Brief regering : Fiche: Mededeling actieplan grensoverschrijdend en langeafstandspersonenvervoer per spoor

Nr. 3319 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 februari 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 11 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling en Richtlijn milieucriminaliteit (Kamerstuk 22 112, nr. 3312)

Fiche: Verordening aanpak instrumentalisering op het gebied van migratie en asiel
(Kamerstuk 22 112, nr. 3313)

Fiche: Richtlijn en verordening voor hernieuwbaar gas, aardgas en waterstof («Waterstof
en gas decarbonisatiepakket») (Kamerstuk 22 112, nr. 3314)

Fiche: Wijziging verordening Europees systeem van nationale en regionale rekeningen
(Kamerstuk 22 112, nr. 3315)

Fiche: Raadsaanbeveling rechtvaardige klimaattransitie (Kamerstuk 22 112, nr. 3316)

Fiche: Raadsaanbeveling Europese benadering microcredentials (Kamerstuk 22 112, nr. 3317)

Fiche: Mededeling Duurzame koolstofcycli (Kamerstuk 22 112, nr. 3318)

Fiche: Mededeling actieplan grensoverschrijdend en langeafstandspersonenvervoer per
spoor

Fiche: Mededeling EU-Kader voor Stedelijke Mobiliteit (Kamerstuk 22 112, nr. 3320)

Fiche: Verordening trans-Europese transportnetwerken (TEN-T) en mededeling verlenging
van TEN-T netwerk naar naburige derde landen (Kamerstuk 22 112, nr. 3321)

Fiche: Herziening Richtlijn Intelligente Transport Systemen (Kamerstuk 22 112, nr. 3322)

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Mededeling actieplan grensoverschrijdend en langeafstandspersonenvervoer per
spoor

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad. Actieplan ter bevordering
van het grensoverschrijdend en langeafstandspassagiersvervoer per spoor.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

14 december 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021)810

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=COM%3A2021%3A810%3A…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

N.v.t.

f) Behandelingstraject Raad

Transportraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

2. Essentie voorstel

Op 14 december 2021 presenteerde de Commissie het actieplan voor grensoverschrijdend
en langeafstandspersonenvervoer per spoor (hierna: het actieplan). Het actieplan is
onderdeel van het Groene en Efficiënte Mobiliteit pakket. Met het actieplan wordt
beoogd de markt voor personenvervoer per spoor te stimuleren, zowel nationaal als
internationaal. Het actieplan bouwt voort op doelstellingen van de Europese Strategie
voor Duurzame en Slimme Mobiliteit van 20201 om de transportsector verder te vergroenen en in lijn te brengen met de doelen van
de Green Deal.2

In het voorliggende actieplan presenteert de Commissie een aantal acties. Allereerst
zet het actieplan in op de versnelling van de interoperabiliteit en digitalisering
van het spoorwegnetwerk, waaronder European Rail Traffic Management System (ERTMS)
ontwikkeling en data uitwisseling voor verkoop van internationale treintickets. Daarbij
is er samenhang met het voorstel voor een herziene verordening voor het trans-Europese
Transportnetwerk (TEN-T)3 met betrekking tot het per 2040 realiseren van minimaal 160kmph lijnsnelheden op
het kernnetwerk voor personenvervoer, zodat er met meer hogesnelheidstreinen gereden
kan worden.

Verder zet het actieplan in op het verbeteren en versterken van de financiering van
het spoorvervoer. Zo zet de Commissie in op het bevorderen van de financieringsmogelijkheden
en interoperabiliteit van rollend materieel4, o.a. door initiatieven van de Europese Investeringsbank. Dit sluit voorts aan bij
de aankondiging dat de Commissie in 2023 richtsnoeren zal gaan opstellen voor de gebruiksvergoeding
voor grensoverschrijdende diensten. De Commissie heeft aangekondigd om bij de herziening
van de richtsnoeren voor staatssteun in de spoorwegsector, eveneens in 2023, te overwegen
om lidstaten de mogelijkheid te geven zonder voorafgaande notificatie met extra publieke
financiering de tarieven voor de gebruiksvergoeding te verlagen.

Daarnaast zet de Commissie in op het bevorderen van betere benutting van de spoorweginfrastructuur.
In het kader van de in het eerste kwartaal van 2023 verwachte herziening van de verordening
voor spoorgoederencorridors5 wordt met verwijzing naar het sector initiatief Time Table Redesign6 bezien hoe de capaciteitsverdeling kan worden verbeterd.

De Commissie beoogt op verschillende manieren de spoorsector aantrekkelijker te maken.
Allereerst, herhaalt de Commissie de intentie om de richtlijn rijbewijs machinisten7 te herzien (vierde kwartaal 2022 verwacht). Dit dient bij te dragen aan de internationale
inzet van machinisten en aan maatregelen om de ontwikkeling van de arbeidsmarkt in
de spoorsector te steunen. Dit moet de arbeidsmarkt voor spoor eveneens aantrekkelijker
maken voor jongeren, wat aansluit bij de intentie van de Commissie om, als onderdeel
van het 2022 Europees jaar van de jongeren, het gebruik van de trein onder jongeren
te stimuleren.

Daarnaast zet de Commissie in op het vergroten van de gebruikersvriendelijkheid van
vervoer per spoor. Een belangrijke stap in dit kader is dat de Commissie wetgeving
voorbereidt ten behoeve van data-uitwisseling gericht op klantvriendelijke multimodale
ticketing systemen voor reizigers (tweede kwartaal 2022 verwacht).

In het actieplan noemt de Commissie ook het belang van een gelijk speelveld met andere
transportmodaliteiten, zoals de lucht- en scheepvaart en het wegvervoer, en benadrukt
dat de aantrekkelijkheid van het spoorvervoer zou moeten worden vergroot. De Commissie
verwijst hier naar de Fit for 55 voorstellen8waaronder ETS9, fossielvrije energievoorziening ook op het spoor, en de herziening van de Richtlijn
energiebelastingen (ETD)10. Deze voorstellen moeten o.a. bijdragen aan de beprijzing van de overige modaliteiten,
wat de aantrekkelijkheid van het spoorvervoer zou moeten vergroten. Voorts zal de
Commissie de behoefte beoordelen voor een EU brede btw-vrijstelling of nultarief op
internationale treintickets. Daarnaast geeft de Commissie aan dat zij zal nagaan of
lidstaten het luchtverkeer op bepaalde routes kunnen beperken ten gunste van duurzame
(spoor)alternatieven.

Verder zal de Commissie richtsnoeren publiceren over openbare dienstcontracten (vervoersconcessies)
waarmee zij mede beoogt openbare dienstcontracten voor grensoverschrijdend personenvervoer
per spoor te faciliteren.

Tenslotte herhaalt de Commissie het voornemen uit de Europese Strategie voor Duurzame
en Slimme Mobiliteit met betrekking tot het uitvoeren van 15 pilotprojecten om nieuwe
internationale vervoersdiensten per spoor te stimuleren per 2030. De Commissie vermeldt
mogelijkheden van beperkte EU-financiering voor deze pilots via de financieringsfaciliteit
voor Europese netwerken, de Connecting Europe Facility (CEF), met name door technische
assistentie voor RailNetEurope, voorbereidende studies en voorbereidende activiteiten
voor nieuwe technologie en innovatie.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet zet zich actief in voor de ontwikkeling van het internationaal personenvervoer
per spoor en de Europese agendering van dit onderwerp.11 In het Coalitieakkoord «Omzien naar elkaar,

vooruitkijken naar de toekomst» benadrukt het kabinet het belang van goede internationale
(nacht) treinverbindingen.12 Daarbij wordt ingegaan op de ontwikkeling van nieuwe en betere internationale diensten
voor grensoverschrijdend personenvervoer en op de verbetering van de (digitale) toegankelijkheid
van dat vervoer voor reizigers.

Het kabinet bevordert actief het internationale personenvervoer per spoor van en naar
Nederland13, zoals bijvoorbeeld middels de voortgang van de treinverbinding naar Berlijn en Düsseldorf.

Op Nederlands initiatief is er in juni 2020 een ministeriële verklaring14 tot stand gebracht over dit onderwerp waarin een oproep werd gedaan tot het ontwikkelen
van een Europese agenda voor het bevorderen van internationaal personenvervoer per
spoor.15 In juni 2021 is onder Nederlands/Oostenrijks voorzitterschap van het Platform International
Rail Passenger Transport (Platform IRPT)16 een voortgangsrapport tot stand gekomen, als follow-up op deze ministersverklaring.
Dit rapport is gepresenteerd aan de EU Transportraad.17

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt het voorstel van de Commissie om internationaal personenvervoer
verder te verbeteren en te stimuleren. De Europese agendering van het internationaal
personenvervoer per spoor door middel van dit voorstel is een positieve stap. Het
actieplan sluit dan ook aan bij de door Nederland geïnitieerde Ministersverklaring18 van juni 2020 over internationaal personenvervoer per spoor. Het kabinet acht dit
voorstel tevens van groot belang, omdat het spoorvervoer een belangrijk middel is
in de klimaattransitie en omdat het de internationale bereikbaarheid van Nederland
bevordert.

Het kabinet vindt het positief dat het voorstel in lijn is met het voortgangsrapport
van het Platform IRPT19. Dit rapport is immers een breed Europees gesteund werkplan, dat tevens door de sector
wordt onderschreven. Deze ondersteuning door de sector draagt bij aan de haalbaarheid,
de uitvoerbaarheid en het draagvlak met betrekking tot de gekozen acties.

De acties om (de financieringsmogelijkheden ten behoeve van) het aanbod van voldoende
interoperabel rollend materieel te verbeteren worden door het kabinet verwelkomd.
De actie adresseert één van de belangrijkste drempels voor markttoetreding.

De aankondiging van herziening van de richtlijn rijbewijs machinisten wordt door het
kabinet verwelkomd. Hiermee kan het internationaal vervoer als ook de arbeidsmarkt
voor spoorwegen worden bevorderd.

In de Berlijnverklaring van 21 september 202020 over het internationaal spoorgoederenvervoer is het vervolg van het sector initiatief
Time Table Redesign ondersteund, o.a. door Nederland. Het kabinet onderschrijft deze
inzet, als ook dat de Commissie dit verder beoogt uit te werken in een herziening
van de spoorgoederencorridorverordening.

Positief is daarnaast het initiatief van de Commissie om het wetgevend kader voor
data uitwisseling voor intermodale internationale reistickets te verbeteren en hierbij
ook de mogelijkheid van toegang van derde partijen bij de verkoop van internationale
treintickets te betrekken. Het kabinet vraagt hier in EU-kader al langer aandacht
voor, opdat het voor treinreizigers gemakkelijker wordt om internationale tickets
te kopen. Dit is van groot belang voor het vergroten van het bereik en gebruik van
het spoorvervoer en de gebruiksvriendelijkheid ervan.

Ook de inzet van de Commissie voor een gelijk speelveld tussen spoor en de andere
transportmodaliteiten is positief. Het kabinet steunt de inzet van de Commissie om
te onderzoeken of een eventuele EU-brede btw-vrijstelling of nultarief voor internationale
treintickets hieraan kan bijdragen. Hierbij zal onderzocht moeten worden of deze de
kosten voor passagiers significant reduceren, zeker aangezien de btw die ziet op de
vrijgestelde treintickets niet meer aftrekbaar is. Een eventueel voorstel dat uit
het onderzoek volgt, zal onder andere moeten worden beoordeeld op basis van inzicht
in de verwachte impact op het gewenste gelijke speelveld en de financiële gevolgen.

Bij de mogelijkheden tot verlaging van (delen van) de gebruiksvergoeding acht het
kabinet het wenselijk dat lidstaten samenwerken bij de totstandkoming van aantrekkelijke
voorwaarden voor internationale treindiensten. Tegelijk is deze samenwerking op het
gebied van gebruiksvergoeding voor internationaal spoorvervoer mogelijk complex gezien
de relatie met de nationale bestaande afspraken en benodigde budgetten voor publieke
financiering van infrastructuur. Immers verlaging van de gebruiksvergoeding zal moeten
worden gecompenseerd door additionele publieke financiering van de infrastructuur.
Het kabinet zal hierbij oog houden voor een gezonde spoorwegsector als geheel op de
lange termijn.

Het kabinet verwelkomt het initiatief van de Commissie om te komen tot richtsnoeren
voor openbare dienstcontracten per spoor. In dit verband is het van belang dat de
openbare dienstcontracten grensoverschrijdend vervoer daadwerkelijk kunnen faciliteren.

De voorgestelde 15 pilots voor nieuwe internationale personenvervoerdiensten zijn
volgens het kabinet een positieve stap om de ontwikkeling van de markt te bevorderen
en om de samenwerking tussen de infrastructuurbeheerders te stimuleren bij het beschikbaar
stellen van aantrekkelijke capaciteit.

De motie van het lid Van Raan21 verzoekt om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met
welvaart in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten:
kwaliteit van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties,
grensoverschrijdende effecten en de verdeling van kosten en baten. Ten aanzien van
dit voorstel, worden de effecten op alle vier de aspecten door het kabinet in principe
als positief beoordeeld. Het voorstel draagt bij aan het vergroenen van de transportsector
in lijn met de doelstellingen uit de Green Deal wat van belang is voor de kwaliteit
van leven, als ook de kapitaalvoorraden voor huidige en toekomstige generaties. Ten
aanzien van de grensoverschrijdende effecten zal het voorstel bijdragen aan een gelijk
speelveld tussen lidstaten met betrekking tot verduurzaming van de vervoerssectoren.
De kosten, als ook de baten, zullen evenredig worden verdeeld tussen alle groepen
van de samenleving. Wat betreft de baten valt te denken aan een positieve impact op
de vervoerssector, het klimaat en milieu en volksgezondheid.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De lidstaten hebben in de EU Transportraad en met de Raadsconclusies van 3 juni 2020
hun inzet ten aanzien van internationaal personenvervoer per spoor kenbaar gemaakt.22 Op basis daarvan is de verwachting dat het actieplan over het algemeen positief zal
worden ontvangen. Meerdere lidstaten hebben in het kader van klimaatbeleid een actief
beleid om internationaal personenvervoer per spoor te bevorderen, inclusief betere
vliegtuig-trein connecties. Een Europees kader, zoals het actieplan, is daarbij ondersteunend.
Het merendeel van de lidstaten heeft ook samengewerkt aan het voortgangsrapport23 van het Platform IRPT waarin de meeste onderwerpen uit het voorliggende voorstel
terugkomen.

Het Europees Parlement heeft middels een verzoek voor een studie naar internationale
(nacht)treinen, en de besluitvorming over het Europees jaar van het spoor 202124, haar ondersteuning voor de ontwikkeling van grensoverschrijdend personenvervoer
uitgesproken. De verwachting is dan ook dat het Europees Parlement positief is over
het voorstel en mogelijk zal vragen om meer ambitieuze acties bij het opzetten van
nieuwe internationale treindiensten.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het actieplan
heeft als doel het versterken van het internationaal personenvervoer per spoor en
daarmee betrekking op vervoer. Op het terrein van vervoer is sprake van een gedeelde
bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, lid 2, sub g, VWEU). De Commissie
is zodoende bevoegd deze mededeling uit te vaardigen.

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Het
actieplan heeft tot doel het internationale personenvervoer per spoor te versterken.
Gezien het grensoverschrijdende karakter van dit type vervoer kan dit onvoldoende
door de lidstaten op nationaal of regionaal niveau worden verwezenlijkt. Daarom is
een EU-aanpak noodzakelijk. Door maatregelen over toegang tot infrastructuur, rollend
materieel en internationale ticket distributie wordt bovendien het gelijk speelveld
op het terrein van internationaal personenvervoer verbeterd en worden belemmeringen
op de interne markt voor spoorvervoer weggenomen. Om die redenen is optreden op het
niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
Het actieplan heeft tot doel de markt voor het internationale personenvervoer per
spoor te versterken. Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling te
bereiken. Met de voorgestelde acties die volgen uit het voorstel pakt de Commissie
op een geschikte wijze de knelpunten aan die momenteel bestaan met betrekking tot
beschikbare infrastructuur (capaciteit) voor grensoverschrijdend vervoer, rollend
materieel, rail ticket distributie, en het gelijke speelveld met andere modaliteiten.

Bovendien gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk, omdat de Commissie
met de totstandbrenging van nieuwe internationale treindiensten en betere toegankelijkheid
van reisinformatie en kaartdistributie slechts noodzakelijke acties onderneemt om
de doelstellingen van het voorstel te bereiken. Daarbij laat de Commissie de rollen
van de stakeholders, met name van vervoerders en infrastructuurbeheerders, intact.

d) Financiële gevolgen

Het voorliggende actieplan kent op zichzelf volgens de Commissie geen directe gevolgen
voor de Europese begroting. Daar waar de Commissie verwijst naar de noodzaak om, voor
nadere uitwerking van het voorstel, financiering vanuit de EU-begroting beschikbaar
te maken, of te gebruiken, past dit binnen de bestaande kaders van o.a. InvestEU of
de CEF.

Nederland is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Het voorliggende actieplan kent op zichzelf voorts geen directe gevolgen voor de Rijksbegroting,
aangezien er geen verplichtingen voor de lidstaten uit het actieplan volgen. Mogelijk
kunnen er bij de uitwerking van het actieplan financiële gevolgen voor lidstaten ontstaan
in het kader van een eventueel richtlijnvoorstel voor een EU-brede btw-vrijstelling
of nultarief op internationale treintickets. Voor de gebruiksvergoeding geldt dat
er alleen gevolgen zijn voor de Rijksbegroting indien het kabinet zou besluiten de
publieke financiering van de infrastructuur aan te passen, gegeven de mogelijke verruiming
van de mogelijkheden van staatssteun voor personenvervoer en waarschijnlijk ook goederenvervoer
per spoor. Indien Nederland deel zou willen nemen aan de in het voorstel genoemde
15 pilots voor nieuwe internationale treindiensten, zou ook dat financiële gevolgen
kunnen hebben.

Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Er worden op basis van het actieplan zelf geen gevolgen verwacht voor de regeldruk
voor het bedrijfsleven en de burger. Sommige van de aangekondigde acties, zoals bijvoorbeeld
de richtsnoeren over openbare dienstcontracten (vervoersconcessies)25, als ook eventuele wetgeving over data-uitwisseling gericht op klantvriendelijke
multimodale ticketing systemen voor reizigers, zullen mogelijk leiden tot extra werkzaamheden
voor de overheid en bedrijfsleven.

De uitvoering van de acties op termijn kan bovendien bijdragen aan de concurrentiekracht
van de spoorwegsector, omdat de voorwaarden binnen de sector, als ook toegang tot
de markt, worden geharmoniseerd. Het voorliggende actieplan heeft geen geopolitieke
implicaties.