Brief regering : Fiche: Herziening verordening MFK 2021-2027

Nr. 3280 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 januari 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Verordening en richtlijn digitalisering justitiële samenwerking en toegang
tot het recht (Kamerstuk 22 112, nr. 3274)

Fiche: Aanpassing Eurojustverordening en Raadsbesluit digitale informatie-uitwisseling
in terrorismezaken (Kamerstuk 22 112, nr. 3275)

Fiche: Verordening oprichting online samenwerkingsplatform ter ondersteuning van gemeenschappelijke
onderzoeksteams (Kamerstuk 22 112, nr. 3276)

Fiche: Mededeling herziening mededingingsbeleid (Kamerstuk 22 112, nr. 3277)

Fiche: Richtlijn minimumniveau aan belastingheffing (Kamerstuk 22 112, nr. 3278)

Fiche: Mededeling en besluit ter wijziging Eigenmiddelenbesluit (Kamerstuk 22 112, nr. 3279)

Fiche: Herziening verordening MFK 2021–2027

Fiche: Verordening betreffende ontbossingsvrije producten (Kamerstuk 22 112, nr. 3281)

Fiche: Mededeling De Global Gateway (Kamerstuk 22 112, nr. 3282)

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Herziening verordening MFK 2021–2027

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een VERORDENING VAN DE RAAD houdende wijziging van Verordening (EU,
Euratom) 2020/2093 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021–2027.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

22 december 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM (2021) 569 (incl. Annex)

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=COM%3A2021%3A569%3A…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet van toepassing

f) Behandelingstraject Raad

Raad Algemene Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Buitenlandse Zaken

h) Rechtsbasis

Artikel 312, Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Eenparigheid

j) Rol Europees Parlement

Goedkeuring

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Het voorstel betreft een gerichte aanpassing van het Meerjarig Financieel Kader 2021–20271 (hierna: MFK) en bestaat uit twee onderdelen. Deze twee voorstellen worden hieronder
apart toegelicht, na een korte algemene inleidende beschrijving van het MFK.

In het MFK zijn onder meer de maximale uitgaven vastgelegd die de Unie per begrotingsjaar
en per uitgavencategorie (beleidsdomeinen) kan aangaan. Deze maxima zijn uitgedrukt
in vastleggings- en betalingskredieten. Vastleggingskredieten zijn de sommen waarvoor
in een bepaald jaar contractuele verplichtingen kunnen worden aangegaan door de EU.
Betalingskredieten zijn de sommen die in dat begrotingsjaar daadwerkelijk worden uitbetaald
om toezeggingen uit (voorgaande) (begrotings)jaren te kunnen bekostigen. Daarnaast
bevat het MFK bepalingen over o.a. begrotingsprocedures en de inzet van speciale begrotingsinstrumenten.

Op 21 juli 2020 bereikte de Europese Raad een akkoord over het MFK voor de periode
2021–2027. Vervolgens stelde de Raad op 17 december 2020, na goedkeuring van het Europees
Parlement, de MFK-verordening vast.

Verhoging plafonds i.v.m. het Social Climate Fund

Op 14 juli 2021 presenteerde de Europese Commissie met het Fit-for-55-pakket voorstellen om invulling te geven aan het juridisch bindende Europese broeikasgasreductiedoel
van ten minste netto 55% in 2030 t.o.v. 1990. Als onderdeel van het Fit-for-55-pakket heeft de Commissie een Social Climate Fund (SCF) voorgesteld2. Het SCF is erop gericht enerzijds tegemoet te komen aan eventuele lastenstijgingen
voor burgers, kleine bedrijven en transportgebruikers als gevolg van het aangescherpte
klimaatbeleid, waaronder de uitbreiding van het Emissiehandelssysteem (ETS) naar de
gebouwde omgeving en transport (ETS-BRT), en anderzijds voor specifieke emissiereducerende
maatregelen. Het SCF heeft een voorgestelde omvang van 72,2 miljard euro uit de EU-begroting,
waarvan 23,7 miljard onder het huidige MFK (lopende prijzen) in zowel vastleggingen
als betalingen.

Deze extra uitgaven waren niet voorzien bij de vaststelling van het MFK. Het voorstel
van de Commissie is om het SCF onderdeel te maken van het MFK. Daarom stelt de Commissie
voor de plafonds voor de vastleggings- en betalingskredieten voor uitgavencategorie
3 «Natuurlijke hulpbronnen en milieu», te verhogen conform de bedragen zoals in het
Commissievoorstel voor het SCF: in 2025 met 2,176 miljard euro, in 2026 met 9,132 miljard euro
en in 2027 met 8,786 miljard euro (in prijzen van het jaar 2018 waarin het MFK is
gedefinieerd). De Commissie beoogt het SCF te bekostigen door de introductie van nieuwe
eigen middelen, waarvoor de Commissie gelijktijdig separate voorstellen heeft gepresenteerd3.

De Commissie wijst erop dat het onder het MFK brengen van het SCF als voordeel heeft
dat daardoor de bestaande controle- en verantwoordingbepalingen voor de EU-begroting
op het SCF van toepassing zullen zijn, zoals toezicht door de Europese Rekenkamer
op de bestedingen.

Automatisch aanpassingsmechanisme i.v.m. de vervroegde aflossing van NGEU-leningen

De Europese Raad concludeerde op 17-21 juli 20204 dat de opbrengsten van nieuwe eigen middelen die na 2021 ingevoerd worden, aangewend
zullen worden voor de vervroegde aflossing5 van de leningen die de Commissie namens de Unie aangaat voor de financiering van
niet-terugbetaalbare steun in het kader van het EU Herstelinstrument (NextGenerationEU,
hierna: NGEU). De Europese Raad heeft de Commissie uitgenodigd daartoe een herziening
van het MFK voor te stellen. In het Interinstitutioneel Akkoord over begrotingszaken
(hierna IIA)6 zijn de instellingen overeengekomen dat de terugbetaling van de NGEU-leningen niet
zou mogen leiden tot een onnodige vermindering van andere uitgaven uit het MFK en
dat het wenselijk is een stijging van de nbi-afdrachten voor de lidstaten te beperken.
Met het voorliggende voorstel geeft de Commissie hieraan gevolg.

De Commissie stelt een nieuw mechanisme voor om onder het huidige MFK de vervroegde
aflossing van NGEU-leningen mogelijk te maken. Dit mechanisme wordt gebaseerd op de
opbrengst van nieuwe eigen middelen, waarvoor de Commissie gelijktijdig separate voorstellen
heeft gepresenteerd7. Met het voorgestelde aanpassingsmechanisme worden vanaf 2024 de vastleggingenplafonds
van sub-uitgavencategorie 2b «Veerkracht en waarden» (waar de begrotingslijn voor
de aflossing van NGEU-leningen onder valt) en de corresponderende jaarlijkse betalingsplafonds
automatisch verhoogd met de opbrengsten van de nieuwe eigen middelen uit het voorgaande
jaar. Deze bedragen zijn nog niet gespecificeerd, aangezien deze afhankelijk zijn
van nog te realiseren opbrengsten. De uitgaven uit de desbetreffende begrotingslijn(en)
worden jaarlijks verwerkt in een voorstel voor een aanvulling (draft amending budget) op de EU-jaarbegroting. De automatische ophoging wordt gemaximeerd op 15 miljard euro
per jaar, wat overeenkomt met het lineaire aflossingspofiel gebaseerd op de NGEU-financieringsstrategie
van de Commissie. In 2027 wordt de ophoging verminderd met 8 miljard euro, vanwege
de koppeling die de Commissie maakt tussen het SCF en de opbrengsten van het ETS voor
gebouwde omgeving en wegtransport (ETS-BRT) die in het voorstel van de Commissie vanaf
2026 naar de EU-begroting vloeien en via het mechanisme in 2027 tot vervroegde aflossing
van NGEU-leningen zouden leiden. De verhoging van de MFK-plafonds als gevolg van dit
automatische aanpassingsmechanisme telt niet mee in de berekening van de maximumbedragen
voor de inzet van het enkelvoudig marge-instrument (Single Margin Instrument, een speciaal instrument om ongebruikte middelen te schuiven binnen een begrotingsjaar
of door te schuiven naar latere jaren).

b) Impact assessment Commissie

Er is geen impact assessment van de Commissie beschikbaar.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het Nederlandse beleid ten aanzien van het huidige MFK is dat de conclusies van de
Europese Raad van 17-21 juli 2020 worden gerespecteerd, evenals de daarop gebaseerde
en door Nederland gesteunde vervolgafspraken zoals het bovengenoemde IIA en de gezamenlijke
verklaringen8 van de instellingen bij de vaststelling van de MFK-verordening. De kabinetsinzet
bij de onderhandelingen over het MFK 2021–2027 was gericht op een modern en financieel
houdbaar MFK met een eerlijke verdeling van de lasten. Bij de verdere uitvoering van
het MFK streeft het kabinet naar prudente, realistische en modern ingevulde EU-jaarbegrotingen
met meer nadruk op voor Nederland prioritaire beleidsterreinen. Artikel 13 van de
huidige MFK-verordening voorziet in de mogelijkheid van een herziening van de plafonds.
Het kabinet vindt dat, om de bestuurlijke rust zo veel mogelijk te behouden, deze
herzieningsclausule met terughoudendheid gebruikt moet worden en alleen voor uitzonderlijke
gevallen.

Het kabinet zal de onderdelen van het Fit-for-55-pakket integraal beoordelen en deze
bezien in de context van de bredere klimaatambities, en de inzet op kostenefficiëntie
en evenwichtige kostenverdeling van maatregelen. In deze afweging zullen ook alle
reeds beschikbare middelen voor de klimaattransitie worden betrokken.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Verhoging plafonds i.v.m. het Social Climate Fund

Het kabinet heeft bij de beoordeling van het Commissievoorstel voor het SCF aangegeven
dat het positief is dat er aandacht is voor de sociaaleconomische effecten van de
voorgestelde klimaatmaatregelen. Tegelijkertijd heeft het kabinet vraagtekens gezet
bij de voorgestelde totale omvang van het fonds en bij de mogelijkheid tot het verstrekken
van directe inkomenssteun om de impact van energieprijsstijgingen te adresseren9. In de horizontale beoordeling van het Fit-for-55-pakket heeft het kabinet aangegeven terughoudend te zijn ten aanzien van nieuwe fondsen
en het openbreken van het MFK10. Uit het voorliggende voorstel blijkt niet in hoeverre de Commissie heeft onderzocht
of de voorgestelde verhogingen binnen het MFK gecompenseerd kunnen worden, zoals voorgeschreven
in de MFK-verordening (artikel 13, lid 3 en 4). De voorgestelde aanpassing van het
MFK leidt ceteris paribus tot een stijging van de Nederlandse afdrachten aan de EU-begroting. Nederland is
terughoudend over hogere afdrachten voor het SCF, maar zal de voorgestelde aanpassing
van het MFK integraal beoordelen in samenhang met de verdere Nederlandse inzet voor
het Fit-for-55-pakket en deze bezien in de context van de bredere klimaatambities
en de inzet op kostenefficiëntie en evenwichtige kostenverdeling van maatregelen.
In deze afweging zullen ook alle reeds beschikbare middelen voor de klimaattransitie,
o.a. in het kader van het EU-herstelfonds en het MFK worden betrokken. Deze integrale
beoordeling kan pas worden gemaakt als de inhoudelijke onderhandelingen om tot een
ambitieus Europees klimaatbeleid en CO2-reductie te komen in een vergevorderd stadium zijn, wat op dit moment nog niet het
geval is. Daarom vindt Nederland het van belang om eerst te focussen op die inhoudelijke
onderhandelingen.

Automatisch aanpassingsmechanisme i.v.m. de vervroegde aflossing van NGEU-leningen

De voorgestelde herziening van de MFK-verordening om vervroegde aflossing van NGEU-leningen
met de opbrengst van nieuwe eigen middelen mogelijk te maken is in lijn met eerdere
afspraken. Het kabinet kan het principe van dit voorstel voor het huidige MFK 2021–2027
steunen. De vraag hoe de reguliere aflossing van NGEU-leningen vanaf 2028 moet worden
gefinancierd moet te zijner tijd worden afgewogen als onderdeel van de inzet voor
het volgende MFK.

Daarnaast hecht het kabinet eraan dat het bestedingsdoel van het automatische aflossingsmechanisme,
namelijk de aflossing van NGEU-leningen, voldoende duidelijk wordt gedefinieerd in
de MFK-verordening.

Tot slot vindt het kabinet het van belang dat het automatische aanpassingsmechanisme
zo wordt vormgegeven dat de voorspelbaarheid van de MFK-plafonds, en daarmee de raming
van Nederlandse EU-afdrachten, zoveel mogelijk behouden blijft. Het MFK dient ertoe
een ordentelijke ontwikkeling van de EU-uitgaven te waarborgen. De opbrengst van de
voorgestelde nieuwe eigen middelen leidt pas in het jaar erna tot uitgaven, wat de
voorspelbaarheid vermindert van de daadwerkelijk benodigde afdrachten in een begrotingsjaar.
Afhankelijk van de uitkomst van de onderhandelingen over de MFK-verordening kunnen
hier nationale beheersingsmaatregelen voor worden genomen, zoals het reeds volledig
inboeken van de maximale aflossing van 15 miljard per jaar in de raming van de EU-afdrachten.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Naar verwachting zal een groep lidstaten zich in lijn met de in dit fiche beschreven
inzet kritisch en/of terughoudend opstellen en dit voorstel in samenhang bezien met
de voorstellen voor de nieuwe eigen middelen en hun positie ten aanzien van het bredere
Fit-for-55-pakket.

Naar verwachting zullen er ook lidstaten zijn die steun uitspreken voor onderdelen
van het voorstel. Zo is in het coalitieakkoord van de nieuwe Duitse regering expliciet
als inzet opgenomen dat terugbetalingen in het kader van NGEU niet tot kortingen op
EU-programma’s en -middelen mogen leiden. Hierbij wordt verwezen naar de gezamenlijke
verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 11 november 2020
met dezelfde strekking.

In algemene zin staat het Europees Parlement open voor aanpassingen van het MFK om
extra uitgaven uit de EU-begroting mogelijk te maken.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 312 VWEU. Artikel 312 VWEU bepaalt onder andere dat de Raad
volgens een bijzondere wetgevingsprocedure een verordening tot bepaling van het meerjarig
financieel kader vaststelt. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. De
EU heeft een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid.

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet is positief. De verordening heeft tot doel een ordentelijke
ontwikkeling van de uitgaven van de Unie te waarborgen binnen de grenzen van haar
eigen middelen. Dit kan onvoldoende door de lidstaten zelf worden verwezenlijkt. Het
ligt voor de hand om het kader voor de EU-begroting op het niveau van de EU vast te
stellen. Om die redenen is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten opzichte van de proportionaliteit is positief. De
door de Commissie voorgestelde aanpassingen van het MFK hebben tot doel (gedeeltelijk)
onvoorziene ontwikkelingen in het MFK te accommoderen.

Indien de Raad en het Europees Parlement het SCF in voorgestelde omvang aannemen,
dan lijkt het noodzakelijk om de MFK-uitgavenplafonds hiervoor aan te passen aangezien
het niet realistisch is een dergelijk bedrag volledig met bezuinigingen op uitgaven
elders op te vangen. In dat geval is het voorstel geschikt om het doel (opname van
het SCF in het MFK) te verwezenlijken. Het is echter afhankelijk van de uitkomst van
de onderhandelingen over het Fit-for-55-pakket of, en zo ja in welke mate, een aanpassing van de MFK-plafonds gepast is.
Hierdoor heeft het kabinet momenteel nog twijfels of het voorstel niet verder gaat
dan noodzakelijk. De eventuele aanpassing van het MFK ten behoeve van het SCF zal
moeten worden toegesneden op de uiteindelijke omvang van het SCF. Het voorgestelde
automatische aanpassingsmechanisme voor de aflossing van NGEU-leningen is geschikt
om dit doel te bereiken, omdat hiermee deze aflossing in begrotingsafspraken wordt
vastgelegd. Bovendien is het begrensd in omvang en tijd, waardoor het in beginsel
niet verder gaat dan noodzakelijk om de vervroegde terugbetaling in het huidige MFK
in te passen.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

De Commissie stelt voor om de MFK-plafonds, in zowel vastleggingen als betalingen,
te verhogen ter financiering van het SCF. Daarnaast stelt de Commissie een automatisch
mechanisme voor ten behoeve van de vervroegde aflossing van NGEU-leningen. Beide voorstellen
hebben directe gevolgen voor de EU-begroting.

De financiële consequenties van het voorstel ter financiering van het SCF bedragen
23,7 miljard euro voor de jaren 2025 t/m 2027 onder het huidige MFK (lopende prijzen).

De omvang van deze jaarlijkse automatische aanpassing van het MFK voor de vervroegde
aflossing van NGEU-leningen is niet op voorhand bekend, omdat deze aanpassing gebaseerd
wordt op de opbrengsten van de nieuwe eigen middelen in het voorgaande jaar. Wel wordt
de verhoging gemaximeerd op 15 miljard euro per jaar en wordt deze in 2027 verminderd
met 8 miljard euro.

Het kabinet heeft als uitgangspunt dat benodigde financiële middelen door de Commissie
gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van het
MFK 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.
Of aanvullende middelen (d.w.z. ophoging van deze kaders) in dit geval gerechtvaardigd
zijn, kan pas worden beoordeeld als de inhoudelijke onderhandelingen verder gevorderd
zijn.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De verhoging van de MFK-plafonds voor het SCF betekent ceteris paribus een stijging van de Nederlandse afdrachten aan de EU van 0,1 miljard euro in 2025
en 0,5 miljard euro in 2026 en 2027.

De gevolgen op de EU-afdrachten van het aanpassingsmechanisme voor vervroegde aflossing
van NGEU-leningen hangen af van de opbrengst van de voorgestelde nieuwe eigen middelen
in Nederland. Het precieze effect hiervan is op dit moment niet te berekenen door
het ontbreken van gedetailleerde informatie in de voorstellen. Zie hiervoor ook het
BNC-fiche over de wijziging van het Eigenmiddelenbesluit.

Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijk
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Geen

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Dit voorstel draagt bij aan de verwezenlijking van het door de Commissie voorgestelde
Fit-for-55-pakket, in het bijzonder het SCF. Het grootste deel van het SCF is bestemd voor minder
draagkrachtige bedrijven en huishoudens in de armere lidstaten van de EU. Tegelijk
zijn dit over het algemeen zelden bedrijven die exporteren en daardoor met elkaar
in concurrentie zijn, zodat de gevolgen voor de concurrentiekracht minimaal zijn.
In zoverre het SCF klimaatrelevante investeringen stimuleert en steun verzorgt voor
het bredere Fit-for-55-pakket, biedt het een positieve impuls voor het behalen van klimaatneutraliteit in
2050. Daarmee kan dit voorstel indirect bijdragen aan de mondiale voortrekkersrol
van de EU op dit terrein.

Het mechanisme voor de vroegtijdige aflossing van NGEU-leningen kan bijdragen aan
het vertrouwen van marktpartijen in de obligaties die de Europese Commissie uitgeeft
voor de financiering van NGEU en daarmee een positief effect hebben op de internationale
rol van de euro.

Het voorstel heeft geen verwachte gevolgen voor de concurrentiekracht.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Niet van toepassing.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Niet van toepassing.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De aangepaste MFK-verordening treedt in werking 20 dagen na publicatie in het Publicatieblad
van de EU. Het kabinet beschouwt dit als een redelijke termijn. De voorgestelde wijzingen
zijn afhankelijk van de uitkomst van de onderhandelingen over het Social Climate Fund en de eventuele aanpassingen van het Eigenmiddelenbesluit (EMB). Het EMB dient door
alle lidstaten te worden geratificeerd. In Nederland dient het EMB ter goedkeuring
aan beide Kamers van de Staten-Generaal te worden voorgelegd.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De MFK-verordening heeft de looptijd van het MFK reeds vastgesteld tot en met 2027.
Het voorliggende voorstel wijzigt dat niet. Daarnaast heeft de Commissie bij de totstandkoming
van het MFK eenzijdig verklaard11 uiterlijk 1 januari 2024 een tussentijdse evaluatie te presenteren van het functioneren
van het MFK.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Er zijn geen gevolgen voorzien voor uitvoering en/of handhaving.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Niet van toepassing