Brief regering : Ambtshalve proces inkomensheffing

Nr. 961 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 januari 2022

In situaties waarin belastingplichtigen worden uitgenodigd tot het doen van aangifte
inkomstenbelasting, maar zij ook na herinnering en aanmaning geen aangifte doen, is
sprake van aangifteverzuim. Bij het ontstaan van dit aangifteverzuim wordt het ambtshalve
aanslagenproces opgestart. De Belastingdienst maakt dan een schatting van het inkomen
op basis van de anderszins beschikbare gegevens. Die schatting moet volgens de jurisprudentie
in redelijkheid worden vastgesteld. Dit leidt tot een ambtshalve aanslag als deze
tot een te betalen bedrag van € 48 of meer leidt. Vanuit de Nationale ombudsman (No),
de commissie praktische rechtsbescherming in belastingzaken (de commissie) en een
intern onderzoek van de Belastingdienst («Eindrapport Evaluatie Ambtshalve Proces
IH»)1 dat ik uw Kamer hierbij toestuur zijn er signalen dat dit voor een aantal mensen
hard uitpakt (en zij daardoor mogelijk teveel belasting hebben betaald) en er mogelijkheden
zijn het proces te verbeteren. Het ambtshalve proces wordt daarom verbeterd waarbij
onder meer het signaal van de No, de voorstellen van de commissie en de adviezen uit
het rapport van de Belastingdienst worden bezien. Ik zal dat hieronder toelichten.

Signalen ten aanzien van ambtshalve aanslag

Ambtshalve aanslag kan hard uitpakken

Het in het ambtshalve proces vaststellen (schatten) van het inkomen is vaak niet eenvoudig.
Bij een lage (voorzichtige) schatting kan te weinig belasting verschuldigd zijn en
kan de belastingplichtige juist voordeel hebben van het niet-indienen van een verplichte
aangifte. Een hogere schatting kan, ook indien deze binnen de grenzen van de redelijkheid
blijft, «hard» uitpakken, bijvoorbeeld in die individuele gevallen waarin het inkomen
in werkelijkheid toch lager blijkt te zijn en de belastingplichtige over onvoldoende
«doenvermogen» beschikt om hierop actie te ondernemen. De wijze van vaststellen van
de aanslagen en de gevallen waarin een ambtshalve aanslag achterwege blijft zijn tevens
van invloed op de inkomensvaststellingen ten behoeve van inkomensafhankelijke regelingen,
zoals Toeslagen.

Geen ambtshalve teruggaaf

Op grond van de Wet inkomstenbelasting 2001 kan bij een aangifteverzuim geen ambtshalve aanslag met een teruggaaf worden verleend. Mede naar aanleiding van het
interne onderzoek van de Belastingdienst wordt opnieuw gekeken naar de vraag of een
ambtshalve aanslag toch niet in alle gevallen (dus ook bij een teruggave en een bedrag
onder de huidige aanslaggrens) opgelegd moet worden.

Maatwerk bij boetes

Bij het vaststellen van een ambtshalve aanslag wordt in nagenoeg alle gevallen een
verzuimboete opgelegd wegens het aangifteverzuim in overeenstemming met de Algemene
wet inzake rijksbelastingen en het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst. Volgens
dit besluit bedraagt de boete standaard € 385 in de eerste drie verzuimjaren. Daarna
loopt de boete op. In de bezwaarfase zijn er mogelijkheden tot matiging. In het rapport
van de Belastingdienst wordt voorgesteld meer maatwerk toe te passen bij het opleggen
van verzuimboetes.

Proces niet effectief en efficiënt en juridisch niet altijd correct

Het interne onderzoek van de Belastingdienst concludeert dat het huidige proces niet
altijd efficiënt en effectief is. Daarnaast is het proces op onderdelen juridisch
niet correct. Een voorbeeld daarvan is het zogenoemde «spiegelen» van een voorlopige
aanslag. Het spiegelen van de voorlopige teruggaaf betekent concreet dat de negatieve
voorlopige aanslag wordt gecorrigeerd door het opleggen van een (nieuwe) voorlopige
aanslag die resulteert in de terugbetaling van de volledige teruggaaf. Als voorbeeld:
Belastingplichtige heeft een negatieve voorlopige aanslag ontvangen van waaruit hij
een bedrag heeft ontvangen van € 500. Nadat de belastingplichtige in verzuim is, wordt
door de inspecteur een voorlopige aanslag opgelegd van € 0. Dit resulteert in een
terugbetaling van de reeds ontvangen € 500. Het beleid voorziet alleen in een dergelijke
«gespiegelde voorlopige aanslag» indien sprake is van een aangifteverzuim in het voorafgaande
of daaraan voorafgaande jaar.

Aantallen in het ambtshalve proces

Circa 8 miljoen2 belastingplichtigen krijgen een uitnodiging tot het doen van aangifte. Het merendeel
doet dit tijdig. Ongeveer 550.000 mensen reageren na herinnering en 250.000 na aanmaning.
Circa 138.000 mensen belanden in het ambtshalve proces. Daarvan doen 47.000 mensen
aangifte voordat er een ambtshalve aanslag volgt. Bij de overige 91.000 mensen wordt
bij 13.000 personen geen definitieve aanslag vastgesteld omdat dit tot een teruggaaf
zou leiden. Circa 78.000 mensen krijgen een ambtshalve aanslag. Naar schatting 31.000
mensen maken bezwaar tegen de ambtshalve aanslag. Deze bezwaarschriften worden behandeld
(al dan niet als een verzoek om ambtshalve vermindering) en kunnen mogelijk leiden
tot een vermindering van de ambtshalve aanslag.

Genomen maatregelen

Naar aanleiding van de signalen over het ambtshalve proces zijn er verschillende maatregelen
genomen:

• Er heeft in 2021 een pilot plaatsgevonden waarbij met burgers bij dreigend verzuim
bij aangifte IH 2020 vroegtijdig contact is gezocht om hulp aan te bieden. Er is naar
5365 burgers gebeld, en het is bij 4091 burgers gelukt daadwerkelijk contact te leggen.
Aanbevelingen uit de pilot zijn onder andere de omvang van de doelgroep voor de belactie
te vergroten (in aantal, maar ook bredere groep verzuimers), onderzoek naar aanvullende
interventies om onbewust verzuim terug te dringen en onderzoek naar jongeren om bewustwording
aangifteplicht te vergroten. Er is een programmamanager aangesteld om dit te realiseren.

• Er heeft een steekproefsgewijs onderzoek plaatsgevonden op basis van een aantal representatieve
opgelegde ambtshalve aanslagen. Het doel hiervan was om meer inzichtelijk te krijgen
of bij de vaststellingen van de ambtshalve aanslag binnen de grenzen van wet, jurisprudentie
en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is gebleven, heeft er een intern
gevalideerd steekproefsgewijs onderzoek plaatsgevonden op basis van een aantal representatieve
opgelegde ambtshalve aanslagen. De resultaten worden nu bezien.

• De werkinstructies voor het bepalen van de «redelijke schatting» worden aangepast
na analyse van de intern gevalideerde steekproef. Een deel van de werkinstructies
is inmiddels aangepast.

• Het «spiegelen» van aanslagen in de situaties waarin dit niet in overeenstemming is
met regelgeving, is gestopt per mei 2020.

• Er wordt nader onderzocht hoe meer maatwerk bij het opleggen van boetes gerealiseerd
kan worden.

• Er is een onderzoek gestart waarin onder andere mogelijke aanpassingen van beleid
en wet- en regelgeving, bijvoorbeeld de mogelijkheid van een ambtshalve teruggaaf,
worden verkend.

• Er wordt onderzoek gedaan naar de samenstelling en kenmerken van de groep burgers
die in het ambtshalve proces terechtkomt met als oogmerk om ze proactief te benaderen.

• Er wordt bezien of het opschorten van concrete dwanginvorderingsmaatregelen voor de
groep bij wie ambtshalve aanslagen tot een betalingsachterstand hebben geleid mogelijk
is.

Vervolg en afsluiting

Zoals ik hierboven heb aangegeven lopen er nog acties en maatregelen ten aanzien van
het opleggen van ambtshalve aanslagen. Ik zal uw Kamer voorafgaande aan het volgende
Commissiedebat Belastingdienst informeren over de voortgang van deze acties.

Daarnaast wil ik nog aangeven dat het interne onderzoek van de Belastingdienst veel
te lang op de plank heeft gelegen en eerder aan uw Kamer gestuurd had moeten worden.
Het onderzoek van de Belastingdienst is immers al in juni 2020 vastgesteld. Daarna
is er binnen de Belastingdienst veel overleg geweest over het onderzoek en de benodigde
vervolgacties. Dit heeft te lang geduurd en had niet mogen gebeuren en zal niet meer
gebeuren. Dit proces zal ook intern worden geëvalueerd om hier lessen uit te trekken
voor de toekomst en herhaling te voorkomen.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij