Brief regering : Fiche: Mededeling herziening mededingingsbeleid

Nr. 3277 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 januari 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Verordening en richtlijn digitalisering justitiële samenwerking en toegang
tot het recht (Kamerstuk 22 112, nr. 3274)

Fiche: Aanpassing Eurojustverordening en Raadsbesluit digitale informatie-uitwisseling
in terrorismezaken (Kamerstuk 22 112, nr. 3275)

Fiche: Verordening oprichting online samenwerkingsplatform ter ondersteuning van gemeenschappelijke
onderzoeksteams (Kamerstuk 22 112, nr. 3276)

Fiche: Mededeling herziening mededingingsbeleid

Fiche: Richtlijn minimumniveau aan belastingheffing (Kamerstuk 22 112, nr. 3278)

Fiche: Mededeling en besluit ter wijziging Eigenmiddelenbesluit (Kamerstuk 22 112, nr. 3279)

Fiche: Herziening verordening MFK 2021–2027 (Kamerstuk 22 112, nr. 3280)

Fiche: Verordening betreffende ontbossingsvrije producten (Kamerstuk 22 112, nr. 3281)

Fiche: Mededeling De Global Gateway (Kamerstuk 22 112, nr. 3282)

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Mededeling herziening mededingingsbeleid

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's: Een mededingingsbeleid dat geschikt
is voor nieuwe uitdagingen

b) Datum ontvangst Commissiedocument

18 november 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021)713

d) EUR-Lex

EUR-Lex – 52021DC0713 – EN – EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Concurrentievermogen

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

2. Essentie voorstel

Op 18 november 2021 publiceerde de Commissie een mededeling met haar visie op de rol
van het mededingings- en staatssteunbeleid bij het aangaan van het economisch herstel
na de COVID-19 crisis, de dubbele (groene én digitale) transitie en het bevorderen
van de veerkracht van de interne markt. Dit betekent dat de Commissie de instrumenten
(ref. annex) van het mededingingsbeleid zal herzien of introduceren om ervoor te zorgen
dat deze instrumenten geschikt blijven voor de voorgenoemde beoogde doelen. Daarnaast
staat de EU voor de uitdaging haar concurrentievermogen en de open strategische autonomie
in een mondiale context veilig te stellen. Om voornoemde uitdagingen het hoofd te
bieden, kondigt de Commissie een herziening aan van het mededingings- en staatssteunkader,
in combinatie met een aanhoudende sterke uitvoering en handhaving van de mededingingsregels.
Verder wijst de Commissie op de Digital Markets Act (DMA)1 en de Verordening Buitenlandse Subsidies (RFS)2 die reeds gepubliceerd zijn en waarover momenteel wordt onderhandeld in de EU. Voorts
kondigt de Commissie een verlenging en tijdelijke uitbreiding aan van het tijdelijk
staatssteunkader COVID-193 tot 30 juni 2022. Deze verlenging heeft als doel de weg uit te stippelen naar een
geleidelijke afschaffing van crisismaatregelen. Binnen het tijdelijk steunkader zijn
twee nieuwe instrumenten opgenomen die de lidstaten in staat stellen om particuliere
investeringen aan te trekken met het oog op een sneller, groener en digitaler herstel.4

De Commissie presenteert een overzicht van de verschillende mededingingsinstrumenten
die herzien (zullen) worden, waaronder onder meer de Bekendmaking inzake de bepaling
van de relevante markt5, de Horizontale Groepsvrijstellingsverordening6 en de Verticale Groepsvrijstellingsverordening en bijbehorende richtsnoeren7. De herziening van het mededingingskader zou volgens de Commissie hand in hand moeten
gaan met een sterke handhaving van het mededingingsbeleid. De Commissie verwijst naar
de DMA als aanvullend instrument voor grote platforms die als poortwachter optreden
op digitale markten en naar de richtsnoeren omtrent artikel 22 van de Europese Concentratieverordening8. Deze richtsnoeren moedigen lidstaten aan potentieel problematische concentraties
door te verwijzen voor onderzoek naar de Commissie. Hiervoor hoeven zij niet te voldoen
aan de nationale aanmelddrempels voor fusies of overnames.

De mededeling gaat daarnaast in op de verschillende (lopende en deels afgeronde) herzieningen
van de EU staatssteunkaders die worden herzien om de Green Deal te ondersteunen, de
digitale transitie aan te jagen en om aandacht te geven aan technologische ontwikkelingen.
Deze kaders gaan over verschillende onderwerpen en bevatten de criteria waaronder
de lidstaten staatssteun mogen verlenen aan ondernemingen. Concreet gaat het hierbij
om de herziening van de algemene groepsvrijstellingverordening (AGVV)9, het milieu en energiesteunkader (nu: CEEAG)10, de kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie11, de breedbandrichtsnoeren12, het steunkader voor belangrijke projecten van gemeenschappelijk Europees belang
(IPCEI)13, de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen14, en de herziening richtsnoeren staatssteun voor spoorbedrijven15.

Tot slot heeft de Commissie een programma ontwikkeld voor de naleving van de mededingingsregels
bij het opzetten van industriële allianties inzake batterijen, halfgeleiders, cloud en edge computing ter versterking van de veerkracht van de interne markt. Voor de halfgeleidersector
kondigt de Commissie aan dat zij overweegt overheidssteun goed te keuren om eventuele
financieringstekorten in het halfgeleiderecosysteem op te vullen voor de oprichting
van, met name, faciliteiten die uniek zijn in hun soort in de Unie. De Commissie werkt
dit naar verwachting uit in het aankomende voorstel voor een Europese Chipswet.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet hecht waarde aan het behoud van een effectief en politiek onafhankelijk
mededingings- en staatssteunkader en sterke handhaving daarvan. Het Europese mededingingsbeleid
vormt een belangrijke hoeksteen van de interne markt en de concurrentiekracht van
de Unie. Het voorkomt overmatige marktmacht en versterkt daarmee productiviteitsgroei
en een gelijk speelveld. Zo draagt het bij aan een sterk economisch herstel. Een krachtig
mededingingsbeleid zorgt voor voldoende keuze voor consumenten en hoogwaardige producten.
Bovendien leidt het tot prikkels voor bedrijven om te investeren en te innoveren.16

Het kabinet voert de afgelopen jaren een proactieve koers in de EU inzake het mededingingsbeleid.
Enerzijds was dit beleid er op gericht om de uitgangspunten van het bestaande mededingingsbeleid
te behouden, waaronder het onafhankelijke toezicht. Anderzijds ontwikkelde het kabinet
voorstellen om het mededingingsbeleid op onderdelen aan te vullen waar dit in de praktijk
nodig bleek. Zo pleitte het kabinet voor het introduceren van regulering voor digitale
platforms met een poortwachterspositie, en voor meer ruimte voor samenwerking tussen
bedrijven ten behoeve van duurzaamheid. Het kabinet heeft het voorstel voor de DMA
dan ook verwelkomd.17 Het kabinet pleit daarnaast al enige jaren voor het aanpakken van verstorende buitenlandse
subsidies18 en verwelkomt het wetsvoorstel dat de Commissie in 2021 in dit kader gepresenteerd
heeft.19 Dit past in de bredere Nederlandse inzet rondom de Europese concurrentiekracht met
als uitgangspunten een goede balans tussen zo vrij mogelijke handel (zowel internationaal
als Europees) en het beschermen van het gelijke speelveld op de interne markt tegen
oneerlijke concurrentie.20

In het verlengde hiervan heeft het kabinet ingezet op strikte en gerichte staatssteunkaders.
De Nederlandse positie ten aanzien van het staatssteunbeleid is over het algemeen
gericht op minder, maar beter gerichte staatssteun. Het voeren van een goed en innovatief
economisch beleid is het uitgangspunt. Strikte EU steunkaders, met waarborgen voor
een gelijk speelveld, zorgen ervoor dat de concurrentie tussen ondernemingen op de
EU interne markt eerlijk kan verlopen.

Dit neemt niet weg dat er in het licht van de noodzakelijke groene en digitale transities
en in geval van marktfalen vaker gerichte staatssteun nodig kan zijn. De Nederlandse
klimaat- en duurzaamheidsopgaven zullen een enorme economische aanpassing vergen en
daarvoor zijn toegespitste stimuleringsinstrumenten noodzakelijk. Het kabinet maakt
verder gebruik van het Tijdelijk steunkader COVID-19, maar zet tegelijkertijd op EU-niveau
in op een effectieve exit-strategie voor staatssteun die in het kader van COVID-19
wordt verstrekt, zodra de economische en epidemiologische situatie dat toelaat. Dit
vermindert langdurige verstorende concurrentie-effecten na afloop van de COVID-19
pandemie.

Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de mededeling van de Commissie op het mededingingsbeleid. De
Commissie zet in op het behoud van een effectief en politiek onafhankelijk mededingingskader,
hetgeen goed aansluit op de Nederlandse inzet. Een sterke uitvoering en handhaving
van het mededingingsbeleid draagt immers bij aan meer keuzevrijheid voor consumenten,
hoogwaardige en innovatieve producten en het behoud van Europese concurrentiekracht
die nodig is voor een spoedig economisch herstel. De Commissie presenteert een overzicht
van bestaande mededingingsinstrumenten21 die worden geëvalueerd en, indien nodig, gemoderniseerd met het oog op de groene
en digitale transitie. Het kabinet ziet dit als een positieve ontwikkeling en onderschrijft
dat de marktomstandigheden veranderd zijn als gevolg van digitalisering en dat er
ruimte nodig is binnen het mededingings- en staatssteunkader om de groene transitie
te bevorderen. Het evalueren en waar nodig actualiseren van het instrumentarium ligt
in de ogen van het kabinet dan ook voor de hand en is in lijn met de eerdere inzet
van het kabinet. Zo heeft het kabinet de afgelopen jaren sterk ingezet op modernisering
van het mededingingsinstrumentarium om aan te sluiten bij de transities naar een digitale
en duurzame economie.22Het kabinet pleitte naast ex ante regulering (DMA) van grote online platforms, ook
voor het eerder in het vizier krijgen van fusies en overnames in digitale markten,
ook als deze de Europese fusiedrempels niet halen. Het kabinet verwelkomt in dat kader
de Commissierichtsnoeren inzake artikel 22 van de concentratieverordening, die eraan
bijdragen dat deze fusies en overnames in het vizier van de Europese toezichthouder
komen.

Het kabinet zal de komende tijd in de gaten houden of de uitwerking van de diverse
herzieningstrajecten aansluit op de wensen van het kabinet en waar nodig en mogelijk
trachten de Europese besluitvorming dienaangaande te beïnvloeden. Ten aanzien van
duurzaamheid is het nog onduidelijk hoe de horizontale richtsnoeren23 precies daarop zullen worden aangepast. Het kabinet heeft zich sinds 2015 in de EU
ingezet voor meer ruimte voor samenwerking met het oog op duurzaamheid, dit kabinet
zet deze lijn voort. Ook de Autoriteit Consument & Markt (ACM) heeft in dit kader
een concept Leidraad duurzaamheidsafspraken gepubliceerd om de discussie hierover
in de EU aan te wakkeren.24 Het kabinet zal de komende tijd blijven pleiten voor het in het Europese mededingingsrecht
mee mogen wegen van duurzaamheidsvoordelen voor de gehele maatschappij in plaats van
alleen de voordelen voor de consumenten van het product, zoals ook de ACM bepleit
en momenteel nationaal toepast in haar mededingingstoezicht op basis van haar concept
Leidraad.25

Wat betreft staatssteun is het positief dat de reguliere EU-steunkaders aangepast
worden om de digitale en groene transities mogelijk te maken en aan te sluiten bij
nieuwe technologische ontwikkelingen met aandacht voor het nodige economische herstel.
Het herziene klimaat, milieubescherming en energiesteunkader (CEEAG) biedt meer mogelijkheden
om steun te geven om de klimaattransitie te bewerkstelligen, bijvoorbeeld met betrekking
tot circulaire economie en de emissiereductie in de keten. Ook is er ruimte om staatssteun
te verstrekken ten behoeve van de ontwikkeling van de waterstofmarkt (zowel hernieuwbare
als koolstofarme waterstof), maar de ruimte daarvoor is nog wel afhankelijk van de
vaststelling van begrippen in de sectorale EU regelgeving. Voor waterstof blijft het
van belang om te zoeken naar de ingroeimogelijkheden richting groen. Het herziene
CEEAG introduceert instrumenten als marktconsultaties en concurrerende biedprocedures
voor het kunnen verstrekken van staatssteun. Dit is positief, maar het kabinet pleit
wel voor flexibiliteit zodat ook andere verdeelmechanismen mogelijk blijven waar dat
effectief is, bijvoorbeeld in het kader van duurzame mobiliteit. De aangekondigde
wijziging van de algemene groepsvrijstellingsverordening (AGVV) is van belang om lidstaten
in staat te stellen – zonder notificatie vooraf – de nodige steun te verlenen ten
aanzien van de EU Green Deal, met oog voor circulaire economie, biodiversiteit, emissievrije
mobiliteit en energie efficiëntie van gebouwen. Zo is het de bedoeling van het kabinet
om de transitie in de gebouwde omgeving te ondersteunen en tegelijkertijd door middel
van groepsvrijstellingen meer procedurele versoepelingen in de steunmaatregelen aan
gebouweigenaren voor de verduurzaming van gebouwen te brengen.

Met betrekking tot het Tijdelijk steunkader Covid-19 pleit het kabinet voor een afbouw
van het tijdelijk steunkader in een situatie met gunstige economische vooruitzichten
en zonder noodzaak voor beperkende maatregelen. Overigens maakt het kabinet wel al
gebruik van de verlenging van het Tijdelijk steunkader, bijvoorbeeld in het kader
van de Tegemoetkoming Vaste lasten (de TVL). Het kabinet kijkt nauwlettend naar de
aankondiging voor bredere staatssteunmogelijkheden in de markt van halfgeleiders,
waarvan de uitwerking in de Europese Chipswet wordt verwacht die uiterlijk in het
tweede kwartaal van 2022 gepubliceerd zal worden. Deze verbreding is een aandachtspunt
voor het kabinet. Een verbreding van steunmogelijkheden die verder gaat dan het aanjagen
van innovaties en zonder scherpe waarborgen dat de steun gericht en noodzakelijk is,
zou onwenselijk zijn vanwege het gelijk speelveld en de precedentwerking naar andere
sectoren. De inmiddels gepubliceerde herziene IPCEI-mededeling behoudt het bestaan
van groot markt- of systeemfalen als criterium voor een IPCEI en blijft beperkt tot
steun voor fundamentele innovatie en eerste industriële toepassing.

Dit is positief. Het kabinet acht staatssteun voor IPCEIs belangrijk teneinde de voor
Nederland strategische waardeketens (verder) te versterken. Nederland neemt op dit
moment actief deel aan de Europese voorbereidingen om tot de IPCEIs MicroElektronica 2
(ME2), Cloud infrastructuur en diensten (CIS) en waterstof te komen. Ook verwelkomt
het kabinet dat de Commissie bij de herziening van de EU staatssteunkaders let op
de gevolgen van overheidssteun voor de eerlijke concurrentie op de interne markt,
mede ter voorkoming van een subsidierace tussen lidstaten en relocatie van werkgelegenheid
van de ene EU lidstaat naar de andere EU lidstaat.

b) Eerste inschatting van krachtenveld

Tijdens de Raad voor Concurrentievermogen van 26 november 2021 presenteerde de Commissie
de mededeling aan de lidstaten. Meerdere lidstaten verwelkomden de gepresenteerde
mededeling in het licht van de uitdagingen voor de interne markt en onderstreepten
het belang van versterking van het mededingingsbeleid voor het concurrentievermogen
van de EU. Uit eerder verschenen publicaties blijkt dat sommige lidstaten voorstander
lijken van het versoepelen van het toezicht op concentraties zodat grotere Europese
bedrijven beter zouden kunnen concurreren met spelers van buiten de EU.26 Op dit moment is geen sprake van een dergelijke versoepeling van het concentratietoezicht.

De herziene IPCEI-mededeling en aankomende Europese Chipswet worden door enkele lidstaten
positief onthaald. De meeste lidstaten verwelkomen dat de reguliere EU-steunkaders
worden aangepast om de groene en digitale transities te kunnen ondersteunen en veel
lidstaten zijn ook voorstander van het verlengde Tijdelijk steunkader COVID-19.

De positie van het Europees Parlement is nog onbekend.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten opzichte van de bevoegdheid is positief. De mededeling
ziet op het beleidsterrein van mededinging (waaronder ook staatssteun). Op gebied
van de vaststelling van mededingingsregels die voor de werking van de interne markt
nodig zijn heeft de EU op basis van artikel 3, lid 1 onder b, VWEU een exclusieve
bevoegdheid.

b) Subsidiariteit

Niet van toepassing met betrekking tot het mededingingsterrein, gezien de exclusieve
bevoegdheid van de EU op dit terrein.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet is positief. De mededeling heeft tot doel het mededingings-
en staatssteunkader te herzien om toekomstige uitdagingen (het economisch herstel
na COVID-19, de groene en digitale transities en het versterken van de interne markt)
het hoofd te bieden. Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstellingen
te bereiken, bijvoorbeeld doordat de reguliere EU steunkaders worden aangepast om
de dubbele transitie te faciliteren. Bovendien gaat het voorgestelde optreden zoals
de Commissie momenteel in de mededeling beschrijft niet verder dan noodzakelijk. Zo
lijkt de Commissie een gebalanceerde herziening van het mededingingskader te beogen,
en start het verschillende herzieningstrajecten om te bezien of en hoe de instrumenten
aangepast dienen te worden om de dubbele transitie te ondersteunen. Dit gaat volgens
het kabinet niet verder dan noodzakelijk is.

d) Financiële gevolgen

De mededeling verplicht niet tot budgettaire inspanning van de lidstaten, maar bevat
de visie van de Commissie op de rol van het mededingings- en staatssteunbeleid en
geeft een overzicht van de herzieningstrajecten. Er zijn dan ook door de Commissie
geen kosten in beeld gebracht. De mededeling beoogt richting te geven aan herzieningen
op het gebied van staatssteun en mededinging en geeft deels uitgangspunten en randvoorwaarden
voor dit beleid. Het mededingings- en staatssteunbeleid is een (van de) middel(en)
om de ambities die de Commissie voorstaat op het gebied van versterken van de weerbaarheid
van de Europese economie en de dubbele transitie te bereiken.

De mededeling bevat geen budgettaire paragraaf. Het kabinet is van mening dat eventuele
middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders
van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting. Voor het Rijk worden op basis van deze mededeling geen extra
uitgaven verwacht. Eventuele budgettaire gevolgen voor Nederland worden ingepast op
de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de
budgetdiscipline. Daarbij dient ook rekening gehouden te worden met eventuele budgettaire
gevolgen voor medeoverheden.

Betreft het financiële gevolgen (incl. personele) voor medeoverheden?

De mededeling dicht geen specifieke rol toe aan nationale autoriteiten en bevat daarom
geen directe financiële consequenties voor de rijksbegroting.

Betreft het financiële gevolgen (incl. personele) voor uitvoeringsorganisaties?

De mededeling dicht geen specifieke rol toe aan uitvoeringsorganisaties en bevat daarom
geen directe financiële consequenties voor de rijksbegroting.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De Commissie kondigt diverse herzieningstrajecten aan van het huidige mededingings-
en staatssteunkader. Indien tot herziening of nieuwe regelgeving wordt overgegaan
zullen de effecten hiervan voor het bedrijfsleven goed in kaart moeten worden gebracht
middels een impactanalyse. Uitgangspunt is dat regelgeving zo lastenluw mogelijk dient
te worden vormgegeven.

Het doel van deze mededeling, om het Europees mededingings- en staatssteunkader toekomstbestendig
te maken met het oog op bovengenoemde uitdagingen en bij te dragen aan de versterking
van de weerbaarheid van de Europese interne markt, kan behaald worden mits de herzieningen
op de juiste wijze worden ingezet en door middel van een open, eerlijke en transparante
economie. De mededeling schetst hoe het mededingingsbeleid een middel is en zal blijven
om innovatie aan te jagen en de groene en digitale transities te bereiken. Dit is
van belang voor het behoud en versterking van de Europese concurrentiekracht.

Naast het mededingingsbeleid staat de EU voor de uitdaging haar concurrentievermogen
en strategische autonomie in een mondiale context veilig te stellen, bijvoorbeeld
door het verkleinen van kwetsbare afhankelijkheden in productieketens middels diversificatie.
Dit heeft met name effect op (handelsrelaties met) derde landen. Daarnaast behoeft
de weerbaarheid van de interne markt zelf versterking.