Brief regering : Taxonomie - (Nederlandse feedback op) concept-uitwerking kernenergie en aardgas

Nr. 914 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 januari 2022

Op 31 december heeft de Europese Commissie een concept-uitwerking van de EU-taxonomie
ten aanzien van kernenergie en aardgas uitgebracht, waarin beide tijdelijk als duurzaam
worden opgenomen mits zij voldoen aan bepaalde voorwaarden. In deze brief informeer
ik uw Kamer, mede namens de Minister van Financiën en de Staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat, – conform eerdere toezegging – over de inhoud van dit voorstel en de
Nederlandse positie daaromtrent.

Toelichting voorstel

De uitwerking van de taxonomie ten aanzien van kernenergie en aardgas betreft een
concept aanvullende gedelegeerde handeling (hierna: conceptvoorstel) van de Commissie.
Voordat de Commissie met een definitieve uitwerking komt, is dit concept op een technisch
niveau met de lidstaten geconsulteerd. Dit document is in het kader van het consultatieproces
op vertrouwelijke basis van de Commissie ontvangen. Gelet op het vertrouwelijke karakter
van dit soort documenten kan het kabinet normaliter niet ingaan op de specifieke inhoud
daarvan. Op die regel wordt in dit geval uitzondering gemaakt, vanwege de combinatie
van het feit dat de inhoud van het conceptvoorstel publiekelijk bekend is, en wegens
het grote politieke belang daarvan.

Het conceptvoorstel is een aanvulling op de eerste uitwerking van de taxonomie ten
aanzien van klimaatmitigatie en -adaptatie, waarover uw Kamer op 14 juni 2021 is geïnformeerd
en welke per 1 januari 2022 effectief is.1

Kernenergie

Zoals mijn voorganger uw Kamer informeerde in haar brief van 1 oktober 2021, was het
separate wetenschappelijk onderzoek naar de rol van kenenergie in de taxonomie overwegend
positief.2 De Commissie heeft op basis van dit wetenschappelijke proces drie typen activiteiten
ten aanzien van kernenergie in haar conceptvoorstel opgenomen. Onder voorwaarden worden
de volgende activiteiten als duurzaam gezien: a) verlenging van de levensduur van
bestaande kerncentrales (tot 2040); b) de constructie en exploitatie van nieuwe kerncentrales
tot 2045 (de einddatum geldt voor het moment van het verstrekken van de vergunning);
en c) onderzoek naar innovatieve toepassingen van kernenergie (gericht op vierde generatie
centrales).

Zoals bij iedere activiteit in de taxonomie worden er aan deze activiteiten criteria
gesteld om te voorkomen dat ze significante schade toebrengen aan andere milieudoelstellingen.
Voor de verlenging van de levensduur van bestaande, én constructie en exploitatie
van nieuwe kerncentrales betreft dat onder andere, (i) dat lidstaten een functionerende
tussenopslag voor kernafval hebben; (ii) dat lidstaten een plan hebben om vóór 2050
een eindopslag voor radioactief afval in bedrijf te hebben; (iii) dat er in nieuwe
kerncentrales gebruik wordt gemaakt van zogenaamde accident tolerant fuels en (iv) dat bij de aanvang van de bouw een fonds bestaat ter financiering van beheer
van radioactief afval. Ook moet er een milieueffectenrapportage worden opgesteld die
mogelijke effecten op de biodiversiteit identificeert en adresseert, alsook een plan
ter voorkoming van afbreuk van milieu en waterkwaliteit als gevolg van koelwaterlozing.3

In lijn met het algemene principe van de taxonomie, dat activiteiten om als duurzaam
te worden aangemerkt o.a. gebruik moeten maken van de best beschikbare technologie
in de gegeven sector, wordt er met de tijdsbeperkingen op geanticipeerd dat er technologische
ontwikkeling plaats zal vinden, specifiek ten aanzien van vierde generatie kerncentrales.
De inschatting van de Commissie is dat deze rond 2045 beschikbaar komen, waarmee dus
een blijvende rol van kernenergie in de taxonomie zou kunnen bestaan.4 De herzieningsclausule in de taxonomieverordening voorziet erin dat dergelijke einddata
zo nodig kunnen worden aangepast.

Aardgas

In de eerdere uitwerking van de taxonomie5 is er op basis van wetenschappelijk advies een norm voor elektriciteits- en warmteproductie
gehanteerd (100 gram CO2e/kWh). Dit sluit in de praktijk het onder de taxonomie als duurzaam bestempelen van
investeringen in elektriciteits- en warmteproductie op basis van aardgas uit. Het
huidige conceptvoorstel is een uitzondering daarop, geldend voor de constructie en
exploitatie van aardgascentrales6 (met een vergunning afgegeven vóór eind 2030) die:

• minder dan 270 gram CO2e/kWh uitstoten. Dit is haalbaar voor moderne centrales (de beste stoten ~230 gram
CO2e/kWh) uit, of;

• jaarlijks onder 550 kg CO2euitstoten per kW, gemeten als gemiddelde van de capaciteit over 20 jaar. Hiermee worden
relatief vervuilende centrales geaccommodeerd die slechts gedeeltelijk worden gebruikt
(bijvoorbeeld als opvang van dalen in hernieuwbare energieproductie).

Verdere (cumulatieve) vereisten zijn (i) dat de centrale geschikt is voor het bijmengen
van ten minste 30% duurzaam gas per 2026 en 55% per 2030, waarna de centrale per 2035
volledig op duurzaam gas moet draaien; (ii) de nieuwe gascentrale oudere centrales
o.b.v. vaste en vloeibare fossiele brandstoffen met relatief hoge emissies (kolen,
olie) vervangt, waarbij de capaciteit niet meer dan 115% van de te vervangen centrale
mag zijn; (iii) en de vervanging leidt tot een emissiereductie van tenminste 55% per
kWh, en (iv) dat de betreffende lidstaat zich heeft gecommitteerd aan een uitfaseerdatum
voor kolen in hun Integraal Nationaal Energie en Klimaatplan.

Rapportage

Het conceptvoorstel bevat ook een aanscherping van de rapportagevereisten voor investeringen
in kernenergie en aardgas. Gebruikers van de taxonomie dienen daarbij in de rapportages
die krachtens artikel 8 van de taxonomieverordening over het aandeel van duurzame
investeringen in hun totale portefeuille worden opgesteld, apart aan te geven welk
aandeel activiteiten betrekking heeft op respectievelijk aardgas en kernenergie.

Nederlandse positie

Lidstaten (en de experts die de Commissie adviseren) hadden tot 21 januari jl. de
mogelijkheid om op het concept te reageren. De Nederlandse reactie is in hoofdlijnen
gestoeld op de dubbele opdracht die uw Kamer aan mij heeft meegegeven, te weten vóór
de inclusie van kernenergie conform moties-Erkens, en tegen de inclusie van aardgas
conform motie-Thijssen-Kröger.7 Daarnaast is het uitgangspunt van de Nederlandse inzet op de taxonomie altijd geweest
dat deze technologie-neutraal en op de wetenschap gebaseerd moet zijn. De hoofdlijnen
van deze Nederlandse positie heb ik ook uitgedragen tijdens de informele energieraad
van zaterdag 22 januari jl.

Kernenergie

In de Nederlandse reactie is allereerst aangegeven dat het kabinet op basis van het
technologie-neutrale en wetenschappelijke gebaseerde proces, voorstander is van de
inclusie van (onderzoek naar) kernenergie in de taxonomie.

In de reactie op de consultatie heeft Nederland zich uitgesproken voor nuancering
van twee criteria: ten eerste dat, naast een eindberging in 2050 ook een tijdelijke
– net zo veilige – specifiek ontworpen opslagplaats zou moeten voldoen aan de criteria
voor duurzaamheid.8 Ten tweede heeft Nederland gepleit voor het verwijderen van de verplichting om accident tolerant fuels te gebruiken. Deze zijn immers nog niet commercieel beschikbaar en nog niet bewezen
effectief in de typen reactoren die in Europa in gebruik zijn.

Daarnaast heeft Nederland aangegeven het vereiste van een plan omtrent voorkoming
van afbreuk van milieu en waterkwaliteit als gevolg van koelwater te steunen, maar
explicietere uitwerking van dat vereiste te wensen ten aanzien van de ecologische
functie van eventueel getroffen waterlichamen. Ook moet naast waterkwaliteit de impact
op waterkwantiteit in de criteria en het plan worden meengenomen, mede met oog op
de potentiële impact van o.a. verdamping.

Ook heeft Nederland de Commissie verzocht om een additionele analyse naar de life-cycle
effecten van het mijnen van uranium, naar aanleiding van de SCHEER-review op het JRC-rapport.

Aardgas

Nederland heeft al vanaf het begin van de discussie rond de taxonomie de norm van
100 gram CO2e/kWh omarmd, die op basis van de wetenschap is voorgesteld door het expertplatform
dat betrokken is bij de taxonomie (hierna «het Platform»).9 Aangezien energieproductie op basis van aardgas niet voldoet aan deze wetenschappelijke
norm, spreekt Nederland zich in de reactie uit tegen de opname van aardgas in de taxonomie.
Bovendien onderstrepen we het belang van technologie-neutraliteit.10 Derhalve heeft Nederland zich altijd tegen opname aardgas uitgesproken, ook conform
de motie-Thijssen-Kröger.

Ten aanzien van aardgas spreekt Nederland zich in de reactie ten eerste uit tegen
de opname van aardgas in de taxonomie, precies om de reden dat dit niet in lijn is
met de wetenschappelijke inzichten op dit vlak.

Ten tweede, als de Commissie niet meegaat in het bovenstaande primaire punt, stelt
Nederland voor om aardgas met aanduiding «oranje» in een bredere algemene taxonomie
op te nemen. Het Platform werkt momenteel aan een advies aan de Commissie omtrent
een algemene taxonomie. Zo’n algemene taxonomie is breder en omvat een soort stoplicht-model
voor alle economische activiteiten, met daarin groene (duurzaam), rode (schadelijk)
en oranje (tussenvorm) categorieën. De huidige taxonomie gaat alleen over duurzaam.
Het advies van het Platform wordt verwacht in het eerste kwartaal van dit jaar. Nederland
is in het algemeen voorstander. Dit is ook in lijn met de recente motie-Kröger-Thijssen.11

Ten derde als de Commissie hier niet in meegaat, geeft de Nederlandse reactie, indien
aardgas het duurzame label van de Europese Commissie behoudt, suggesties voor een
flink aantal aanscherpingen van de criteria in het voorstel. Daaronder vallen onder
andere (i) het verkorten van de termijn voor de uitzondering voor aardgas van 2030
naar 2025; (ii) het aanscherpen van de emissie-drempelwaarde naar 230gr CO2e/kWh, wat correspondeert met de best beschikbare technologie; (iii) het schrappen
van de tweede drempelwaarde met betrekking tot een gemiddelde uitstoot over 20 jaar;
(iv) additionele vereisten ten aanzien van het meten en bestrijden van (upstream)
methaanlekkage in de criteria, die tevens zouden moeten meetellen voor het voldoen
aan de toepasselijke emissie-drempelwaarde; en (v) dat enkel kapitaalinvesteringen
die de uitstoot in lijn brengen met deze criteria onder de taxonomie als duurzaam
kunnen worden aangemerkt en niet operationele investeringen. Dit zou het als duurzaam
aanmerken van omzet gegenereerd met aardgas uitsluiten.

Rapportage

Nederland is voorstander van een dergelijk extra rapportagevereiste, daar het bijdraagt
aan met de taxonomie beoogde transparantie. Met dit rapportagevereiste kunnen andere
(markt)partijen deze typen investeringen desgewenst makkelijker vermijden.

Vervolgproces

Na het beoordelen van de feedback van lidstaten en het Platform on Sustainable Finance
neemt de Commissie een definitieve uitwerking aan. Deze ligt vier maanden voor in
een non-objectieprocedure en wordt definitief, tenzij er een simpele meerderheid in
het Europees Parlement tegen is, of er een (verzwaarde) gekwalificeerdere meerderheid
in de Raad tegen is. In de reactie richting de Commissie heeft het kabinet nog geen
voorschot genomen op de uiteindelijke Nederlandse positie.

Het kabinet zal uw Kamer tijdig voor het verstrijken van deze periode informeren over
de kabinetspositie ten aanzien van de definitieve uitwerking. Daarbij zal uw Kamer
tevens worden geïnformeerd over de feedback van het Platform en de appreciatie van
het kabinet daarvan, die op maandag 24 januari gepubliceerd is.12

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten