Brief regering : Stand van zaken over de uitvoering van de motie van het lid Agema over verbeterpunten om een ongecontroleerd ziekenhuisfaillissement te voorkomen (Kamerstuk 31016-327)

Nr. 347
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 januari 2022

In de door uw Kamer aangenomen motie van het lid Agema (Kamerstuk 31 016, nr. 327) wordt de regering verzocht te laten onderzoeken of de in de «Gebundelde beleidsreactie
op rapporten faillissementen MC-groep»1 geformuleerde verbeterpunten, de conclusies uit de rapporten naar aanleiding van
de faillissementen van de MC-groep voldoende ondervangen en of met de genomen maatregelen
een ongecontroleerd ziekenhuisfaillissement voldoende voorkomen kan worden. Voorliggende
brief geeft daarmee invulling aan de uitvoering van deze motie zoals ook toegezegd
door de Minister voor Medisch Zorg en Sport in het notaoverleg Medisch zorglandschap
van 14 januari 2021 (Kamerstuk 31 016, nr. 335) en in de daaropvolgende Commissiebrief in antwoord op het verzoek van de heer De
Jong (PVV)2.

Mijn algemene beeld is dat het overgrote deel van de maatregelen en aanbevelingen
is opgevolgd of in uitvoering is. Aan enkele maatregelen en aanbevelingen is een iets
andere invulling gegeven. Dit alles licht ik onderstaand toe.

In de eerste plaats ga ik in deze brief in op de stand van zaken bij de maatregelen
die nog in uitvoering zijn zoals de aanpassing van het faillissementsrecht, het creëren
van een verwerkingsgrondslag voor de overdracht van medische dossiers na faillissement,
het opzetten van een leergang voor en pool van ervaren curatoren in de zorg en de
verkenning naar een meldplicht en financiële drempelbedragen voor het early warning
systeem (EWS).

Ten tweede zal ik ingaan op de reeds geïmplementeerde maatregelen. Hierbij gaat het
om de aanscherping van de zorgplicht, de afspraken met zorgverzekeraars over het beschikbaar
stellen van overbruggingskrediet voor afbouw en overdracht van zorg in geval van faillissement,
de aangescherpte afspraken binnen het EWS, de algemene maatregel van bestuur (amvb)
acute zorg en het creëren van governance en tegenmacht.

Tot slot zal ik ingaan op de uitspraak van de Raad van State over informatieverstrekking
door de curatoren van het faillissement van de MC IJsselmeerziekenhuizen aan de Inspectie
Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) in het kader van het onderzoek naar belangenverstrengeling
en onbehoorlijke financiële constructies.

1. Maatregelen die in uitvoering zijn

Aanpassing faillissementsrecht

De Onderzoeksraad voor Veiligheid3 heeft in haar rapport aanbevolen om het faillissementsrecht met betrekking tot ziekenhuizen
zodanig aan te passen dat:

a. een ziekenhuis alleen failliet kan gaan na een periode van stil bewind, waarbij in
die periode voorbereidingen getroffen worden voor een gecontroleerde afwikkeling van
het ziekenhuisfaillissement, en

b. de curator bij een afweging tussen conflicterende belangen het maatschappelijke belang
van een patiëntveilige afbouw en/of voortzetting van zorgactiviteiten laat prevaleren
boven de belangen van de schuldeisers.

Aan deze aanbevelingen wordt opvolging gegeven met een novelle bij het wetsvoorstel
Wet Continuïteit Ondernemingen (Kamerstuk 34 218). Dit wetsvoorstel ligt momenteel in de Eerste Kamer. De novelle bij dit wetsvoorstel
wordt naar verwachting in de eerste helft van 2022 ingediend bij uw Kamer.

Verwerkingsgrondslag overdracht medische dossiers

Voor medische dossiers geldt een bewaartermijn van twintig jaar. Gedurende deze periode
moeten patiënten hun dossiers kunnen opvragen, inzien en verzoeken tot vernietiging
kunnen indienen. De medische dossiers van patiënten die onder behandeling waren bij
MC Slotervaart ten tijde van het faillissement en waarvan de behandeling is vervolgd
bij een ander ziekenhuis, zijn overgedragen aan de nieuwe behandelaar, voor zover
relevant voor de voortzetting van de behandeling. Daarnaast zijn er dossiers van patiënten
die eerder in het MC Slotervaart onder behandeling zijn geweest, maar van wie de behandeling
ten tijde van het faillissement al was beëindigd. Het UMC Utrecht heeft de bewaar-
en beheerplicht van deze dossiers overgenomen. Voormalig patiënten van MC Slotervaart,
zorgverleners en zorgverzekeraars zijn langs verschillende wegen geïnformeerd over
deze overdracht en de mogelijkheid om hiertegen bezwaar te maken. De Autoriteit Persoonsgegevens
heeft in dit specifieke geval toestemming gegeven voor deze werkwijze. Daarnaast heeft
de Autoriteit Persoonsgegevens gevraagd om de verwerkingsgrondslag voor de gegevensverwerking
die gepaard gaat met deze overdracht ook wettelijk te verduidelijken. Deze wettelijke
verduidelijking wordt geregeld in het wetsvoorstel Wijziging van de Uitvoeringswet
AVG, dat momenteel bij de Raad van State ligt. Het wetsvoorstel wordt naar verwachting
in het tweede kwartaal van 2022 ingediend bij uw Kamer.

Medische aansprakelijkheidsverzekering

Zowel in het rapport van de commissie Van Manen4 als in dat van de Onderzoeksraad voor Veiligheid is gemarkeerd dat in geval van faillissement
de medische aansprakelijkheidsverzekering kwam te vervallen. Het Ministerie van VWS
heeft zich in eerste instantie garant gesteld voor het eigen risico van het MC Slotervaartziekenhuis
en de MC IJsselmeerziekenhuizen. Inmiddels is deze garantie overgenomen door zorgverzekeraars.
Zoals ook aangegeven in de gebundelde beleidsreactie, is het Ministerie van VWS in
gesprek met aanbieders van deze verzekeringen en andere belanghebbende partijen over
hoe voor voorkomende toekomstige gevallen van faillissement dekking toch gegarandeerd
kan worden. Deze gesprekken lopen nog.

Leergang voor en pool van ervaren curatoren in de zorg

Het vak van curator is een specialisme. De zorgsector is daarbinnen weer een specialisme
op zich. De curator is immers in faillissement de bestuurder van een zorginstelling
en belast met de plichten die daarbij horen, zoals ervoor zorgen dat zolang er nog
patiënten zijn goede zorg wordt verleend. Tijdens gesprekken met de rechterlijke macht
kwam naar voren dat er behoefte is aan kennisdeling. Goede communicatie, insolventiekennis
en kennis van de zorg zijn onderwerpen waar, aan beide kanten, resultaat kan worden
behaald. Om die reden is het Ministerie van VWS samen met de rechterlijke macht aan
het onderzoeken hoe deze kennisdeling het beste tot stand kan worden gebracht. Zo
zal er begin dit jaar een bijeenkomst plaatsvinden in de regio Rotterdam om kennis
uit te wisselen.

Verkenning naar een meldplicht voor zorgaanbieders in financiële problemen

In de gebundelde beleidsreactie is aangegeven dat de meerwaarde en uitvoerbaarheid
van een meldplicht voor zorgaanbieders met financiële problemen nader onderzocht wordt.
Het Ministerie van VWS heeft voor het onderzoek naar een eventueel in te voeren meldplicht
voor zorgaanbieders gesproken met de externe toezichthouders IGJ en de Nederlandse
Zorgautoriteit (NZa) en daarnaast met beroepsverenigingen en brancheorganisaties,
zoals de Nederlandse Vereniging van Toezichthouders in de zorg (NVTZ), de beroepsvereniging
voor bestuurders in de zorg (NVZD) en de BoZ5. Naast gesprekken is ook schriftelijk een aantal vragen aan voornoemde drie verenigingen
en brancheorganisaties voorgelegd waarop zij allen hebben geantwoord. Alle partijen
waren unaniem in hun oordeel geen toegevoegde waarde te zien in het invoeren van een
meldplicht voor zorgaanbieders. Temeer ook omdat de vroegsignaleringsafspraken en
het EWS zoals wij deze met elkaar hebben afgesproken goed werken, zo geven ook de
verenigingen en brancheorganisaties aan. Daarnaast is de ervaring dat het in de praktijk
vaak niet mogelijk is om een kantelpunt vast te stellen waarop de financiële problemen
ontstonden die tot een faillissement leiden. Partijen geven aan dat er voldoende checks
en balances en signaleringswaarden zijn voor instellingen in (dreigende) financiële
problemen en die bij bepaalde waarden ook moeten melden aan de zorgverzekeraar of
zorgkantoor.

Bovendien hebben zorgverzekeraars hun eigen systemen uitgebreid en signalen worden
sneller gedeeld met de NZa. In werkafspraken tussen de NZa, zorgverzekeraars en zorgkantoren
is vastgelegd op welk moment zorgverzekeraars en zorgkantoren mogelijke risico’s in
ieder geval moeten melden. Daarnaast leunt het EWS niet langer op informatie van zorgverzekeraars
alleen. De NZa houdt zelf de financiële positie van zorgaanbieders scherper in de
gaten. Het Ministerie van VWS wordt door de NZa tijdig geïnformeerd over zorgaanbieders
die op korte termijn in financiële problemen dreigen te komen. Er vindt escalatie
naar het Ministerie van VWS plaats wanneer er naar het oordeel van de NZa, de IGJ
en/of de Jeugdautoriteit risico’s ontstaan voor de kwaliteit, veiligheid of continuïteit
van de patiëntenzorg6. Hierdoor kan, indien dat aan de orde is, het Ministerie van VWS op tijd haar rol
invullen door regie te nemen. Ook is samen met de NZa en IGJ gewerkt aan aanvullende
maatregelen om de informatiepositie van de overheid verder te versterken. Hier ga
ik bij punt 2 «Reeds geïmplementeerde maatregelen» nader op in.

Daarnaast heeft een interne toezichthouder van een zorgaanbieder een verantwoordelijkheid
ten aanzien van de continuïteit van de zorgorganisatie. Immers, de intern toezichthouder
is verantwoordelijk voor het toezicht op het beleid van de bestuurders en de algemene
gang van zaken in de organisatie. De intern toezichthouder richt zich op het belang
van de zorgorganisatie, vanuit het perspectief van het realiseren van de maatschappelijke
doelstelling en de centrale positie van cliënten en patiënten daarin. Daarbij bespreekt
en verantwoordt de bestuurder regelmatig de risicoanalyses en de werking van de risicobeheersingssystemen
met de intern toezichthouder. Ook heeft de intern toezichthouder een verantwoordelijkheid
voor de eigen informatievoorziening.

Met de inwerkingtreding per 1 januari 2022 van de Wet toetreding zorgaanbieders (Wtza)
zullen meer zorgaanbieders over een interne toezichthouder moeten beschikken. In de
wet- en regelgeving hieromtrent zijn specifieke eisen opgenomen, waaronder eisen rondom
een onafhankelijke positie en taakvervulling. Nog meer toezicht-/rapportageverplichtingen zouden dubbelop zijn en onevenredige administratieve lasten met zich
meebrengen, zo geven de verenigingen en brancheorganisaties aan.

Gehoord de verenigingen en brancheorganisaties en gezien de positieve ervaring met
het systeem van vroegsignalering, waar het EWS deel van uitmaakt, vind ik een meldplicht
voor zorgaanbieders op dit moment geen meerwaarde hebben.

Motie «Informatieverplichting voor ziekenhuisbestuurders bij bepaalde financiële drempelwaarden»

Op 14 januari 2021 is tijdens het notaoverleg Medisch Zorglandschap de gewijzigde
motie van de leden Bergkamp en Van den Berg (Kamerstuk 31 016, nr. 333) aangenomen om een ongecontroleerd faillissement van een ziekenhuis te voorkomen.
De motie verzoekt de regering in regelgeving helder vast te leggen bij welke financiële
drempelwaarden ziekenhuisbestuurders welke stukken verplicht moeten aanleveren, en
hen bij de naleving daarvan te helpen.

Hier is onder andere met de Nederlandse Vereniging voor Ziekenhuizen (NVZ), Zorgverzekeraars
Nederland en de NZa over gesproken. Hieruit kwam naar voren dat in alle contracten
van ziekenhuizen met zorgverzekeraars al opgenomen is wanneer een ziekenhuis zich
bij bepaalde financiële drempelwaarden en indicatoren moet melden bij de zorgverzekeraar(s).
Dit betekent dat, zodra een ziekenhuis in de buurt van bepaalde waarden komt, het
desbetreffende ziekenhuis verplicht is dit bij de zorgverzekeraar(s) aan te geven
conform de contractafspraken. Ik vind het dan ook onvoldoende toegevoegde waarde hebben,
ook gezien in samenhang met de verbeterde vroegsignalering en het EWS, om een informatieverplichting
bij bepaalde financiële drempelwaarden voor ziekenhuizen aan het Ministerie van VWS
en/of de toezichthouder de NZa via regelgeving op te leggen.

2. Reeds geïmplementeerde maatregelen

Zorgplicht

De NZa heeft in samenwerking met zorgverzekeraars de invulling van de zorgplicht van
zorgverzekeraars scherper omschreven. In oktober 2020 is «De zorgplicht: handvatten
voor zorgverzekeraars» door de NZa gepubliceerd7. Dit document is een hulpmiddel waarmee de NZa duidelijk maakt wat zij ten minste
van zorgverzekeraars verwacht als de toegankelijkheid en continuïteit van zorg onder
druk staan. Dit kan zorgverzekeraars helpen bij een bijzondere situatie, maar bijvoorbeeld
ook als de wachttijden voor bepaalde zorg structureel oplopen. Wanneer een dergelijke
situatie zich voordoet, moeten zorgverzekeraars zich maximaal inspannen om te zorgen
dat hun verzekerden kunnen blijven rekenen op tijdige toegang tot zorg. Vanuit de
NZa wordt met regelmaat naar deze handvatten verwezen in de communicatie naar zorgverzekeraars.
In dit document staat beschreven dat samenwerking en coördinatie tussen zorgverzekeraars,
zorgaanbieders en andere partijen, zoals zorgkantoren en Wlz-uitvoerders, nodig is
om de toegankelijkheid en continuïteit van zorg goed te realiseren.

Op 23 november 2021 heeft de NZa een vergelijkbare duiding gepubliceerd voor zorgkantoren
en Wlz-uitvoerders, te weten «Handvatten bij de uitvoering van de zorgplicht door
zorgkantoren». In de Wet langdurige zorg (Wlz) is een zorgplicht voor Wlz-uitvoerders
en zorgkantoren opgenomen. Deze zorgplicht is een belangrijke voorwaarde in het stelsel
voor langdurige zorg om te waarborgen dat de verzekerde op tijd de zorg krijgt die
hij nodig heeft. Wlz-uitvoerders en zorgkantoren hebben hiertoe een resultaatverplichting.
Deze handvatten geven richting aan de verwachtingen die de NZa heeft bij de uitvoering
van de zorgplicht door zorgkantoren.

De IGJ werkt aan een handreiking waarin zij uiteenzet wat zij verwacht van zorgaanbieders
in situaties waarin er (mogelijk) risico’s ontstaan voor de continuïteit van zorg
aan patiënten en cliënten. De verwachting is dat deze handreiking begin 2022 wordt
afgerond.

Overbruggingskrediet voor afbouw en overdracht van zorg in geval van faillissement

De Onderzoeksraad voor Veiligheid deed in haar rapport de aanbeveling om zorgverzekeraars
te verplichten om, op grond van hun zorgplicht, collectief financieel garant te staan
voor de middelen die in geval van een ziekenhuisfaillissement noodzakelijk zijn om
de zorg gecontroleerd af te bouwen en/of over te dragen. Bijvoorbeeld door het vormen
van een gezamenlijk fonds of een gezamenlijke waarborgregeling. Achtergrond van deze
aanbevelingen was de constatering dat een gebrek aan financiële middelen niet de reden
mag zijn om de zorg na een faillissement abrupt te stoppen.

Zoals ook aangegeven in de gebundelde beleidsreactie is een wettelijke verplichting
tot een collectieve regeling van overheidswege moeilijk te verenigen met de Zorgverzekeringswet
(Zvw) waar iedere zorgverzekeraar verantwoordelijk is voor zijn verzekerden. De vraag
is ook of het nodig is omdat in de praktijk hier door zorgverzekeraars al vorm aan
wordt gegeven door bijvoorbeeld het verstrekken van een boedelkrediet. Dit is een
krediet waarmee de curator tijdens het faillissement de lopende uitgaven kan blijven
financieren zodat de zorgverlening door kan gaan. De NZa geeft in de handvatten voor
zorgverzekeraars en zorgkantoren ook aan dat zij van hen verwacht dat ze vanuit hun
rol en mogelijkheden bijdragen aan het realiseren van voldoende financiële middelen
om de overdracht of de gecontroleerde afbouw van een gefailleerde zorgaanbieder te
realiseren.

Amvb Acute zorg

Per 1 januari 2022 zijn de amvb met betrekking tot de beschikbaarheid en de bereikbaarheid
van acute zorg (wijziging van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz) en de bijbehorende ministeriële
regeling in werking getreden8. In deze amvb is bepaald dat zorgaanbieders die overwegen het aanbod van acute zorg
op een bepaald locatie geheel of gedeeltelijk op te schorten of te beëindigen een
zorgvuldig besluitvormingsproces moeten doorlopen met andere zorgaanbieders, zorgverzekeraars,
gemeenten en inwoners. De zorgaanbieder moet onder andere een continuïteitsplan opstellen
dat aan bepaalde eisen voldoet en dat moet worden voorgelegd aan de IGJ, andere zorgaanbieders
en zorgverzekeraars. In het continuïteitsplan moet een draaiboek worden opgenomen
voor gecontroleerde afbouw en overdracht van de acute zorg. Vooruitlopend op de inwerkingtreding
van deze regelgeving is door opeenvolgende bewindspersonen in brieven aan de koepels
van zorgaanbieders, in overleggen met zorgaanbieders over plannen tot sluiting van
aanbod van acute zorg en in debatten in de Kamer aan zorgaanbieders gevraagd alvast
in de lijn van de regelgeving te handelen.

Governance en tegenmacht

De rapporten rondom de faillissementen van het MC Slotervaartziekenhuis en de MC IJsselmeerziekenhuizen
onderschrijven het belang van goede governance en adequaat intern toezicht. Zoals
in de gebundelde beleidsreactie aangekondigd hebben de IGJ en NZa een geactualiseerde
versie van hun gemeenschappelijk toezichtkader Goed Bestuur gepubliceerd in juli 2020.
Dit toezichtkader geeft richting aan de verwachtingen die de IGJ en de NZa hebben
ten aanzien van de rol en verantwoordelijkheid van bestuurders, interne toezichthouders,
cliëntenraden en zorgverleners. De NZa en de IGJ gebruiken naast wet- en regelgeving
ook veldnormen, zoals de Governancecode Zorg, in het toezicht op goed bestuur. In
het toezichtkader Goed Bestuur leggen de IGJ en NZa de verbinding tussen het beleidskader,
de veldnormen en de bestaande wetten en regels. Het zorgveld ziet dit kader als richtinggevend.
Daarnaast is de positie van de interne toezichthouder per 1 januari 2022 wettelijk
verankerd in de Wet toetreding zorgaanbieder (Wtza). In het Uitvoeringsbesluit Wtza
zijn aanvullende eisen gesteld aan de onafhankelijkheid, samenstelling en de informatiepositie
van de interne toezichthouder.

3. Uitspraak Raad van State betreffende informatieverstrekking IGJ in onderzoek naar
belangenverstrengeling en onbehoorlijke financiële constructies

De Raad van State heeft uitspraak gedaan in de zaak die de curatoren van het faillissement
van de MC IJsselmeerziekenhuizen hadden aangespannen jegens de IGJ (ECLI:NL:2021:1674).
De IGJ eiste (door een last onder dwangsom) dat de curatoren bepaalde informatie zouden
verstrekken in het kader van het onderzoek van IGJ naar belangenverstrengeling en
onbehoorlijke financiële constructies. De curatoren stelden dat zij aan het verzoek
om informatie door de IGJ niet tegemoet konden komen, onder meer omdat zij geen bevoegdheid
zou hebben om deze informatie op te vragen. De reden daarvoor zou zijn dat er geen
direct verband was tussen de gevraagde informatie, die betrekking had op het naleven
van de Governancecode Zorg en belangenverstrengeling, en het waarborgen van de kwaliteit
van zorg, waar de IGJ op grond van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz)
toezicht op houdt.

De Raad van State oordeelde daarover dat de IGJ niet bevoegd is om die informatie
op te vragen, omdat de IGJ onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de gevorderde informatie
noodzakelijk is voor het toezicht op de kwaliteit van zorg.

Ik ga met de IGJ en de NZa verkennen wat er nodig is, bijvoorbeeld in de vorm van
aanvullende regelgeving, om in de toekomst wel over de benodigde informatie te kunnen
beschikken om toezicht te houden op onwenselijke ontwikkelingen bij het bestuur van
zorgaanbieders voorafgaand of na een faillissement.

Tot slot

Verreweg de meeste aanbevelingen die zijn voortgevloeid uit de faillissementen van
de MC IJsselmeer en MC Slotervaart ziekenhuizen zijn opgevolgd of in uitvoering. Daarmee
zijn belangrijke voorwaarden gecreëerd om ongecontroleerde faillissementen in de zorg
in de toekomst te voorkomen.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers