Brief regering : Bouwstenen beleidskader decentraal bestuur

Nr. 136 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 februari 2022

Al lange tijd loopt een discussie over de betekenis van maatschappelijke en bestuurlijke
veranderingen voor het openbaar bestuur. In mijn hoofdlijnenbrief van 24 januari jl.
heb ik beschreven dat de centrale en decentrale overheden voor de taak staan om gezamenlijk
bij te dragen aan het oplossen van grote maatschappelijke opgaven van de komende tijd.1 Als Minister van BZK ben ik verantwoordelijk voor de inrichting van het openbaar
bestuur opdat het openbaar bestuur goed kan functioneren en de democratische grondslagen
tot hun recht komen. In opdracht van mijn ministerie zijn twee onderzoeken uitgevoerd
door prof. mr. D.J. Elzinga en B&A Groep, die ik u hierbij doe toekomen2.

1. Bouwstenen beleidskader decentraal bestuur

In het rapport «Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur» van prof. mr. dr. D.J.
Elzinga wordt geconstateerd dat er een veelheid aan decentrale bestuursvormen bestaat
zonder duidelijke criteria voor taaktoedeling aan deze bestuursvormen. Het rapport
bevat aanbevelingen voor meer consistentie en regie in het openbaar bestuur ten behoeve
van goede interbestuurlijke verhoudingen en een sterk binnenlands bestuur. De heer
Elzinga bouwt voort op andere gezaghebbende analyses en rapporten van o.a. de Raad
van State en de Raad voor het Openbaar Bestuur.3

De zeven kernaanbevelingen van de heer Elzinga zijn:

1. Geef de Minister van BZK een sterkere coördinerende bevoegdheid voor de taaktoedeling
in het decentraal bestuur door het vaststellen van een beleidskader decentraal bestuur.

2. Geef in het beleidskader een duidelijker profiel aan de functies van de verschillende
bestuursvormen zonder primaat voor de ene of de andere bestuursvorm.

3. De norm van «voldoende financiering» moet zowel op medebewind als op autonome taken
consequent worden toegepast.

4. In het beleidskader decentraal bestuur kunnen voornemens worden opgenomen voor het
doorvoeren van wettelijke aanpassingen ter versterking van de coördinerende bevoegdheid
van de Minister van BZK.

5. Invoering van een mede-ondertekenings-bevoegdheid van de Minister van BZK.

6. Nader onderzoek naar nieuwe vormen voor het regionaal bestuur.

7. Nader onderzoek naar vormen van conflictbeslechting.

De belangrijkste aanbeveling is om de Minister van BZK een sterkere coördinerende
bevoegdheid te geven voor de taaktoedeling in het decentraal bestuur om meer samenhang
en minder verkokering in het openbaar bestuur te realiseren. Dit kan door op korte
termijn op basis van bestaande wetgeving in een beleidskader decentraal bestuur uitgangspunten
en toetsstenen te formuleren voor de taaktoedeling in medebewind aan decentrale bestuursvormen. Het ligt volgens het advies in de rede om taken
met aanzienlijke beleidsvrijheid toe te delen aan provincies en gemeenten omdat deze
bestuursvormen een gekozen volksvertegenwoordiging hebben die gelegitimeerd kaders
kan stellen voor de invulling van beleidsvrijheid en de toepassing daarvan kunnen
controleren. Bij meer uitvoerende taken kan ook worden afgewogen of deze kunnen worden
toebedeeld aan andere vormen van bestuur, zoals (gedeconcentreerd) functioneel bestuur
of zelfstandige bestuursorganen. Een ander element voor dit beleidskader kan zijn
hoe invulling te geven aan het regionaal bestuur op een manier die zorgt voor voldoende
slagkracht zonder dat dat ten koste gaat van goed gelegitimeerd bestuur.

2. Empirische verkenning taken en beleidsvelden decentrale overheden

Het onderzoeksbureau B&A Groep heeft een empirische verkenning naar reeds bestaande
taken en beleidsvelden van decentrale overheden uitgevoerd. Er is daartoe een meting
uitgevoerd van de decentrale autonomie van decentrale overheden. Decentrale taken
zijn in de meerderheid beperkt beleidsvrij, wat betekent dat de uitvoering van de
taak door het rijk verplicht is gesteld en dat voor de uitvoering in meerdere of mindere
mate rijksregels gelden. Er zijn daarnaast volgens B&A grote verschillen tussen de
beleidsvrijheid vanaf papier en beleidsvrijheid zoals die wordt ervaren door het decentraal
bestuur. Dat kan volgens B&A worden verklaard door beschikbaarheid van financiële
middelen, aanwezige kennis van de ambtelijke organisatie, de politieke ruimte die
onbenut blijft en de regionale samenwerking die de beleidsvrijheid beperkt. De bevindingen
uit dit rapport zijn in lijn met de probleemanalyse uit het rapport van de heer Elzinga.
Ook diens aanbevelingen sluiten daarmee aan op de bevindingen van B&A Groep.

3. Bezinning op de positie van het lokaal bestuur

In mijn hoofdlijnenbrief van 24 januari jl. heb ik geschreven dat de maatschappelijke
opgaven veel vragen van het gehele openbaar bestuur en dat ik mij inzet voor een sterk
binnenlands bestuur, goede interbestuurlijke verhoudingen en stabiele financiering.
Gemeenten en provincies zijn een bestuursvorm met een gekozen volksvertegenwoordiging
waarbij beleidsvrijheid het uitgangspunt is. De grondwettelijke autonomie van gemeenten
en provincies zou niet in materiële zin beperkt moeten worden, bijvoorbeeld door tekorten
bij de financiering van medebewind.

De rapporten van de heer Elzinga en B&A-groep geven belangrijke handvatten en aanbevelingen
voor taaktoedeling aan het decentraal bestuur in brede zin opdat decentrale bestuursvormen
taken toebedeeld krijgen die passen bij de kenmerken ervan, zoals die in de Grondwet
zijn neergelegd. Daarbij gaat het niet alleen om gemeenten en provincies, maar ook
over andere bestuursvormen zoals functionele bestuursvormen -waaronder de waterschappen-
en gedeconcentreerde bestuursvormen zoals diensten, agentschappen of ZBO’s.

In deze aanbevelingen zit ook de meerwaarde ten opzichte van de uitvoeringstoets decentrale
overheden (UDO) waar ik aan werk, waarmee effecten van nieuw beleid voor medeoverheden
aan de voorkant inzichtelijk gemaakt worden. Een -door het kabinet vastgesteld- beleidskader
decentraal bestuur kan in brede zin de uitgangspunten en toetsstenen bevatten voor
de keuze tussen de verschillende bestuursvormen. Indien de keuze valt op een van de
medeoverheden kunnen vervolgens via de uitvoeringstoets de effecten van die keuze
in kaart worden gebracht. Op die manier wil ik me ervoor inzetten dat het decentraal
bestuur zijn taken naar behoren kan uitvoeren.

De rapporten worden ook betrokken bij de uitvoering van twee moties die door uw Kamer
zijn aangenomen. Ten eerste de motie Inge van Dijk over de gevraagde discussie over
de bestuurlijke inrichting.4 En ten tweede de motie van de leden Inge van Dijk en Grinwis over de versterking
van de Minister van BZK als stelselverantwoordelijke voor de inrichting van het decentraal
bestuur.5

Ik ga over de inzichten en aanbevelingen uit deze rapporten het gesprek aan met het
decentraal bestuur om te bezien of zij meerwaarde zien in een beleidskader decentraal
bestuur. Ik zal uw Kamer over de uitkomsten van deze gesprekken voor de zomer informeren.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot