Brief regering : Beleidsreactie onderzoeksrapport Regioplan: De Nederlandse seksbranche

Nr. 13 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 februari 2022

Met deze brief informeer ik u over de uitkomsten van het onderzoeksrapport «De Nederlandse seksbranche. Een onderzoek naar omvang en aard, beleid, toezicht en
handhaving»1. Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het WODC. In de brief van 24 maart 2020
|(Kamerstuk 34 193, nr. 11) heeft mijn voorganger uw Kamer toegezegd om u te informeren over de resultaten van
dit WODC-onderzoek over de seksbranche. Middels deze brief doe ik aan die toezegging
gestand. De resultaten zijn deels vergelijkbaar met het onderzoek uit 2014.2

Doel en methodiek

Met de aankomende Wet regulering sekswerk (Wrs) (Kamerstuk 35 715) wordt beoogd om beleid, toezicht en handhaving ten aanzien van de seksbranche in
gemeenten (meer) te uniformeren. Het doel van dit onderzoek is om een meting ten aanzien
van de seksbranche uit te voeren ten behoeve van een latere evaluatie van de wet.

De methoden die ingezet zijn voor dit onderzoek zijn: verkennende gesprekken met organisaties
met zicht op de seksbranche, een enquête onder Nederlandse gemeenten (respons 45%),
verdiepende casestudies in zes gemeenten, documentenanalyse (bestuurlijke rapportages),
internetanalyse van sekswerkadvertenties gedurende heel 2021 en een expertmeeting met vertegenwoordigers
uit beleid, wetenschap en praktijk. Voornoemde focus van het onderzoek brengt een
aantal beperkingen met zich mee. Het is lastig om de omvang van de vergunde branche
in termen van aantal sekswerkers te beschrijven. Daarom hebben de onderzoekers gekeken
naar het aantal uitgegeven vergunningen in gemeenten. De seksbranche is groter dan
het deel waarnaar onderzoek is gedaan. De internetanalyse richt zich uitsluitend op
sekswerk dat via (een aantal) openbare advertentiewebsites wordt aangeboden.

In deze brief beschrijf ik hetgeen in het onderzoek wordt aangegeven over ten eerste
de aard en omvang van de (on)vergunde seksbranche. Ten tweede wordt ingegaan op het
prostitutiebeleid van gemeenten. Ten derde wordt weergegeven hoe gemeenten toezicht
en handhaving op de (on)vergunde seksbranche hebben georganiseerd. Ten vierde volgt
de beleidsreactie op het onderzoeksrapport.

1) Aard en omvang

In Nederland is het prostitutiebeleid lokaal belegd, waardoor het per gemeente verschilt
welk type sekswerk onvergund, vergund, legaal en niet-legaal is. Harde cijfers over
de omvang van de seksbranche in aantallen sekswerkers zijn er niet, vanwege fluctuaties
tussen seizoenen en mobiliteit tussen onderdelen van de branche.

De onderzoekers hanteren de volgende definities: er is sprake van onvergund legaal sekswerk bij niet-vergunningsplichtig sekswerk dat niet in de Algemene Plaatselijke Verordening
(APV) verboden is, waarbij geen sprake is van mensenhandel of verricht door een persoon
van binnen de Europees Economische Ruimte (EER) of buiten de EER met een geldige verblijfsvergunning
voor het verrichten van arbeid. Bij onvergund niet-legaal sekswerk gaat het om sekswerk dat in de APV verboden is, waarbij sprake is van mensenhandel
of sekswerk verricht door een persoon van buiten de EER zonder een geldige verblijfsvergunning
voor het verrichten van arbeid. Vergund legaal sekswerk vindt plaats in een bedrijf met een vergunning dat voldoet aan de vergunningseisen,
waarbij geen sprake is van mensenhandel en wordt verricht door een persoon van binnen
de EER of buiten de EER met een geldige verblijfsvergunning voor het verrichten van
arbeid. Vergund niet-legaal sekswerk vindt plaats in een bedrijf zonder vergunning, terwijl een vergunning wel verplicht
is of in een bedrijf dat niet voldoet aan de vergunningseisen, waarbij sprake is van
mensenhandel of het sekswerk verricht wordt door een persoon van buiten de EER zonder
een geldige verblijfsvergunning voor het verrichten van arbeid.

Vergunde seksbranche

• In 2020 was bij een derde van de gemeenten sprake van vergund sekswerk. In grotere
gemeenten zijn bijna altijd (94%) vergunde seksbedrijven aanwezig.

• Gemeenten met vergund sekswerk geven de meeste vergunningen uit aan straatsekswerk
en aan seksclubs en privéhuizen.

• Het totaal aantal vergunningen in Nederland wordt ingeschat op 373 vergunde bedrijven.

• De meeste vergunningen worden uitgegeven aan straatsekswerkers. Hierbij worden de
vergunningen aan individuele sekswerkers gegeven. Verder komen vergunningen voor seksclubs
en privéhuizen relatief vaak voor.

Onvergunde seksbranche

• 37,5 procent van de gemeenten die aangeven geen vergunde seksbedrijven in hun gemeente
te hebben, blijken wel «vormen van sekswerk» binnen de gemeente te hebben.

• Sekswerk via internetadvertenties komt vrijwel door het hele land voor. In grotere
gemeenten worden over het algemeen meer advertenties geplaatst. Slechts in enkele
advertenties (1 procent) wordt aangegeven dat het in feite om vergund sekswerk gaat.

• Gedurende het onderzoek zijn er via drie advertentiewebsites voor sekswerk in totaal
meer dan 27.387 unieke advertenties verzameld.

• De internetbranche is een branche met een sterk verloop. Het aantal advertenties dat
per week wordt geplaatst of per week wordt afgesloten verschilt sterk door de tijd
heen. Ondanks de sterke dynamiek worden elke week ongeveer 6.500 tot 7.000 unieke
advertenties geplaatst. Deze bevinding kan niet worden vergeleken met eerdere onderzoeken
omdat dit onderdeel van het onderzoek een experimenteel karakter betreft en voor het
eerst is ingezet.

• De meest voorkomende typen sekswerk zijn thuisontvangst (22 procent) of thuisontvangst
en escort (22 procent).

• De gemiddelde prijs in advertenties bedraagt ongeacht het type sekswerk 167 euro per
uur. Gedurende het jaar zijn de prijzen in de internet-escortbranche gestegen van
165 euro tot 200 euro per uur.

• Uit de analyse van achtergrondkenmerken blijkt dat ongeveer 79 procent van de sekswerkers
niet uit Nederland komt. De meeste sekswerkers komen uit andere Europese landen, daarnaast
komen relatief veel sekswerkers uit Zuid-Amerika. Niet-Nederlandse sekswerkers zijn
vaker dan Nederlandse sekswerkers onder de 30 jaar.

2) Prostitutiebeleid

Aan- of afwezigheid van beleid

• 54 procent van de responderende gemeenten heeft een vastgesteld prostitutiebeleid.
Dit aantal is lager dan het laatste onderzoek, namelijk 75 procent.3 Experts geven aan dat de voornaamste reden voor deze afname is dat gemeenten wachten
op de Wet regulering sekswerk (Wrs) en daarom beleid niet vernieuwen. Gemeenten geven
als reden dat sekswerk niet of nauwelijks voorkomt of dat het onderwerp geen prioriteit
heeft.

• 11 procent van de responderende gemeenten geeft aan dat «er momenteel geen beleid
is, maar dat er wel beleid in ontwikkeling is».

• In bijna de helft van de gemeenten met prostitutiebeleid dateert het beleid uit de
periode 2000–2005, de vijf jaar na opheffing van het bordeelverbod. Een derde van
de gemeenten met beleid heeft dit tussen 2016–2021 geschreven.

• Van de grote gemeenten heeft 83 procent beleid ten aanzien van sekswerk. Bij de middelgrote
gemeenten ligt dit percentage op 67 procent, en bij de kleine gemeenten op 42 procent.

Type en inhoud beleid

• 73 procent van de gemeenten met prostitutiebeleid kennen een maximumbeleid ten aanzien
van het aantal toegestane seksbedrijven. 38 procent van de gemeenten voeren (ook)
beleid door middel van ruimtelijke ordening/bestemmingsplannen. 18 procent van de
gemeenten heeft een (feitelijk) nulbeleid. Dit houdt in dat de gemeente in theorie
weliswaar seksbedrijven toestaat, maar dermate strenge voorwaarden hanteert dat het
beginnen van een seksbedrijf in de gemeente feitelijk onhaalbaar is.

• Straatsekswerk is in de meeste gemeenten verboden en wordt niet gedoogd. Verder is
raamsekswerk in veel gemeenten verboden. Voor seksclubs en privéhuizen geldt in de
meeste gemeenten een maximumbeleid. Ten aanzien van thuissekswerk is het beleid zeer
divers.

• In het beleid besteden gemeenten voornamelijk aandacht aan vergunningseisen, vestigingscriteria,
handhaving en toezicht, gezondheidsaspecten, bestrijden mensenhandel en terugdringen
van illegaliteit in de branche.

• Thema’s als de versterking van de maatschappelijke positie van sekswerkers, uitstapbeleid,
participatie van sekswerkers in beleid, destigmatisering en versterking van de arbeidsmarktpositie
komen in relatief weinig gemeenten in het beleid voor. Uitsplitsing naar gemeentegrootte
laat zien dat deze thema’s in grote gemeenten relatief vaak aandacht krijgen, en bij
de middelgrote en kleine gemeenten bijna niet.

• Gemeenten zoeken naar de juiste balans tussen «toezichthouden op de seksbranche om
misstanden te voorkomen» enerzijds en «de seksbranche een sector laten zijn zoals
alle anderen» anderzijds. Niet zelden gaan maatregelen ten behoeve van het ene aspect
ten koste van het andere.

Invulling en inhoud Algemene plaatselijke verordening (APV)

• Gemeenten kunnen in hun APV regels stellen ten aanzien van de exploitatie van seksbedrijven
en ten aanzien van sekswerk.

• Meer dan 85 procent van de gemeenten heeft de bepalingen uit de model-APV (min of
meer) ongewijzigd overgenomen.

• Vrijwel alle gemeenten met prostitutiebeleid hebben APV-regels geschreven ten aanzien
van de exploitatie van seksbedrijven.

• 93 procent van de gemeenten hebben regels aangaande sekswerk in de APV opgenomen.

Stimuleren naleving regelgeving

• Om de naleving in de vergunde branche te stimuleren voeren meer dan vier op de vijf
gemeenten controles uit. Daarnaast gaat 70 procent van de gemeenten in gesprek met
exploitanten.

Politieke betrokkenheid

• In gemeenten waar vormen van sekswerk voorkomen, beleid is geschreven of waar beleid
in ontwikkeling is, blijkt dat de laatste twee jaar in meer dan driekwart van de gemeenten
door de gemeenteraad geen aandacht is geschonken aan prostitutiebeleid of sekswerk.
In gemeenten waar dat wel zo was, ging het met name om informatieve sessies.

3) Toezicht en handhaving

Toezicht en handhaving in de vergunde branche

• De regie over het toezicht en de handhaving van de vergunde seksbranche ligt in 72 procent
van de gemeenten bij de gemeente, 17 procent van de gemeenten geeft aan dat de regie
bij de politie ligt. Andere genoemde organisaties zijn onder andere de GGD (i.v.m.
toezicht en handhaving van hygiëne-eisen), de arbeidsinspectie of bijvoorbeeld een
formele samenwerking tussen gemeente en politie.

• Signalen van misstanden in de vergunde branche komen vooral binnen via de GGD. Daarnaast
worden signalen gemeld via Prostitutie Maatschappelijk Werk organisaties, andere hulpverleningsorganisaties,
sekswerkers zelf, buurtbewoners, exploitanten en klanten.

• Bestuurlijke controles worden uitgevoerd door gemeentelijke handhavers, de politie
of beide. De wijze waarop handhaving en toezicht is georganiseerd tussen gemeenten
verschilt sterk.

• In bijna de helft van de gemeenten vinden periodiek (1 tot 3 keer per jaar) controles
plaats. In meer dan een derde van de gemeenten vinden controles (ook) plaats op basis
van klachten van omwonenden. Ongeveer een vijfde van de gemeenten zegt de controles
proactief (het hele jaar) door te doen.

Toezicht en handhaving in de onvergunde branche

• De politie speelt in de onvergunde branche duidelijk een grotere rol dan in de vergunde
branche. De regie bij toezicht en handhaving in de onvergunde branche ligt in ongeveer
de helft van de gemeenten bij de gemeente, 43 procent van de gemeenten zegt dat de
regie bij de politie ligt. De rest van de gemeenten zegt dat dit bij «andere organisaties»
ligt.

• Meldingen van misstanden gaan vaak over illegaal werkende sekswerkers. Daarnaast ontvangen
gemeenten (ook) signalen over mensenhandel en onvergunde escortbedrijven.

• Bij controles in de onvergunde branche zijn vaak gemeenten en de politie betrokken.
In iets meer dan de helft van de gemeenten gaan ook gemeentelijke handhavers mee met
controles. De controles zijn voornamelijk reactief van aard. Daarnaast handelt bijna
een derde van de gemeenten proactief door advertenties te scannen. Duidelijk is dat
de praktijk met betrekking tot toezicht en handhaving tussen gemeenten sterk verschilt.
Er spelen meerdere knelpunten. Zo geven gemeenten aan dat ze de capaciteit en de expertise
niet hebben om de juiste functionarissen in te zetten. Daarnaast mogen gemeenten momenteel
geen gegevens van sekswerkers uitwisselen. De grote beleidsverschillen tussen gemeenten
vormen verder een obstakel in het houden van toezicht op de branche. Het is lastig
voor toezichthouders om al het verschillende beleid goed te kennen en daar ook op
te kunnen handhaven.

Samenwerking in toezicht en handhaving

• 46 procent van de gemeenten geeft aan samen te werken met andere gemeenten.

• Meer dan de helft van de gemeenten geven aan dat de samenwerking tussen zorg en veiligheid
goed verloopt.

Resultaten toezicht en handhaving

• De meeste gemeenten vinden dat exploitanten van seksbedrijven en sekswerkers over
het algemeen goed tot redelijk de regelgeving naleven.

• Een kwart van de gemeenten heeft een handhavingsarrangement beschikbaar met betrekking
tot de seksbranche en de strafrechtelijke aanpak van misdrijven en overtredingen.

• Iets meer dan vier op de tien gemeenten hebben tussen 2017 en 2020 van de politie
bestuurlijke rapportages ontvangen. Naar aanleiding van deze rapportages hebben iets
minder dan vier op de tien gemeenten maatregelen getroffen.

• Het aantal bestuurlijke rapportages en bestuurlijke maatregelen is in de periode 2017–2020
gestegen. De bestuurlijke maatregelen betroffen in de meeste gevallen een last onder
dwangsom of een waarschuwing, soms werd een pand gesloten.

• Verder blijkt dat gemeenten relatief veel sancties uitdelen in de locatiegebonden
seksbedrijven in de onvergunde branche. De reden om sancties uit te delen is voornamelijk
de afwezigheid van een vergunning.

4) Beleidsreactie

Uit het onderzoek blijken grote verschillen tussen prostitutiebeleid van gemeenten.
Slechts een meerderheid van de responderende gemeenten heeft een vastgesteld prostitutiebeleid.
Experts geven aan dat de voornaamste reden voor deze afname is dat gemeenten wachten
op de Wrs en daarom beleid niet vernieuwen. Gemeenten geven daarnaast als reden dat
sekswerk niet of nauwelijks voorkomt of dat het onderwerp geen prioriteit heeft.

Gemeenten kunnen op grond van artikel 151a Gemeentewet een vergunningstelstel voor
seksbedrijven hanteren. De verschillende wijzen waarop gemeenten hieraan invulling
gaven, boden ruimte voor het ontstaan van misstanden, en daarom was een meer uniform
stelsel met landelijke kaders wenselijk. Daarnaast is het zaak ervoor te zorgen dat
mensen die kiezen voor het beroep van sekswerker, dit werk veilig kunnen doen. Heldere
uniforme regels voor de gehele branche dragen hieraan bij en ik zet mij dan ook in
om dit te bereiken. In januari 2021 is de Wrs (Kamerstuk 35 715) naar uw Kamer gestuurd. De Wrs zal voorzien in een uniforme vergunningplicht voor
alle prostituees en exploitanten van seksbedrijven. Prostituees dienen dan een prostitutievergunning
te hebben voordat ze mogen starten met werken. De wettelijke, uniforme vergunningplicht
in de Wrs zal bijdragen aan een meer zichtbare seksbranche in Nederland.

Gemeenten zoeken naar de juiste balans tussen «toezichthouden op de seksbranche om
misstanden te voorkomen» en de «seksbranche een sector te laten zijn zoals alle anderen».
Ik zet mij in om samen met de betrokken partners veiligheidsbevorderende maatregelen
en positieverbeterende maatregelen met elkaar te verenigen en met elkaar zo goed mogelijk
samen te werken aan een veilige, gezonde en zichtbare branche met een verbetering
van de positie van sekswerkers en een daadkrachtige aanpak van misstanden. Zie hiervoor
ook de onderzoeksrapportage «De aard en effecten van prostitutiebeleid».4

Het aantal vergunde bedrijven in dit onderzoek is lager (373, op basis van extrapolatie)
ten opzichte van het onderzoek uit 2014 (833). Hierbij moet worden opgemerkt dat enkele
grote gemeenten met relatief veel vergunde bedrijven niet op de vragenlijst hebben
gereageerd. Dit brengt enige onderschatting van het aantal vergunde bedrijven met
zich mee. Op basis van dit onderzoek kan geconcludeerd worden dat het aantal vergunde
bedrijven dalende is en dat die daling sterk is. Hoe groot de daling precies is, kan
op basis van dit onderzoek niet aangegeven worden.

Bij het Ministerie van JenV worden vanuit de branche (onder meer van seksbedrijven
en sekswerkers) signalen ontvangen dat afgelopen periode de (gedeeltelijke) sluitingen
van de seksbedrijven en het beperkt mogen uitoefenen van contactberoepen zoals sekswerk
een mogelijke verklaring kan zijn.

Ondanks de sterke dynamiek worden elke week ongeveer 6.500 tot 7.000 unieke advertenties
geplaatst op de onderzochte websites op internet. De analyse laat het beeld zien dat
sekswerk via internadvertenties vrijwel door het hele land voorkomt. De analyse leent
zich minder goed voor het vaststellen van het exacte aantal sekswerkers. Het levert
echter informatie op over de achtergrondkenmerken van sekswerkers. Het blijft net
als bij eerdere metingen complex om een goede schatting te geven van het aantal niet-legale
seksbedrijven en van het aantal sekswerkers dat in Nederland werkzaam is.

De verplichting in de Wrs om te adverteren met een vergunningnummer zal ook bijdragen
aan een beter zicht op de omvang van het aantal prostituees. Ik blijf met de seksbranche
in gesprek over de aard en omvang van de vergunde en onvergunde seksbranche.

In gemeentelijk prostitutiebeleid gaat aandacht uit naar vergunningseisen, vestigingscriteria,
handhaving en toezicht, gezondheidsaspecten, bestrijden mensenhandel en terugdringen
van illegaliteit in de branche. In grote gemeenten is er ook aandacht voor thema’s
als versterking van de maatschappelijke positie van sekswerkers, uitstapbeleid, participatie
van sekswerkers in beleid, destigmatisering van sekswerk en versterking van de arbeidspositie
van sekswerkers. Ik zet mij in om de sociale en juridische positie van sekswerkers
te verbeteren en kom in het voorjaar met een concreet plan van aanpak hiervoor. Ik
doe dit in overleg met sekswerkers, de Sekswerk Alliantie Destigmatisering, andere
belangenorganisaties en hulpverleners. Ik steun de Sekswerk Alliantie Destigmatisering
die zich gezamenlijk inzetten om het stigma op sekswerk te verminderen en de maatschappelijke
positie te verbeteren. Het verbeteren van de positie kan slachtofferschap voorkomen.
Het afgelopen jaar heeft de alliantie onder meer trainingen ontwikkeld voor gemeenten,
politie, banken, verzekeraars en belastingdienst en gewerkt aan community opbouw.
In het voorjaar wordt het platform Ugly Mugs in gebruik genomen. Op dit platform kunnen
geregistreerde sekswerkers elkaar waarschuwen voor gewelddadige klanten. Recent is
een klachtenbalie opgezet waar sekswerkers ondersteuning kunnen indienen bij het indienen
van klachten bij instanties.

Daarnaast blijf ik aandacht houden voor de uitstapprogramma’s die nu ruim een jaar
structureel zijn middels de Decentralisatie Uitkering Uitstappprogramma’s Prostituees
(ook wel DUUP).

Zoals eerder vermeld zal de Wrs voorzien in een wettelijke, uniforme vergunningplicht
voor alle prostituees en voor alle exploitanten van seksbedrijven. In alle gemeenten
gelden straks dezelfde regels. Handhaving en toezicht worden hierdoor eenduidiger
wat tegemoetkomt aan het knelpunt rondom de grote beleidsverschillen waar toezichthouders
tegen aan lopen. In het onderzoek geven gemeenten aan hun toezichthoudende taak op
de prostitutiebranche niet goed te kunnen uitoefenen omdat zij op dit moment geen
gegevens van sekswerkers mogen verwerken. Ook hierin beoogt de Wrs te voorzien. In
afwachting op de Wrs is naar aanleiding van de motie van het lid Wiersma (Kamerstuk
28 638, nr. 193) aangegeven een nieuwe grondslag te creëren die ziet op het bevoegd maken van gemeenten
om gegevens van sekswerkers te verwerken voor zover dat noodzakelijk is voor het kunnen
houden van toezicht op de naleving door exploitanten van de relevante gemeentelijke
regels inzake prostitutie. In de Wrs wordt onder meer het houden van toezicht geregeld,
inclusief een wettelijk grondslag voor gegevensverwerking. Dan is er geen ruimte meer
voor lokale regelingen op dit punt. Ik ben tezamen met de gemeenten Amsterdam, Rotterdam,
Den Haag en Utrecht bezig met het maken van een wettelijke grondslag die gegevensverwerking
mogelijk maakt om de toezichthoudende taak van gemeenten goed te kunnen uitvoeren.
Ik verwijs u hiervoor ook naar de brief d.d. 5 oktober 2021 (Kamerstuk 34 193, nr. 12) waar ik uw Kamer hierover heb geïnformeerd.

Het is positief dat uit dit onderzoek blijkt dat gemeenten vinden dat exploitanten
van seksbedrijven en sekswerkers over het algemeen goed tot redelijk de regelgeving
naleven. Ook komt in dit onderzoek naar voren dat veel wordt samengewerkt tussen betrokken
organisaties, zoals de politie, gemeenten, GGD en arbeidsinspectie. Dit gebeurt vaak
onder regie van de gemeenten. Misstanden zoals slechte hygiëne, onveilige werkomgeving,
dwang en uitbuiting kunnen zich makkelijker voordoen in niet-legale prostitutie (bijvoorbeeld
bij niet-vergunde bedrijfsmatige prostitutie) waardoor het belangrijk blijft dat politie,
gemeenten, Prostitutie Maatschappelijk Werk-organisaties, hulpverleningsorganisatie,
de GGD en andere ketenpartners met elkaar blijven samenwerken.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, E. van der Burg