Brief regering : Fiche: Mededeling EU strategische aanpak ontwapening, demobilisatie en re-integratie (DDR)

Nr. 3350
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 februari 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Richtlijn tegengaan misbruik doorstroomvennootschappen op fiscaal vlak en aanpassing
van administratieve samenwerkingsrichtlijn (Kamerstuk 22 112, nr. 3349)

Fiche: Mededeling EU strategische aanpak ontwapening, demobilisatie en re-integratie
(DDR)

Fiche: Verordening methaanemissies in de energiesector (Kamerstuk 22 112, nr. 3351)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Mededeling EU strategische aanpak ontwapening, demobilisatie en re-integratie
(DDR)

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Een strategische aanpak van de EU voor de ondersteuning van ontwapening, demobilisatie
en re-integratie van voormalige strijders.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

21 december 2021

c) Nummer Commissiedocument

JOIN/2021/35

d) EUR-Lex

EUR-Lex – 52021JC0035 – EN – EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Buitenlandse Zaken (RBZ)

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Buitenlandse Zaken

2. Essentie voorstel

In deze gezamenlijke mededeling presenteren de Europese Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger
voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid het geïntegreerde beleidskader
voor bijdragen van de EU aan het proces van ontwapening, demobilisatie, en re-integratie
van voormalige strijders (Disarmament, Demobilisation, and Reintegration, hierna «DDR» genoemd) in gebieden die zich in de overgang van conflict naar vrede
bevinden. De mededeling noemt geen specifieke geografische focus. De behoefte aan
meer onderzoek naar regionale dimensies wordt echter wel aangegeven met als voorbeeld
de Sahel en de Hoorn van Afrika.

De mededeling is een herziening van het bestaande EU-concept voor steun aan DDR uit
2006.1

Sindsdien zijn de contexten van (post)conflict waarin DDR processen zich afspelen
namelijk steeds complexer geworden. Het aantal gewapende groepen is sterk toegenomen.
Dit zien we onder andere terug in het stijgende aantal conflicten en de groeiende
mate van geweld richting burgers. Daarmee worden de uitdagingen op het gebied van
conflictpreventie- en bemiddeling ook steeds groter.

Om deze nieuwe uitdagingen het hoofd te bieden en geleerde lessen te integreren, heeft
de EU besloten haar DDR beleid te herzien. Daarbij is tevens aansluiting gezocht bij
de strategie voor de EU op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid en
geïntegreerde aanpak van externe conflicten en crises.2 De herziene aanpak legt meer nadruk op het belang van een sterker Europa, steun voor
de VN Sustaining Peace Agenda3 en de preventie van conflict spill-over naar EU buurlanden- en regio’s.

Het doel van de mededeling is om de bijdragen van de EU aan lokaal geleide DDR processen
op een gecoördineerde, conflict-sensitieve manier te doen binnen de kaders van het
internationaal recht, zowel in samenwerking met direct betrokken landen als in samenwerking
met partners, zoals bijvoorbeeld de Verenigde Naties (VN), de Wereldbank, en regionale
organisaties. De mededeling presenteert vier leidende beginselen voor de EU steun
aan DDR processen: beleidsgestuurd en gecoördineerd met partners, gebaseerd op nationale
en lokale inbreng, mensgericht en vrijwillig, en goed gepland. DDR is een context
specifiek, politiek, niet-militair en transformatief proces, waarbij lokaal eigenaarschap
een randvoorwaarde is. De mededeling benadrukt de geïntegreerde aard van DDR processen.
De verschillende onderdelen van DDR processen zijn afhankelijk van andere multisectorale
vredesopbouw- en ontwikkelingsactiviteiten en van het versterken van lokale weerbaarheid
in brede zin.

DDR wordt in de mededeling gedefinieerd als het mensgerichte en vrijwillige proces
van deelname van mannelijke en vrouwelijke leden en andere betrokkenen van formele
en informele gewapende groepen aan het neerleggen, verzamelen en inleveren van (illegale)
wapens (ontwapening), het niet langer deelnemen aan commandostructuren (demobilisatie)
en de transitie naar een civiel bestaan met als doel duurzame integratie van voormalige
strijders in de maatschappij (re-integratie). De mededeling schetst, op basis van
het internationaal recht, het EU DDR beleidskader uit 2006 en relevante documentatie
van de Verenigde Naties,4 de categorieën van mogelijke deelnemers aan DDR-processen alsook de voorwaarden waaraan
deze deelnemers volgens de EU moeten voldoen. Een belangrijke voorwaarde is bijvoorbeeld
de toepassing van de restricties die het internationaal recht stelt voor deelname
aan DDR processen door personen die mogelijke oorlogsmisdaden, genocide, misdaden
tegen de menselijkheid en zware schendingen van de mensenrechten hebben begaan, alsook
uitsluiting van groepen die door de VN en EU als terroristisch zijn aangemerkt.

Op basis van bovenstaande leidende beginselen en uitgangspunten voorziet de mededeling
de volgende acties. De mededeling constateert dat DDR initiatieven effectiever zijn
wanneer deze breed worden ondersteund door de flexibele inzet van alle instrumenten
die tot de beschikking staan van de EU als onderdeel van de Integrated Approach. Hiertoe stelt de mededeling voor om bij nieuwe DDR processen een gecoördineerde
en geïntegreerde analyse uit te voeren die conflict sensitief is. Bijdragen van de
EU aan DDR processen dienen te gebeuren op basis van lokaal eigenaarschap, realistische
doelen, budgetten en planning. Meer investeren in partnerschappen met derde landen
en internationale organisaties, zoals de VN en de Wereldbank, is van belang om de
impact van interventies te maximaliseren. De mededeling stelt tevens voor om DDR-processen
te agenderen in bestaande politieke dialoog via andere EU instrumenten en in de dialoog
van de EU met het betrokken maatschappelijk middenveld en (academische) experts. Tot
slot stelt de mededeling voor om meer systematisch te monitoren, te evalueren en te
leren van activiteiten die beogen om DDR processen ondersteunen en daarmee de impact
te verbeteren.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Om conflictpreventie te bevorderen, zet het kabinet in op een integrale conflictpreventieagenda
die veiligheids-, migratie-, en buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking (BHOS)-prioriteiten
aan elkaar verbindt. In de Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie (GBVS)5 is «voorkomen», naast «verdedigen» en «versterken», de eerste van drie pijlers van
de veiligheidsaanpak. Het BHOS beleid6 richt zich op de aanpak van de grondoorzaken van armoede, irreguliere migratie en
conflict en biedt daarmee een brede preventieagenda, die direct bijdraagt aan het
realiseren van de internationaal afgesproken Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDGs).
Ook de Defensienota besteedt extra aandacht aan conflictpreventie door de oprichting
van een team dat beleidsmatig invulling geeft aan de Defensie-inspanningen op dit
gebied.7 De GBVS stelt tevens dat de uitwerking van de geïntegreerde internationale inzet
vraagt om duidelijke samenhang van het Nederlandse veiligheidsbeleid en de inzet van
het breed beschikbare Nederlandse instrumentarium nauw aan elkaar te koppelen en te
versterken. Binnen de integrale EU-strategie voor buitenlands- en veiligheidsbeleid,
die het kabinet steunt,8 vormt de geïntegreerde benadering van conflictrisico’s en het voorkomen daarvan één
van de prioriteiten voor het extern optreden van de Unie.

Het kabinet kan met verschillende instrumenten een bijdrage leveren aan DDR doelstellingen.
Bijvoorbeeld via steun voor hervormingen van de veiligheidssector in derde landen,
personele inzet in multilaterale vredesmissies, multilaterale stabiliteitsfondsen
en vanuit de trekkersrol op actie 21 van de VN ontwapeningsagenda.9 Nederlandse steun op het gebied van transitional justice sociaaleconomische ontwikkeling, en mentale- en psychologische hulp aan voormalige
deelnemers aan conflict kan daarnaast ook bijdragen aan lokaal geleide DDR processen.

Hierbij acht Nederland het van belang conflict sensitief op te treden, lokaal geïdentificeerde
prioriteiten te ondersteunen en een mensgerichte benadering te volgen, die uitgaat
van de perspectieven van de lokale bevolking op zaken als veiligheid en rechtvaardigheid,
binnen de kaders van het internationaal recht. Bij de VN, Wereldbank en de EU bepleit
het kabinet het uitvoeren van gezamenlijke conflictanalyses door of met lokale experts
en organisaties om een lokaal geleide, geïntegreerde, elkaar versterkende multilaterale
aanpak te bevorderen.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de mededeling. Sinds de vorige mededeling op dit onderwerp
in 2006 zijn de contexten van (post) conflict waarin DDR processen zich afspelen steeds
complexer geworden. Het kabinet erkent net als de Commissie daarom dat de uitdagingen
op het gebied van conflictpreventie- en bemiddeling steeds groter worden. Een aanvulling
op het reeds bestaande Europees beleid op dit vlak is dan ook welkom. Deze mededeling
bouwt voort op de inzichten van de EU en haar lidstaten dat een geïntegreerde benadering,
waarbij alle instrumenten die tot de beschikking van de EU staan in samenhang worden
ingezet voor een gezamenlijk doel, op basis van een gezamenlijke, conflict sensitieve
en lokaal geïnformeerde analyse, tot hogere impact leidt.

Het kabinet ondersteunt de analyse in de mededeling dat DDR processen in belangrijke
mate kunnen bijdragen aan stabilisatie na conflict en vredesopbouw, het potentieel
preventieve karakter van DDR processen. Een geïntegreerde aanpak en multisectorale
ondersteuning van lokaal geleide DDR processen is daarbij van belang. Verschillende
typen interventies kunnen immers bijdragen aan het succes van een DDR proces. Daarbij
ondersteunt het kabinet de onderliggende notie in de mededeling dat een DDR proces
niet noodzakelijkerwijs het leidende motief hoeft te zijn van bijvoorbeeld hervormingen
van de veiligheidssector of de doelstellingen van een vredesmissie, maar dat interventies
omgekeerd wel een effect kunnen hebben op DDR processen, net als op bijvoorbeeld bredere
vredesopbouw processen, de versterking van lokale weerbaarheid en duurzame ontwikkeling.
Het bijeenbrengen van de diverse interventies in een bepaalde context versterkt de
impact op deze processen.

Eveneens positief is het belang dat de mededeling hecht aan de toepassing van het
geldende internationaal recht en daaruit volgende restricties voor deelname aan DDR
processen door personen die mogelijke oorlogsmisdaden, genocide, misdaden tegen de
menselijkheid en zware schendingen van de mensenrechten hebben begaan, of uitsluiting
van groepen die door de VN en EU als terroristisch zijn aangemerkt.

Het kabinet verwelkomt eveneens de voorgenomen inzet van de EU op het verder bevorderen
van het uitvoeren van gecoördineerde analyses om te zorgen voor een beter geïntegreerde,
conflict-sensitieve en flexibele inzet van het brede spectrum aan relevante EU instrumenten
die kunnen bijdragen aan lokaal geleide DDR processen. Het kabinet zal inzetten op
het delen van deze analyses met de lidstaten, zodat ook de coördinatie tussen interventies
van de EU en die van de lidstaten verder wordt versterkt. De vier leidende beginselen
die de mededeling beschrijft komen overeen met het hierboven geschetste kabinetsbeleid.
Hierbij zal het kabinet inzetten om in de beginselen het belang van aandacht voor
de positie en rechten van vrouwen en meisjes en mentale gezondheid en psychologische
hulp expliciet mee te nemen. Ook de voorgenomen inzet op het versterken van partnerschappen
met internationale partners zoals de VN en de Wereldbank is positief en wordt door
het kabinet gesteund.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Op basis van een eerste presentatie en bespreking van de mededeling in het Politiek
en Veiligheidscomité lijken EU-lidstaten deze mededeling te verwelkomen. Lidstaten
benadrukten belang van de geïntegreerde benadering, aansluiting bij VN standaarden
en noemden de mededeling een essentieel onderdeel van EU-inzet voor effectiviteit
van stabilisatie, ook voor EU mondiale rol.

Naar verwachting zal het Europees parlement zich positief uitspreken over de mededeling.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid van de
EU. De mededeling heeft primair betrekking op het beleidsterrein van het gemeenschappelijk
buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), dat o.a. gericht is op het wereldwijd bevorderen
van democratie en mensenrechten, het stimuleren van vrije en eerlijke internationale
handel, en het garanderen van vrede en veiligheid (waaronder het beschermen van de
EU en haar burgers en het reageren op externe conflicten en crises). De mededeling
heeft ook betrekking op ontwikkelingssamenwerking. Op het terrein van ontwikkelingssamenwerking
is sprake van een parallelle bevoegdheid van de EU en de lidstaten. De uitoefening
van EU-bevoegdheid belet de lidstaten niet hun eigen bevoegdheid uit te oefenen (artikel
4, lid 4 VWEU). Op het terrein van het GBVB zijn de lidstaten bevoegd om extern naast
de Unie op te treden (artikel 2, lid 4 VWEU). Voor zover de EU een positie heeft ingenomen,
dienen de lidstaten deze te respecteren.

b) Subsidiariteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit. De
mededeling heeft tot doel de inzet van de EU voor het ondersteunen van DDR processen
effectiever te maken, en daarmee toekomstig conflict te voorkomen en vredesprocessen
te bevorderen. Het verbeteren en versterken van deze doelstellingen kan het beste
door optreden op EU-niveau worden bereikt. Optreden op EU-niveau vergroot immers niet
alleen de zichtbaarheid, maar biedt ook de mogelijkheid krachtiger op te treden als
«Team Europe». Door gezamenlijke positiebepaling en het uitdragen van gezamenlijke
boodschappen kan de impact worden vergroot. Optreden op EU-niveau is daarom gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van de mededeling
is positief. De in de mededeling aangekondigde acties zijn geschikt om bij te dragen
aan het verbeteren en versterken van de bijdrage van de EU aan DDR processen, onder
andere omdat ze beogen het instrumentarium dat tot de beschikking staat van de EU
beter met elkaar verbonden, wederzijds versterkend en daarmee effectiever in te zetten.
Ook gezamenlijke analyses en gezamenlijk leren en het versterken van internationale
partnerschappen met bijvoorbeeld de VN en de Wereldbank dragen bij aan het verbeteren
en versterken van de bijdrage van de EU aan DDR processen. Het voorgestelde optreden
uit de mededeling lijkt bovendien niet verder te gaan dan noodzakelijk is; het laat
voldoende ruimte aan de lidstaten om een eigen beleid te voeren en eigen keuzes te
maken om al dan niet en in welke vorm lokale DDR processen te steunen.

d) Financiële gevolgen

Er worden voor deze mededeling geen additionele middelen gevraagd. Nederland is van
mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad
afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen
bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Eventuele budgettaire gevolgen
voor Nederland worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement,
conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het voorstel van de Commissie heeft geen gevolgen voor de regeldruk, administratieve
lasten of de concurrentiekracht. Deze mededeling is onderdeel van de bredere EU Global Strategy.
10 Binnen dit bredere kader, en de geopolitieke impact van deze bredere strategie,11 kan de mededeling bijdragen aan een versterking van het mondiale optreden van de
EU op het gebied van conflictpreventie en vredesopbouw in contexten die zich in de
overgang van conflict naar vrede bevinden. Hoewel de mededeling een relatief klein
deelgebied betreft van mogelijke EU inzet, kan de mededeling een versterkend effect
hebben op het vermogen van de EU om in dit veld leiderschap te tonen. Door het versterken
van een geïntegreerde benadering van het steunen van lokaal geleide DDR-processen
kan de EU stabiliteit en veiligheid in de wereld bevorderen en heeft dit potentieel
een positieve impact op de algemene weerbaarheid van de EU. Naar verwachting heeft
de mededeling geen voorziene negatieve effecten op de geopolitieke positie van de
EU.