste meting van de monitor volgt in een eindrapportage rond de zomer. Met de
benoemde punten ga ik met de sector en de JOB verder werken aan toegankelijk en hoogwaardig
beroepsonderwijs. Ik blijf de ontwikkelingen ook in de toekomst nauwgezet volgen.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf