Brief regering : Reactie op verzoek commissie over de brief van de Alliantie Tegen Uitbreiding MAA m.b.t. werkwijzer luchtvaart specifieke MKBA's

Nr. 905 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 februari 2022

Op 15 december jl. heeft de vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat verzocht
om vóór het commissiedebat op 24 februari 2022 te reageren op een brief van de Alliantie
Tegen Uitbreiding MAA (hierna: ATUM). In deze brief, die de commissie op 6 december
2021 heeft ontvangen, wordt verwezen naar een integriteitsklacht van de ATUM met betrekking
tot het onderzoeksbureau SEO. De commissie verzoekt hierop te reageren en de maatschappelijke
kosten-batenanalyse (MKBA) van CE Delft van juni 20211 daarbij te betrekken.

Met deze brief geef ik invulling aan dit verzoek. Daarbij ga ik eerst in op de integriteitsklacht
en daarna op de MKBA van CE Delft.

De integriteitsklacht van de ATUM is verwoord in een document van 1 december 2021
dat samen met een persbericht hierover als bijlage bij de brief van ATUM was gevoegd.
Uit dit document blijkt dat de klacht zich ten eerste richt op de in juli 2021 gepubliceerde
«Werkwijzer luchtvaartspecifieke MKBA’s versie 1.0»2. Deze werkwijzer is in opdracht van mijn ministerie opgesteld door een consortium
onder leiding van SEO. De andere partijen van het consortium waren Decisio, To70 en
Twynstra Gudde. Daarnaast richt de klacht zich op de nota van uitgangspunten voor
de MKBA over Maastricht Aachen Airport (MAA) die op dit moment wordt uitgevoerd door
een consortium tevens onder leiding van SEO, echter in opdracht van de provincie Limburg.

Essentie van de klacht van de ATUM is dat de wetenschappelijke integriteit van de
werkwijzer en de nota van uitgangspunten voor de MKBA over MAA in twijfel wordt getrokken.
Specifiek over de werkwijzer zegt de ATUM dat deze in de plaats is gekomen van de
«Algemene Leidraad voor MKBA’s» van het CPB en het PBL en dat de werkwijzer zodanig
is opgesteld dat luchtvaartspecifieke MKBA’s nog maar één mogelijke uitslag kennen,
namelijk dat méér vliegen leidt tot méér welvaart.

Hieronder volgt mijn reactie op deze klacht. Daarbij beperk ik mij tot hetgeen gezegd
wordt in relatie tot de werkwijzer. Het is niet aan mij om te oordelen over de klacht
met betrekking tot de MKBA inzake MAA, omdat deze MKBA in opdracht van de provincie
wordt uitgevoerd ten behoeve van provinciale besluitvorming. In het kader van het
provinciale traject met betrekking tot de MKBA MAA kunnen de betrokken bureaus ingaan
op de ingediende zienswijzen en suggesties.

Het is niet correct om te stellen dat de werkwijzer voor luchtvaartspecifieke MKBA’s
«in de plaats is gesteld» van de Algemene Leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyses.
De Algemene MKBA-leidraad is in 2013 opgesteld door het Centraal Planbureau (CPB)
en het Planbureau voor de leefomgeving (PBL). Deze algemene MKBA-leidraad beschrijft
de stappen die gezet moeten worden om een MKBA op te stellen en welke eisen aan de
verschillende onderdelen van de uitgevoerde MKBA worden gesteld. Naast voorschriften
en richtlijnen biedt de algemene leidraad ruimte om de MKBA, waar nodig, in werkwijzers
meer specifiek toe te snijden op verschillende beleidsterreinen. De algemene MKBA-leidraad
biedt zo het kader waaraan iedere MKBA minimaal moet voldoen3.

Het gaat bij de werkwijzer dus niet om vervanging, maar om een nadere sectorspecifieke
uitwerking van de algemene leidraad. Deze sectorspecifieke uitwerking op het gebied
van luchtvaart is niet uniek. Er zijn tevens werkwijzers beschikbaar die zich specifiek
richten op het sociaal domein, het milieu, de MIRT Verkenningen (m.b.t diverse vormen
van transportinfrastructuur), Natuur en de digitale overheid. Een belangrijk voordeel
van sectorspecifieke werkwijzers is dat zij eventuele verschillen in uitgangspunten
transparant maken, waarbij relevante gevoeligheidsanalyses aanbevolen kunnen worden.

Aanleiding voor de luchtvaartspecifieke werkwijzer was een in september 2019 ingediende
motie van de Kamerleden Bruins en Paternotte4. In deze motie werd gevraagd om de verschillende uitgangspunten en richtlijnen voor
MKBA’s te duiden en te onderzoeken hoe deze richtlijnen en uitgangspunten op het gebied
van luchtvaart concreet kunnen worden verbeterd en gespecificeerd. Om tegemoet te
komen aan deze motie en vanuit de overtuiging dat neutrale nadere duiding in de vorm
van specifieke richtlijnen meer helderheid zou kunnen verschaffen in de discussies
van destijds over MKBA’s en welvaartsstudies op het gebied van luchtvaart, is in overleg
met het PBL, het CPB en het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) besloten
om deze specifieke werkwijzer op te laten stellen5.

Ik hecht eraan om te benadrukken dat ik mij niet herken in de kwalificatie dat de
werkwijzer is «voorgeprogrammeerd». Het project is geheel volgens de regels van betrokkenheid
als opdrachtgever bij onafhankelijk onderzoek in de Gedragscode Integriteit Rijk verlopen6. Er zijn aan meerdere partijen offertes gevraagd en de uiteindelijke keuze voor het
consortium dat de werkwijzer mocht uitvoeren is met instemming van de beide planbureaus
PBL en CPB (onder meer vertegenwoordigd door de auteurs van de Algemene MKBA-leidraad
uit 2013) en het KiM tot stand gekomen. Naast deskundigheid, waren neutraliteit en
onafhankelijkheid belangrijke aspecten bij die keuze. De voortgang van het onderzoek
en de opstelling van de werkwijzer is bewaakt door een begeleidingsgroep waarin de
planbureaus CPB en PBL alsmede experts op het gebied van MKBA’s van het KiM waren
vertegenwoordigd. Naast literatuurstudie en analyse heeft het consortium veel uiteenlopende
experts geïnterviewd, waaronder de relevante instituten en adviesbureaus. Na oplevering
is de werkwijzer volgens voorschrift door het PBL en het CPB getoetst aan hun Algemene
MKBA-leidraad. De conclusie van deze toets was dat de werkwijzer een adequate leidraad
is voor het opstellen van luchtvaartspecifieke MKBA’s. De kwaliteitstoets is samen
met de werkwijzer aan de Tweede Kamer gezonden7.

Onder meer uit de inhoudelijke uitwerking van de klacht van de ATUM blijkt dat er
bij experts verschillende inzichten zijn over methodieken voor luchtvaartspecifieke
MKBA’s. Deze verschillen zijn de moeite waard om nader te onderzoeken. Bij de werkwijzer
is een onderzoeksagenda gevoegd waarin aangegeven wordt welke kennis er volgens het
consortium nog ontbreekt of moet worden aangevuld om de aanbevelingen te verbeteren.
Nieuwe inzichten zullen uiteindelijk leiden tot een herziene werkwijzer, waarbij gestreefd
wordt naar zo breed mogelijke consensus over de uitgangspunten bij deskundigen. Zoals
PBL en CPB ook aangeven in de toets blijft het tot die tijd de taak van elke MKBA-opsteller
om de meest recente kennis over input en methodes voor MKBA’s in de uitwerking mee
te nemen. Waar nodig kan met gevoeligheidsanalyses gewerkt worden.

Tot slot wil ik graag nog ingaan op de opmerkingen van de ATUM ten aanzien van de
MKBA van CE Delft van juni 2021. Deze MKBA heeft betrekking op Schiphol en is in opdracht
van de gemeente Aalsmeer uitgevoerd. Toen CE Delft deze MKBA opstelde, was de werkwijzer
nog niet gepubliceerd. De aannames en uitgangspunten in het rapport wijken op onderdelen
af van de werkwijzer. Zo lijken bijvoorbeeld de klimaateffecten hoger en de reistijdeffecten
lager vanwege andere uitgangspunten dan in de werkwijzer. Dit is een neutrale constatering
die volgt uit het vergelijken van deze betreffende MKBA van CE Delft met de huidige
werkwijzer. Daarmee wordt de MKBA geenszins «ongeldig verklaard», zoals de ATUM in
haar brief de reactie8 van de Minister interpreteert. Hoe de verhoudingen tussen geschatte welvaartseffecten
precies zullen uitpakken in toekomstige MKBA’s op basis van de werkwijzer én rekening
houdend met voortschrijdende inzichten die op basis van aanvullend onderzoek beschikbaar
zijn of komen, zal moeten blijken.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers